建立和完善湘江源头地区生态补偿机制的探讨

摘要：湘江是湖南人民的母亲河，研究湘江生态补偿机制的问题，事关湘江生态环境安全，事关湘江中下游城市的可持续发展，事关湖南“四化两型”“四个湖南”“两个率先、两个加快”战略的实现。永州作为湘江源头地区，“捧着金碗讨饭吃，饿着肚子保生态”，已成为永州当前经济发展和民生保障的真实写照。要改变这一现状，就必须建立生态补偿机制，通过机制来调整环境利益分配关系，实现推动城乡、地区和社会群体间的协调和公平发展目标。本文通过分析湘江源头地区的当前形势，阐述了建立和完善生态补偿机制的必要性，探讨和提出了相关建议和措施，以期作为进一步研究和应用实践的参考和启示。

关键词：湘江;源头;生态补偿机制;生态环境

中图分类号：X32    文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）07-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.005

Abstract： The Xiangjiang River is the mother river of the Hunan people. The study of the ecological compensation mechanism of the Xiangjiang River is related to the ecological environment security of the Xiangjiang River and the sustainable development of the cities in the middle and lower reaches of the Xiangjiang River. It is related to the realization of Hunans strategy of “four types and two types”， “four Hu'nan” and “two leading and two accelerating”. As the source area of the Xiangjiang River， Yongzhou has become a true portrayal of Yongzhous current economic development and peoples livelihood security. To change this situation， it is necessary to establish ecological compensation mechanisms， adjust the distribution of environmental benefits through mechanisms， and achieve the goal of promoting coordination and equitable development between urban and rural areas， regions and social groups. By analyzing the current situation in the source area of xiangjiang river， this paper expounded the necessity of establishing and improving the ecological compensation mechanism， and discussed and put forward relevant suggestions and measures， so as to serve as reference and inspiration for further research and application.

Key Words： Xiangjiang River; Source; Ecological compensation mechanism; Ecological environment

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益，由“污染者、受益者付费、破坏者付费”的一项具有经济激励作用的环境经济政策[1]。

湘江是湖南人民的母亲河。湘江的流域面积、人口和经济总量分别占全省的40%、65%和80%，承载着近5000万人口的生产生活用水以及纳污、灌溉、航运等功能，在全省经济社会发展中的作用举足轻重。研究湘江生态补偿机制的问题，事关湘江生态环境安全，事关湘江中下游城市的可持续发展，事关湖南“四化两型”“四個湖南”“两个率先、两个加快”战略的实现。湘江流经永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳八市，上游的生态保护成本与经济发展收益并非对等。永州作为湘江源头地区，坚持生态优先，把保护湘江生态安全作为一项战略任务，作为全市头等大事，持之以恒地加强生态建设和环境整治。 “捧着金碗讨饭吃，饿着肚子保生态”，已成为永州当前经济发展和民生保障的真实写照。要改变这一现状，就必须建立生态补偿机制，通过机制来调整环境利益分配关系，实现推动城乡、地区和社会群体间的协调和公平发展目标。

1 建立和完善湘江源头地区生态补偿机制的必要性

1.1 是促进湘江流域协调发展的重要手段

生态环境是一种公共品。一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益，一个区域为了保护生态环境，可能会丧失许多发展机会、付出机会成本。湘江流经永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳八市，上游的生态保护成本与经济发展收益并非对等。永州作为湘江发源地所在市，坚持生态优先，把保护湘江生态安全作为一项战略任务，作为全市头等大事，持之以恒地加强生态建设和环境整治。湘江永州流域两岸关闭污染工厂，地下矿藏禁采，水中限制养殖，全市森林覆盖率61.3%，空气优良率达97%以上。良好的生态环境使长515km湘江永州段水体长期保持Ⅱ类水质，年平均径流量793.3亿m?，为下游提供了优质饮用水源，成为全省两型社会建设的重要战略水源。但长期的生态投入无法获得经济回报，永州经济总量和财政收入在全省14个市州排位倒数。“捧着金碗讨饭吃，饿着肚子保生态”，已成为永州当前经济发展和民生保障的真实写照。要改变这一现状，就必须建立生态补偿机制，通过机制来调整环境利益分配关系，实现推动城乡、地区和社会群体间的协调和公平发展目标。

1.2 我市为保护生态作出了积极贡献

就环境保护方面，实行了污染项目禁入，并投入了大量资金用于环保基础设施建设。

我们严把项目准入关，以引进高科技、高附加值、高项目配套的“三高型”环保型工业项目为主攻目标，不断提升经济发展“绿色指数”。对能源消耗大、影响生态环境的项目，无论投资额多大，坚决拒之门外。近5年，累计拒绝相关项目投资达300多亿元。同时，坚决关停污染企业，加大对湘江沿线工业企业的环境监管力度，近5年先后关闭污染企业220家，停产整治污染企业140家，涉及就业人员3万余人，财政因此减收约2亿元。

此外，大力加强环保基础设施建设，共新建11座污水处理厂，污水处理率达60%以上，超出全省平均水平37.2%22.9个百分点。新增687.6km以上的污水收集管网，兴建10座大型垃圾填埋场，23家医疗卫生机构安装了医疗废水处理系统。大力推进生态乡村创建活动，重点开展乡镇生活垃圾处理、规模化畜禽养殖污染治理、农村沼气建设等工程，各乡（镇）均建成了1个以上农村环境保护综合治理试点村。全市共建成沼气28764口，湘江永州段各条支流污染得到有力遏制。

2 湘江源头地区当前生态补偿机制现状

2.1 重点生态功能区所在县域生态环境质量

永州市辖9县2区，根据国务院发布的《全国主体功能区规划方案》和确定的每个重点生态功能区包括的县域名单，截至2015年我市已实现了11个县（区）重点生态功能区全覆盖，其中纳入国家级县域考核的8个县（2016年新增道县、东安县、江华县和江永县4个县，加上2011年列入的宁远县、蓝山县、新田县、双牌县共8县），均属于国家重点生态功能区之一的“南岭山地森林及生物多样性生态功能区”;其余3个县（零陵区、冷水滩区和祁阳县）为省级县域考核范围，类型均属于湘江上游水源涵养功能区。

自2011年来，国家和省级生态环保部门通过对我市国家重点生态功能区转移支付资金的使用、环境状况指标变化和自然生态指标变化等方面的县域生态环境质量考核情况表明，所在功能区在环境质量、水源涵养功能、水土流失、自然生境退化和生物多样性等方面体现了维持优良或小幅度改善的现状。

2.2 重点生态功能区县域生态补偿现状

通过近年国家重点生态功能区转移支付补偿办法，引导地方政府加强生态环境保护力度，从而切实维护了生态系统中水源涵养等方面的功能。截至2015年我市已实现了11个县（区）重点生态功能区全覆盖区。各县主要将基本农田、公益林、水源地等列入转移支付范围，综合考虑生态保护的面积、质量、投入等因素，科学安排转移支付资金，实施生态建设和保护工程，提高生态保护质量，优化生态环境。

2018年，我市生态转移支付资金总额为5.4亿元，其中补偿最多的宁远县为1.2亿元，最低的为冷水滩区仅1800万元，每县平均4900万，补偿力度不均且不足。整体相对于全省比较，我市生态转移支付范围广，但是补偿资金量相对较少，湘江上游的生态保护成本与经济发展收益并非对等。

3 建立和完善生态补偿机制的建议[2-6]

3.1 推进我市生态补偿机制改革

按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，推进我市生态补偿机制改革，初步建立起市级财政生态环保投入机制。开展流域、森林、矿产资源和自然保护区等生态补偿试点。其中，将湘江上游流域纳入生态补偿试点范围，推行河流生态补偿办法，大力建设水质自动在线监测站;矿产资源和自然保护区生态补偿确保“留得青山在”，全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到不欠新账、多还旧账;理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平。

3.2 进一步明确补偿主体、对象

根据“谁受益、谁补偿”的原则，将生态补偿主体明确为湘江中下游用水主体以及当地政府。补偿的对象明确为湘江上游因保护水质、涵养水源付出成本以及经济发展受影响的上游地区政府。

3.3 确定补偿额度、标准

一是保护生态已经付出的成本。主要指湘江上游为保护生态环境所付出的成本，主要包括环境整治、生态建设、污染治理等工程项目所需资金投入成本。

二是因保护生态减少的发展机会成本。即由于保护生态丧失发展机会，导致群众和财政收入减少。机会成本可以用湘江上游地区居民收入与中下游地区平均收入水平的差距来测定。

三是为保护生态将要投入的成本。即为确保生态安全和可持续发展，新建生态环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。

3.4 积极稳妥开展补偿，加大补偿力度

各县主要将基本农田、公益林、水源地等列入转移支付范围，综合考虑生态保护的面积、质量、投入等因素，科学安排转移支付资金，实施生态建设和保护工程，提高生态保护质量，优化生態环境。

3.5 补偿方式

第一种方式，对上游地区进行“财政直补”。省财政设立湘江生态补偿专项资金，每年根据测定的标准，将补偿资金直接划入湘江上游的市县区财政，由受偿市县区统一管理、统一使用。第二种方式，通过四种途径进行补偿。

（1）资金直补。一是省财政逐步增加现有生态保护专项资金额度。对已形成机制的生态补偿项目提高标准、延长补偿期限。二是省财政新设一批生态保护专项补助资金。建立关闭污染企业、禁采及关闭金属（非金属）矿山、湘江上游生态修复和构建等一批专项补助资金，补助计算的系数应大于其他地区，补偿标准以能弥补地方财政减收和工人重新就业为准。三是省财政增加对湘江上游地区的转移支付额度。重点在社会保障、一般性财政转移支付上执行倾斜政策，从而使上游基层保障能力得到提高、使老百姓得到更多实惠、使地方政府腾出更多的精力用于谋划发展。

（2）项目补偿。以项目运作为载体，加强对地方专项资金的配套，重点支持生态环保、基础建设、民生保障等公共项目投入，通过项目带动湘江上游地区经济发展。一是补偿生态环保项目。建议将湘江永州段的重金属污染治理项目全部纳入国家计划，进一步提高中央和省投资比例;采取以奖代补方式加大对湘江永州段垃圾处理、污水处理及管网配套基础设施建设的支持力度。建议将永州市污水和垃圾处理项目以奖代补提高到项目还本付息和运行费用的50%，豁免永州市垃圾处理和污水处理国债转贷资金。二是补偿重大基础项目。加强湘江上游段的涔天河水库、毛俊水库、芦江水库、何仙观水库等重点水库建设，配套建设灌区基础设施项目，增强水库对湘江的集水调节功能。三是补偿民生保障项目。在同等条件下，优先安排湘江上游地区的教育、卫生、体育、文化、养老、就业、农网改造等民生项目，项目覆盖率与湘江中下游地区保持同步。

（3）市场补偿。建立水权交易模式，湘江上游地区将流域区内一定年限一定容量的水质和水量出售给中下游各市，由中下游各市向上游地区提供补偿金。上游各市将所获生态补偿资金用于城市排污设施建设、水源涵养地的水土保持、鼓励洁净能源的使用，以及鼓励环境友好型企业和关闭污染状况比较严重的企业、工厂，从而保证流域上游地区环境得到保护。下游各市县将生态补偿纳入城市水资源费用，由享受水资源的广大用户分担，通过优良水质和充足的水源，保证区内社会经济的正常健康发展。

（4）资源税费返还。将征收的水资源费、资源税、水土保持实施补偿和水土流失防治费和征收的矿产资源补偿费中上缴省级的按一定比例返还永州。

3.6 多渠道筹集补偿资金

一是争取中央财政转移支付。争取中央转移支付安排湘江生态环境治理专项资金，并加大对湘江上游市县区的一般性转移支付。二是列入资源费开支项目。在提高矿产资源费的征收标准的基础上，将湘江流域生态补偿纳入资源费的开支项目;在水资源费的使用项目中增加对湘江生态保护的补偿，并提高补偿标准。三是征收生态补偿费和生态补偿税。以对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者为征收对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，向受益单位部门征收税费。四是争取社会资金和国外贷款。

4 结论

湘江是湖南经济社会发展的“政治之水、经济之水、生命之水”，进一步建立和完善湘江源头地区生态补偿机制功在当代，利在千秋。通過以上生态补偿机制的研究探讨，以期作为进一步研究和应用实践的参考和启示。

参考文献

[1]国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见[J].中国对外经济贸易文告，2007（68）.

[2]赵银军，魏开湄，丁爱中等. 流域生态补偿理论探讨[J].生态环境学报，2012（05）.

[3]沈满洪等.生态补偿制度建设的“浙江模式” [J].中共浙江省委党校学报，2015（4）.

[4]桑忠营，程小勇. 流域水环境生态补偿机制探讨[J]. 安徽农学通报，2017 （15）.

[5]吴志文. 生态补偿机制创新研究[J]. 经营者， 2015（11）.

[6]肖云云.生态补偿制度的理论基础[J].消费导刊，2016 （11）.

收稿日期：2019-05-31

作者简介：蒋晶（1980-），女，硕士研究生，工程师，研究方向为环境监测，并担任全市国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作技术负责人，曾多次承担省级和市级环保科技项目并获奖。