国有企业集团差异化管控体系建设研究

张炜全

[摘    要] 企业集团成为越来越多大公司存在的形式，而集团对其成员企业的管理与控制越来越成为一个重要课题。文章在总结国有企业集团实际和集团管控模式类型的基础上，提出了搭建国企集团差异化管控体系的主要思路，以期对建立和完善国企集团管控体系提供借鉴。

[关键词] 国有企业;集团管控;体系;差异化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 040

[中图分类号] F270    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）15- 0087- 03

1      引    言

在现代经济发展中，企业通过对外投资、合作经营、兼并收购、资产重组等手段不断发展壮大，集团成为越来越多大公司存在的形式，而集团对其成员企业的管理与控制越来越成为一个重要课题。相较于个体企业管理在传统意义上的计划、组织、领导、控制等职能，集团管控还具有更丰富的外延，更强调系统性、资源整合、组织协调。

首先，集团自上而下逐层设立母公司、子公司、孙公司等等，在现代企业治理框架下，上一层的母公司是子公司的投资者、股东，通过董事会、监事会、股东会等法人治理机构对子公司进行管理。因此，集团管控既具有系统性、又有层次性，还必须对管理边界有清晰的界定。其次，集团中的母、子公司在法律意义上是完全独立、平等的法人实体，母公司通过资本或行政性的控制权与子公司相联系，这与企业内部的组织管理体系形成差别，从而对集团的管理手段、方式也提出新要求。第三，现代企业集团往往涉及多元化业务，集团管控的核心目标之一是发挥整体优势、实现整体利益最大化，促进母子公司之间、各个业务单元之间的战略协同、资源整合。第四，母子公司的所有权和经营权分离，委托代理关系中产生的母子公司信息不对称问题、“内部人控制”问题、激励效用问题等，在集团管控更加突出。

2      国有企业集团特点

四十年改革开放历程中，国企发展的形式日渐多样化，通过经营机制改革创新、国资重组、混合所有制改革等一系列方式，国企经营规模不断扩大，越来越多的以多法人联合体的形式成为母子公司、母子孙公司等形式的大型企业集团。在不断的探索和实践过程中，也形成不同的集团管控模式。

由于改革历史中的种种因素，国企集团中众多成员企业以纵横交错关系构成多层法人嵌套结构的情形极为独特，集团的管控架构和内外部制度、历史轨迹等因素紧密相关。与一般企业集团相比，国企集团较多是以政府为主推动的行政授权方式而形成，造成母公司的企业制度建设相对滞后于子公司，从而形成母子公司的体制冲突。此外，还普遍存在母公司功能定位不清晰、母公司法人治理结构不完善、母公司组织结构设置不合理、子公司产权结构不规范、子公司治理不完善、管理控制模式使用集权比例较高、各种控制手段使用过程存在不足等方面的问题。

与一般企业集团不同，国企集团的管控还必须确保党组织的政治核心地位，必须处理好党组织与其他治理主体的关系，实现党的领导与集团管控有机融合。

3      集团管控模式类型

集团管控主要以母子公司之间的管控为主，在此基础上进行延伸。对管控模式已有很多总结和分类，大体来看，从宏观、微观的层次主要有两种角度。

一种是公司治理角度。在公司治理视角下，母公司对其子公司而言只是简单的股东，基于股权关联进行股权或资本管理。资本是公司最重要的资源，资本回报是股东最关注的要素。

另一种是集团管控视角。集团总部不仅是出资人，还是整个组织的管理主体，负责直接或间接地协调、控制集团属下所有业务单元。管控体系比资本更重要。集团不仅关注资本回报，更关注总体战略、产业协调等，通过统一设计的管控体系实现战略目的。集团根据各级子公司的业务、生产经营特点，采取不同程度的集分权方式，并针对各个管理职能设计相应的管理体系，对各子公司管理的涉入程度相对较深。

具体从管控架構、管控手段、集分权程度等方面，管控模式有很多分类方式。有根据集体的管控架构分为M型、H型、F型三种基本架构，有将母子公司管控模式分为资本控制型、行政控制型、参与控制型、平台控制型。有根据分权程度分类为完全集权管控模式、分权式管控模式、适度分权管控模式。高勇强等（2002）根据母子公司关系，将管控模式分为基于控股权的控制模式和非控股权的控制模式。在基于控股权的控制模式下，股权控制是基础和前提，组织控制、人事控制、财务控制是关键。在基于非控股权的控制模式下，主要从重要岗位、资源和环境三个角度来控制子公司。还有最为普遍采用的是，Goold等（1994）将管控模式分为财务管控模式、战略管控、操作管控。

实际上，不管如何分类，每一种模式与另一种模式之间并不是完全孤立或相互排斥的，在实践中往往都是综合运用，只是有所侧重。

4      国企集团差异化管控体系建设

建立或优化国企集团的管控体系，要从整体出发开展顶层设计。充分结合企业战略和特点，建立适合发展需要的管控体系。在现代企业面临的复杂多变环境下，管控体系不应是单一类型、一成不变的，而应围绕统一的战略目标，根据战略需要、业务单元特性等进行差异化设计。

管控体系设计要遵循统一的目标和原则，确保集团总体战略最好地实施，以集团整体利益最大化、促进母子公司资源协调共进为首要原则，在此基础上考虑个体最优。差异化主要体现在：从集团战略分解而来的差异化业务层战略、差异化的职能战略出发，设计差异化的治理模式、组织架构、授权、管理手段等。搭建国企集团差异化管控体系，可以从以下几个方面的思路建立框架。

4.1   明确集团战略、功能定位

集团总体战略是管控体系建设的出发点，管控体系必须符合战略发展的需要，有利于推进集团总体战略目标的实施。集团总部制定出清晰的发展战略，形成各阶段的目标、实施路径，绘制战略地图，作为各子公司的引领。管控体系是为战略服务的，不能脱离或超越战略，良好的管控体系能将集团从松散的个体凝聚成一股统一力量、为共同的战略目标而努力，实现1+1>2的效果。根据战略，进一步明确总部功能定位，包括战略中心、资本中心、资源平台、行政管理中心等。

不同类型战略下的管控体系通常有不同特点。对于一体化战略，包括横向一体化、纵向一体化，要确保管控的有效性，不同企业、生产经营环节的有机统一，促进形成合力，实现总体成本降低、产业地位提升、核心竞争能力加强等。多元化战略涉及多领域、多产品的经营格局，集团总部对业务单元要更加分权，组织结构也相应多元化，集团总部控制关键资源，文化建设是重要纽带，集团内资源的分配、各业务单元的协同显得重要。密集型成长战略下，集团的重心围绕某一产品或业务来开展，管控重心也是围绕该业务的特点来设计。

4.2   子公司业务战略、地位

根据集团战略分解，确定子公司的业务战略，即竞争战略。在这一层次上，根据子公司的业务特点，区分市场性业务、垄断性业务或资源性业务等，以及竞争类、功能类、公共服务类等国企的功能定位，形成不同的管控方式。在战略地图中，找准各子公司的战略地位。

4.3   评估母公司管控能力、子公司管理成熟度

虽然战略是管控体系的核心和要遵循的首要原则，但在实践中，单一战略因素的影响往往无法完全解释母子公司管控模式的选择，母子公司管控模式选择是多因素共同作用的结果。关键因素还需要考虑母公司现实的管控能力、子公司管理成熟度、情景化特征历史因素等。

4.4   明晰公司治理结构

结合管控要求，明晰不同类型子公司的治理结构，对于全资子公司、事业部、分公司以及具有绝对控制权的控股子公司，可以按照生产经营单元实行直接管理，简化治理结构、压缩管理层级、扁平化管理。精简股东会、董事会、监事会机构，将相同或类似的业务单元、生产经营职能实行统一或集中管理，甚至提升为总部机构，统一指导、管理。对于参股子公司、混合所有制下的子公司、合营企业等形式的下属企业，往往无法实行直接管理，集团的战略意图、管控要求，通过股东会、董事会、派出高管等治理结构间接实现。管控体系要通过合理的治理结构来体现，要相应建立完善的决策机制、汇报机制、监督机制等加以支撑。

4.5   明确集权、分权确定集、分权程度是管控体系的重要内容，一方面在总部的功能定位上，体现集权程度内容;另一方面，依据战略需要，对不同的子公司、职能采取不同的分权方式和程度。

集权、分权不是某个具体的实体要素，而是将集团对不同子公司、不同职能、不同业务的集分权理念，在治理结构、组织架构、管控手段等方面通过不同的授权加以贯彻。

在集、分权结构上，还要考虑将现代企业治理与党的领导有机结合，在党的领导上高度集权，有力地促进国企党组织在把方向、管大局、保落实中发挥作用。

4.6   明确组织架构

合理的组织架构是确保管控体系有效运作的重要基础，是管控体系最重要的外在组织形式。集团公司应根据战略的需要，针对不同业务建立M型、H型、F型等不同的组织架构。或是通过调整子、孙公司的法人实体地位，改变子、孙公司与母公司分支机构的结合状态，比如把子公司改为母公司的事业部或分公司，母公司的事业部或分公司也可改为子公司。

4.7   分类设计合理的管理控制手段

集团总部通常具有战略决策与管理、投资管理、人力资源、财务与资金管理、信息系统管理、生产经营与运作管理、企业文化建设等职能，集团管控的大部分内容通过这些职能来具体实施，形成具体的管控手段。在管控体系和职能战略框架下，每个职能模块应延伸建立相应的职能管控体系。特别注意的是，文化建设是重要的软性管控手段，常容易被忽视，但这只无形的手却往往是推动集团合力、建立共同范式的最有力手段。其他管控手段容易学习借鉴，但是文化却难以简单复制，有时候是不同集团管控效果的重要区别。

管控体系搭建是系统性的工作，以上思路不应是按部就班的顺序步骤，各个方面是综合考虑、交叉涉及的。

主要参考文献

[1]葛晨，徐金發.母子公司的管理与控制模式——北大方正集团、中国华诚集团等管理与控制模式案例评析[J].管理世界，1999（6）.

[2]王凤彬，江鸿，王璁.央企集团管控架构的演进：战略决定、制度引致还是路径依赖？[J]管理世界，2014（12）.

[3]任伟林.国有企业集团母子公司的管控模式[J].统计与决策，2012（11）.