央企生态环保督察的机制创新与实践难点

文|徐敏云 王亚男 隆 重 吕晓君

央企作为污染防治主体，与地方党委、政府在生态环保工作中承担的责任明显不同，同时，中央政府对企业和对地方政府的监管方式也有较大差异。因此，对央企开展生态环保督察的模式和机制必然与对地方党委、政府的督察有一定区别。可以说，央企生态环保督察是中央生态环保督察的一次全新实践。深入研究央企生态环保督察路径、机制和保障措施，对保障央企生态环保督察顺利进行具有重要意义。

一、开展央企生态环保督察是打好污染防治攻坚战的重要举措

央企体量大、分布范围广，能够有效拉动地方经济，创造就业机会，带动GDP增长，在国民经济中占据举足轻重的地位。与此同时，央企级别高、地位特殊，地方政府对央企难以进行环境管理。开展央企生态环保督察对提升央企生态环保治理能力、防范生态环保风险、协同推动生态环境保护和高质量发展、构建和谐政企关系具有重要意义。

1.央企在生态文明建设中发挥举足轻重的作用

一般认为，央企主要有三个特征：一是资产财务关系在财政部单列；二是人事关系在人社部单列；三是经营计划在国家计划中单列（国务院可以直接向其行文）。符合这些特征的央企在广义上包括三类：一是由国资委管理的97家企业，加上中国铁塔股份有限公司，共98家；二是由财政部、中央汇金公司管理的27家金融类企业；三是由国务院其他部门或群众团体管理的5家企业。除上述央企外，中央部委所属的6000多家企业，也常被称为央企，但并不符合“三个单列”的标准，严格意义上只能算部委企业。总体而言，央企具有以下明显特征：

一是经济贡献大。央企主要分布在军工、电力、交通运输、石油化工等关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，对国民经济和社会发展发挥着强有力的支撑、控制、引导和稳定作用。2018年，央企累计实现营业收入29.1万亿元（同比增长10.1%），上交税费总额2.2万亿元（同比增长5.7%），实现利润总额1.7万亿元，营业收入占国内生产总值的32%，利润总额占工业企业利润总额的25.8%，是建设中国特色社会主义的重要物质基础。

二是示范效应明显。央企近年来加大环保投入，积极采用环保新工艺、新技术，在节能、环保和清洁生产上持续发力，对建设资源节约型、环境友好型社会起到了重要的示范作用。一方面央企经济实力雄厚，具备治污示范的物质基础，如中国海油2018年节能减排投入3.7亿元，节约水资源166.1万吨。另一方面，央企政治地位特殊，在节能减排、达标排放、清洁生产上具有引领示范的政治义务，央企自身也具有可持续发展要求。如国电电力2009年提出“新能源引领转型 实现绿色发展”战略，2015年完成了全部火电机组脱硫脱硝除尘改造任务，在国内率先实现国家最新标准的达标排放。又如中国石油计划在2019年至2020年投入319亿元，重点部署十大污染防治工程，不断提升绿色低碳发展及智慧监管能力。

2.央企的生态环保责任并未完全落实到位

央企生产规模庞大，生产能力突出，对我国的经济发展和生态环境保护做出了巨大贡献。但部分央企在履行生态环境保护主体责任方面暴露出不少问题，不同程度存在环境违法现象。

一是环境事故多发频发。央企在石油化工、电力、煤炭、冶金等污染物排放量大、环境风险高的行业中占有较大份额，环境事故屡见报端。2005年11月，中石油吉林石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，造成松花江重大水污染事件。2010年7月，大连新港至中石油大连保税油库输油管线在油轮卸油作业时发生闪爆，引发管线内原油起火，致上万吨原油入海。2011年6月，中海油和康菲中国共同开发的渤海湾蓬莱19-3油田先后发生两起溢油事故。2013年11月，中石化输油储运公司潍坊分公司输油管线破裂，部分原油沿着雨水管线进入胶州湾。央企环境污染事件频发，既严重影响了所在地区的生态环境质量，也带来较大的社会影响和公众健康隐患。

二是环境违法屡禁不止。相较于影响重大的环境事故，环境违法行为在央企中更为普遍。生态环境部公布的2016-2018年主要污染物排放严重超标的国家重点监控企业名单，中石油、神华、国电、中煤、中盐等央企上榜。前不久结束的第一轮中央环保督察也点名部分央企及其分公司存在环境违法问题：中石化北京燕山分公司被指环境污染问题突出，部分治理设施截至问责情况公开时未正常运行，企业未缴纳排污费；中海油天野化工股份有限公司、中石油呼和浩特石化分公司未按批复要求改用黄河水，继续违规使用地下水进行生产；中石油宁夏石化公司存在非法倾倒石膏、偷排污水和未批先建等违法行为。中化集团蓝星股份有限公司银川市贺兰县蓝星污水处理厂更是因为废水超标排放，成为2016年第一批25个中央环保督察中的地方整改典型案例。

三是社会形象有待改善。环境事故多、环境违法行为多，一定程度上造成了央企的负面形象。2012年，环保负面舆情占央企当年全部负面舆情的11.4%。“茂名PX事件”“兰州自来水苯超标”“华润电力被指排放煤灰破坏丹霞地貌”以及“平江县火电项目遭民众反对”等央企环境污染事件一度成为舆论关注的焦点。2015年1月，兰州市政府发布《中石油兰州石化公司屡次排污，社会责任何在》的通报，直指中石油兰州石化作为央企，不履行社会责任，要求其向兰州市人民道歉，措辞之严厉为历年所罕见。央企及其分公司，本应在保护环境上先人一步，却反而成为环境违法“钉子户”，社会形象亟待改善。

3.央企的生态环境管理能力尚需加强

推动建立生态环境保护长效机制是中央生态环保督察的重要内容之一，对央企开展生态环保督察，有助于提升央企生态环境管理水平和能力。

一是央企的环境管理需要在生态环保督察中推进。长期以来，央企作为生产经营部门，对其考核的核心指标是经营业绩，生态环保指标约束力不够，环境管理制度建设亟须进一步加强。中国盐业公司等部分央企的社会责任报告列举了其不少子公司在节能和发展循环经济方面的例子，但对部分子公司违法排污屡屡被环保部门通报的情况却避而不谈。2016年以来，中盐先后有榆林盐化有限公司因无环评手续新开挖卤井、倾倒含盐固废、沙坑渗排含盐废水、打井过程中乱倾乱倒含油废弃物等违规行为被榆林市环境保护局处罚；因产生的工业固体废物未按照国家规定申报登记，被榆林市环境保护局榆阳分局处罚；昆山有限公司因不规范设置排污口被昆山环保局处罚；湖南中盐红四方肥业有限公司因未批先建被株洲市环保局处罚。此外，部分央企环境影响预防措施不到位，未按要求达标排污。2017年12月11日，中国邮政广东省邮政集团公司云浮分公司因快递物流停车场存在扬尘污染问题且未按照云浮市大气污染防治工作有关要求如期整改，被云浮市大气污染防治督查工作组约谈。通过央企生态环保督察，可以促使企业完善环境管理制度，加强环境管理体系建设，履行法律规定的环保义务，防范环境法律风险，促进企业可持续发展。

二是以排污许可制度为代表的环境管理制度需要在央企督察中落实。排污许可制度是固定污染源管理的核心制度，为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染排放数据，是近年大力推动实施的重要的生态环境管理制度。按照国家要求， 2017年基本完成了15个重点行业排污许可证核发，2019年还将全力推进固定污染源“一证式”管理，实现“核发一个行业、清理一个行业”。但是，截止到2018年5月31日，在2017年全国核发排污许可证的火电、造纸企业中，仍有161家火电企业未按要求提交执行报告，其中20多家是央企及其子公司。加强对央企的督察，有利于推动包括排污许可制度在内的多项生态环境管理制度的落实，整体提升环境管理水平。

二、开展央企生态环保督察是生态环保督察的全新实践

开展央企生态环保督察，意义重大，困难也众多。对央企的生态环保督察是中央生态环保督察的全新实践，与已经开展的对地方政府的督察有较大不同，需要认真研究两种督察工作的区别，精准识别央企生态环保督察工作的重点与难点。

1.央企与地方党委、政府的生态环境保护责任不同

根据《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》和《中华人民共和国环境保护法》等政策文件和法律法规规定，地方党委、政府对本地区生态环境保护工作负总责，其中，党委的职责主要为贯彻中央生态环境保护决策部署、研究安排本行政区生态文明建设和生态环境保护工作、实施生态环保考核评价与责任追究、支持依法打击生态环境犯罪、督查督办生态环境污染事件、推进生态环境保护管理改革、加强生态环保部门领导班子建设等；地方各级政府的职责主要是承担环境保护规划计划、环保法规政策宣贯、区域污染防治、农村环境保护、环保制度保障体系建立、环境应急救援、环境专项整治、环境科技研究推广等。

企业包括央企承担着达标排放以及对本企业造成的生态破坏和环境污染实施恢复与治理的直接责任。相比较而言，企业的履职情况对生态环境的影响更为直接，从某种意义上讲，责任也更为重大。

地方党委、政府及央企不同的生态环保职责决定了中央生态环保督察的督察事项必然不同，督察工作机制也应有所差异。

2.央企总公司和分（子）公司的生态环境保护职责各有侧重

央企独特的组织构架也对生态环保督察工作提出了新的需求。央企下属企业数量多，管理体系复杂，在管理层级上有总公司、分（子）公司、生产企业等多层管理架构。对央企开展生态环保督察，要根据公司内部架构，采取不同的督察方法和保障措施，区别关注企业不同层级的环境管理责任及其履职情况。如央企总公司做出的企业生产布局、技术决策决定的企业对环境治理的投入和技术选择，都间接决定了污染排放强度；总公司制定的生态环境管理考核制度，决定了企业生态环境管理的精细化和生产的清洁化水平，也间接决定了企业污染排放水平。分（子）公司和生产企业作为直接生产者或经营者多数是污染的直接排放者，也是生态环境保护法律法规和企业内部环境管理制度的执行者，对排污和生态影响起直接作用。因此，央企总公司、分（子）公司、生产企业分别履行着不同的生态环保责任，在制定央企督察方案时，必须考虑督察内容和督察机制的差异。

3.央企生态环境保护督察需要探索全新的工作机制

央企独特的职责定位和复杂的内部构架决定了生态环保督察工作需要探索全新的工作机制。一是全新的督察对象。央企层级多，既有和地方党委、政府类似的决策管理职责，也有地方党委、政府所没有承担的生产经营任务，央企总公司和分（子）公司生态环境保护责任各有侧重，是中央生态环保督察全新的督察对象。二是全新的督察模式。鉴于央企级别高、内部层级多，既有决策职责也有生产经营职责，其生态环境保护职责与地方党委、政府不同，对央企的生态环保督察，显然既不能是简单的督企模式，也不同于对地方党委、政府的督政模式。三是全新的进驻安排。以往对地方实施督察，地方行政区域边界固定，便于分组进驻。央企体量大，分（子）公司、生产企业分布范围广，如何以有限的人手实现分组进驻是督察面临的挑战。四是全新的交办移交方式。第二轮中央生态环保督察拟督察的央企均在人社部单列，具有部委一样的独立权限，还存在同级别的上级主管部门。因此，央企督察反馈模式和执纪问责移交模式也应与第一轮对地方的督察有所不同。

4.督察保障需求更加复杂和多元

作为一项全新的督察实践，央企督察的保障需求更加复杂和多元，主要表现在：一是技术支持保障要求更高。由于央企行业涵盖范围广，生产工艺、技术差异大，为找准突出环境问题，传统的“四个轮子两条腿、一双眼睛一张pH试纸”打天下的督察方法已远远不能满足督察工作新形势，需要“一企一策”提供督察技术保障。二是舆论支持保障要求更严。在第一轮督察中，地方党委、政府有政治纪律约束，督政可以畅通无阻。同时，由于地方党委、政府工作人员相对较少，不容易造成群体事件，督察的社会风险较小。但每一家央企都体量巨大、雇员众多，稍有不慎，就可能会引发舆情事件甚至社会风险。因此，要通过宣传营造积极的社会氛围，强大的社会动员机制是央企督察成功的关键。三是政策保障要求更精准。第一轮中央生态环保督察及“回头看”的流程已被社会广泛了解，部分地区也已涉及央企的问题，央企“应试”能力较第一轮督察时地方党委、政府会明显增强。此外，央企行政级别高、资源广，部分央企又在关系到国计民生的关键领域发挥重要作用，督察阻力会相对较大。因此，对央企督察要制定坚实的政策依据，执行中也需要精准施策。

三、建立央企生态环保督察机制的几点建议

对央企开展生态环保督察，目的在于推动央企更好开展生态环境保护工作，更好承担行业引领和行业示范作用，以高质量保护推动高质量发展。要达到预期督察效果，建议做好以下三个方面的工作：

1.建立责任清单，确定央企生态环保督察内容

开展央企生态环保督察，首先要建立央企生态环境保护责任清单，明确督察内容。对总公司，责任清单重点围绕央企党委、董事会和管理层，督察其落实生态文明建设政治责任情况，贯彻落实党中央、国务院及上级党委和主管部门生态文明建设和环境保护决策部署情况，推进落实生态环境保护党政同责和一岗双责情况，以及落实新发展理念、推动高质量发展情况等。对生产企业，重点督察企业采取措施防止生态破坏和环境污染、严格遵守排污许可制度、安装监测设备并正常运行、主动实施清洁生产、公开企业环境信息、遵守“环评”和“三同时”制度、建立环境保护责任制度、配合环境监管人员现场检查、依法缴纳环境保护税等情况。对分（子）公司，督察内容既有与总公司相同的部分，也有与生产企业相同的部分，需要精准梳理、区别对待。

2.研究督察路径，探索央企生态环保督察工作机制

一是明确督察对象。督察对象聚焦在一定范围有利于确保督察效果。二是厘清责任边界。首先要厘清央企与地方政府及有关部门的责任。其次要厘清央企总公司、分（子）公司和生产企业之间的责任。对央企总公司的生态环境保护督察应聚焦在企业生态环境保护决策与生态环保制度的建立以及执行情况，以及建立总部与分（子）公司、生产企业之间的生态环境保护指挥落实体系上；对分（子）公司、生产企业的督察应聚焦其对总部决策、制度的执行和环境保护守法情况上。三是确定督察事项。首先应是被督察对象的生态文明建设的政治责任落实情况。央企作为生产经营部门，经济发展与生态环保两手都要硬，其贯彻习近平生态文明思想、落实新发展理念、推动高质量发展情况是督察的核心。其次是企业履行环境责任情况。主要是企业合规生产、达标排放、应急处理机制建设情况等。

3.明确技术需求，健全央企生态环保督察保障机制

一是梳理制度依据。对央企开展生态环保督察，要依据《中国共产党问责条例》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中国共产党巡视工作条例》等，将党中央生态文明决策贯彻落实情况作为对央企开展督察工作的重中之重。首先是梳理央企内控制度建设。梳理《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》和国资委制定的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》《中央企业安全生产考核实施细则》等法律法规条例中涉及的央企环境合规管理责任和义务，实现对央企环境内控制度建设情况的“拉网式”工作体检，并以此作为开展央企生态环保督察的重要问责依据；其次是构建考核问责指标体系。依据《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》以及国资委制定的《中央企业效能监察暂行办法》《中央企业资产损失责任追究暂行办法》等涉及的央企党委、董事会、管理层生态环境保护主体责任以及主要领导成员的主要责任，构建问责考核指标体系，按照督察对象的不同层级，适用不同追责依据。依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规规定，督察生产企业相关人员的主要责任，推动压力传导和责任落实。再次是制定好操作规范，研究细化与央企主管部门以及纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门工作协作配合机制，根据央企行业特征，形成反映央企行业特点的分工协作、联络沟通、转送移交、督办反馈工作机制，制定有针对性的操作规范和工作细则。

二是提炼技术需求。首先是“一企一策”方案需求。由于不同行业企业在生产工艺、生产技术等差异较大，要提炼对不同行业企业督察技术需求。根据督察技术需求，制定“一企一策”，提高督察效率。其次是督察方法更新需求。由于部分央企分布地域广，要保障既能发现点上的生态环境问题，又能发现大尺度的生态环境问题。需要梳理对遥感卫星、无人机、天眼监控、无人船等新技术、新设备的应用需求，提前做好准备工作。再次是第三方专家参与需求。要根据不同企业特点，制定第三方专家需求清单，大力借助各相关部门及技术单位、专家的力量，帮助督察人员快速、准确、高效地获得第一手资料和数据，进而分析、梳理、发现问题线索，为后续的现场勘察、证据固定等提供支持。

三是做好宣传引导。首先要宣传好国家生态环境保护政策。宣传好生态环保督察对经济社会的长期综合正效益，争取全社会的最大理解，达成最大的社会共识。其次要宣传好执纪问责依据。《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》实施之后，党中央结合环境保护实际工作中遇到的问题，制（修）订了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》，修改了《中国共产党巡视工作条例》，使得发现和处理生态环境问题的依据更加配套，这些依据，要对社会广而告之，降低执纪问责反弹风险。再次要宣传好廉洁自律机制。要让社会了解，为了保障中央生态环保督察工作，环保铁军必须遵守的《中央环境保护督察纪律规定（试行）》等廉洁自律机制建设情况，争取人民群众对铁军的信任、理解和支持，为央企生态环保督察提供舆论支持。