专题询问如何从“有”转“优”?

张金城 邓茜

专题询问是我国人大监督的一种创新方式，具有鲜明的中国特色。专题询问要求应询者到会说明情况、听取意见，并进行整改。实践证明，这是一种行之有效的监督方式，对于提升人大监督实效、用足人大制度空间意义重大。

自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，地方人大常委会相继探索开展了专题询问，既取得了良好的监督效果，又积累了宝贵的实践经验。

探索实践

自从全国人大常委会在专题询问上首开先河，重庆市各级人大多次运用专题询问开展监督，取得了较好的效果。在专题询问探索上，形式多样、题目丰富、亮点纷呈，一个突出的特点是不断深化、细化、具体化。

各区县人大常委会探索开展专题询问的积极性很高。如，巴南区、渝北区、永川区、云阳县等多个区县专题询问次数都在5次以上，积累了较为丰富的实践经验，取得了较好的监督效果。部分乡镇人大也积极探索实践这一新的监督方式，如江津区珞璜镇、铜梁区平滩镇、开州区岳溪镇、垫江县永安镇等。

精准选题是专题询问成功开展的前提和基础。近年来，我市各级人大开展专题询问，“问财政”“问民生”“问环境”等都是广大群众普遍关心的问题，选题比较精准。确定选题后，还要开展拟定、审议和印发专题询问实施方案;召开工作动员部署会;进行学习培训，邀请专家围绕询问主题讲解相关法律法规和现行政策;深入开展调研，形成调研报告;邀请媒体进行宣传等准备工作。如，2015年，市人大在开展水污染防治工作情况专题询问前，通过媒体向社会公开征求专题询问拟提问题。在询问程序上，先审议专项工作报告，再进行联组专题询问。主要采取“一事一问”“一问一答”模式进行询问，分为固定询问环节和自由询问环节。专题询问后，根据询问情况作出审议意见，并进行跟踪督办，推动相关工作整改落实。

我市各级人大探索开展专题询问，既取得了良好的监督效果，又积累了宝贵的实践经验。然而，也要看到，专题询问探索实践同“两个机关”建设要求、同“依法有序、民主公开、重点突出、注重实效”的工作原则相比，还存在不少问题。例如，专题询问相关制度不够完善，刚性力度有待增强;专题询问选题“抓小放大”，对“重大”“突出”的社会问题挖掘有待深入;专题询问过程“火药味不浓”，提问积极性有待改进;专题询问情况“人大很热闹，百姓不知道”，公众参与度有待提升;专题询问会后不了了之，整改落实工作有待加强等。

如何进一步依法健全专题询问工作制度和工作机制，发挥专题询问在人大监督工作中的独特作用，是实现专题询问的制度价值所必须回答的问题。长期以来，学界在求解上述问题时，主要从地方人大“应该如何做”进行探讨，相对忽视了地方人大已经进行的实践探索。

优化路径

为进一步加强“两个机关”建设，推动新时代地方人大专题询问从“有”转“优”，须紧密结合专题询问的制度价值、监督功能以及实践探索，着重处理好党与人大、监督与支持、顶层设计与地方探索三对关系，努力实现制度、选题、程序、督办四个优化。

首先要正确处理三对关系。

一是党与人大的关系。全国人大是最高国家权力机关，但要在中国共产党的领导下工作。包括监督工作在内的人大各项工作，都必须自觉坚持党的领导。人大是党可运用的最重要、最基本的政治资源。因此，党要善于把各级人大作为自己开展重要政治活动的场所。地方人大在开展专题询问时，应及时向同级党委报告请示工作中遇到的重大问题和重大事项。

二是监督与支持的关系。人大与其他国家机关虽职责和分工不同，但都在党的领导下开展工作，工作目标是一致的。在党的领导下，人大依法享有监督权。人大要树立寓支持于监督之中的理念和责任意识，组织专题询问不是为了“挑刺”，但也要直面问题、敢于发问、善于发问，利用好专题询问的监督方式，推动其他国家机关改进工作来实现对其支持。

三是顶层设计与地方探索的关系。地方开展专题询问要严格遵照相关的法律法规，坚持合法、合理、合实际的原则，规范和完善专题询问的操作模式及法定程序。同时，中央要研究借鉴地方人大开展专题询问的有益探索，在规范专题询问的程序、现场问答的组织方式，明确相关单位的工作职责，完善审议意见的督办落实措施，健全专题询问的责任落实机制等方面做好顶层设计。

其次，要努力实现四个优化。

一是制度优化。增强制度供给，实现“依法问”。人大行使权力的一个突出特点就是讲究程序。然而，地方各级人大在专题询问上，或出台的实施办法比较原则笼统，或尚未出台相关规定。对每一次专题询问进行周密准备、制定行动方案是必需的，也是必要的。但是，每次专题询问都要事无巨细进行设计和规定，消耗大量的人力、时间成本，这实际上是制度供给不足的表现。如果说以前作为一种人大监督的创新方式，专题询问是在“摸着石头过河”，经过多年的实践探索，地方人大已经具备了制定专题询问实施办法的基本经验。随着专题询问从探索走向常态，地方人大应当适时将经验上升为制度，制定关于开展专题询问的实施办法，就专题询问的议题选取、会议的召开方式、询问问题设定、询问和应询主体及要求、时间频次、审议意见办理以及落实反馈等环节作出具体明确的规定。理念先进、操作性强、有实效的实施办法，不仅能够规范操作程序，为专题询问提供制度保障，也将为其他各级地方人大制定相关规定提供借鉴，为全国人大在国家层面出台相关规定提供有益探索。

二是选题优化。扩展选题范围，实现“精准问”。地方人大专题询问选题有的过于宽泛，有的过于狭窄，有的以上级人大选题为题，本地区反映强烈的热点、难点问题却未能进入选题范围。选题的优化关键在于：一是选题来源渠道的多元化，人大常委会组成人员、人大代表应有专题询问选题的提议权，备选选题应适时征求群众意见，保证群众的知情权，提高群众的关注度;二是选题题目的多元化，地方人大已开展的专题询问主要集中于民生问题，但对于改革难度大、存在问题多的议题较少涉及，专题询问应向纵深发展，拓展询问范围。

三是程序优化。确定专题询问程序，实现“规范问”。程序的优化需要制度保障，确保程序的科学性。如，询问问题是否需要提前告知应询者？不少学者认为专题询问应“背靠背”，即询问问题前不与应询者进行沟通。但从实践来看，效果并不理想。这主要体现在两个方面：一是询问问题未经提煉，应询者难以抓住重点，影响专题询问的质量;二是应询者压力大、准备不足，现场回答时文不对题、思考欠周、泛泛而谈。询问的目的不是问倒对方，而是为了了解已经做了什么、下一步该怎么做，从而形成推动其工作的监督合力。因此，将询问问题事先告知应询者，留足准备回答材料、理清思路的时间是必要的。在询问时，可在未得到满意答复或未了解清楚的情况下，就同一问题进行追问。

是否应指定询问环节的询问人？在地方人大专题询问中，不少地方由主任会议凝练询问问题，指定询问人发问。指定询问人能够保证整场专题询问有条不紊地进行，但难免有走过场之嫌，降低了其他与会委员和代表的参与感。为了提高询问人的提问积极性，可在地方人大专门委员会提供参考询问问题的基础上，允许人大常委会组成人员报名提问和自主选题。

四是督办优化。强化跟踪督办，实现“有效问”。不少地方人大专题询问后的督办成效显著，但仍有地方在专题询问后不了了之，整改落实工作没有跟进。专题询问作为人大的一种监督方式，是人民当家作主的重要体现。因此，专题询问不能止于“问”，要确保问出实际效果。应制定并落实专题询问跟踪督查办法，定期督查询问交办事项进展情况，严格执行办结报告制度。同时，探索建立“纳入综合目标考核”等激励机制，激励应询对象更加重视专题询问事项办理工作，更好地推动工作、解决问题。

（作者单位：西南政法大学）（编辑 郭刚 yuan377@sohu.com）