从“共谋”到“共演”：高新区管理体制的变迁逻辑
——基于东莞市S高新区的案例研究

2019-09-06 01:06黄天梁

江汉论坛 2019年8期

倪星黄天梁

一、问题的提出

中国过去40年的迅猛发展，为国家发展领域的学者提供了极佳的研究素材，也使得经济高速增长与制度转型的讨论异常丰富，进而积累了相当多的研究成果。在众多的理论解释中，“政府”与“市场”成为关键词。在国家发展的道路上，是经济增长先行还是善治优先，是政府干预有效还是市场自由配置可行，是制度的力量对于增长起决定性作用还是完善的市场更具价值，已有研究提供了截然不同的回答。比如，令人瞩目的林毅夫与张维迎两位经济学家在关于产业政策的“世纪之辩”中，一方笃信成功的经济体离不开产业政策的使用，另一方则坚持政府应进一步退出市场，让市场在试错中行进，双方就各自立场，针锋相对。

区别于政府与市场二元对立的思路，周黎安提出了“官场+市场”的解释框架。其理论贡献在于揭示了政府与市场的良性互动、政企的有效合作必备的三个条件，即内部的政治激励（“把事做对”）、外部的市场约束（“防止做坏事”）和必要的信息反馈（“做对的事”）。①“官场+市场”的理论模型虽然分析了政府与市场的双重作用和互动机制，但是这种双重作用和互动机制的演进、变动及互塑性因果关系链条并没有体现出来。中国经济增长和治理转型的制度变迁并不是一蹴而就的，也不是按照直线演进的，而是呈现出一种曲折往复的渐进逻辑。在不同的发展阶段，政府与市场的作用是不同的，二者之间的作用机制和互动逻辑也是不一样的。基此，洪源远提出了一个“共演理论”分析框架。他指出，“发展是一个共同演进的过程，政府与市场互相影响，互相适应，两者随着时间共同演进”。对于如何准确解释这一过程及其需要哪些条件，洪源远关注了三个标志性的共演机制，即构想方案、选择方案与创造契合。②“官场+市场”理论和“共演理论”，二者都希望解析增长进程中政府与市场是如何相互嵌入、如何互动共生的，主要的约束性条件有哪些。那么，需要追问的是，“官场+市场”也好，“共演理论”也罢，它们是否能被真实的地方政府经济发展的案例所验证？有没有更具代表性的约束性条件提出？在共演发展的每一阶段，具体的共演机制如何？

在一个变化如此迅速且地域差异如此巨大的国家，任何单一的描述都不足以完全诠释其发展逻辑和运行机制。回到中国地方经济发展的实践场景，每一个辖区无论大小都有一个地方政府，而辖区里大大小小的企业和产业多聚集在各式各样被命名为产业园、科技园的高新区。高新区逐渐从促进地方经济发展的“经济特区”和“政策实验田”演变为一级行政组织，管委会也不仅仅停留在“招商引资”的经济职能上，而是行使了更多的行政职能对辖区进行管理。高新区自出生就被赋予了促进地方经济增长的天然使命，这一特殊性使得这一区域集中演绎了大量政府和企业互动的故事，高新区也成为观察地方政府与企业互动的极佳场域。自第一批国家级高新区诞生至今已30年，而这30年也是国家与市场共塑互构的30年。通过高新区这个微缩景观，可以更具体地获得国家发展过程各阶段的实践认知。因此，本文研究的问题是：高新区转型变迁的逻辑是怎样的？其中政府与市场相互作用的演变过程如何？高新区在发展进程中是否遵循着“共演理论”提出的三步法③发展路径？本文认为，中国增长模式的发展变化和高新区发展的不同阶段性特征，是由政府和市场角色的变迁以及二者之间互塑与共演所形成的。本文希望运用“共演理论”来拆解和分析中国高新区30年发展的地方经验，包括其发展模式和制度的历史演进和逻辑变迁，从而增强对中国经济发展模式的理解。

本文选取东莞市S高新技术产业开发区为研究对象，主要基于以下两个因素：其一，东莞是中国改革开放的缩影，东莞高新区的行为模式具有代表性。作为改革开放的先驱城市，东莞最先经历发展的各个阶段，当下又正处于制造业迈向创新驱动的高科技产业升级期，S高新区身处其中，天然成为最佳的政企互动观察场域。在这个情境中，新兴市场如何被启动，创变如何被激发，最后又怎样形成制度维护新市场，都有可能获得最典型、最具时效性、最真实的实践材料。其二，东莞市S高新区于2010年由国务院批准为国家高新技术产业开发区，自此它被赋予了为广东探索科学发展新模式提供示范，建设成为东莞科学发展示范区、产业升级引领区以及珠三角乃至全中国产业转型的科技中心的使命。选择国家级开发区作为研究对象，是因其成熟度高，影响力也最为明显，其转型发展将对其他级别的开发区产生良好的示范作用。

二、政府与市场的“共谋”：高新区利用“弱制度”发展市场

国家级高新区的发展变迁可以分为三个阶段，这三个阶段也基本上对应于高新区的三次创业期，即：1988—2000年，为第一次创业阶段；2000—2010年，为第二次创业阶段；2010年至今，为第三次创业阶段。

国家高新区发展的第一阶段是2000年之前。当时处于改革开放初期，国家工业基础非常薄弱，而高技术产业几乎一片空白。抓工业企业，重数量发展，快速形成“工业园”或工业聚集区是当时高新区发展的主要特征。对于S高新区而言，2001—2002年既是其初创期，也是其建立制度、启动市场的阶段。S高新区的迅速确立与构建，始于东莞市政府在制度及机构设置上的初始努力。无论是成立S高新区的设想，还是后来筹备工作领导小组的成立，以及相关制度规定的颁布，都是东莞市政府运用行政工具启动市场的主动行为。在S高新区的初创阶段，地方政府主要通过设置专门机构与组织，制定相关建设方案与政策，以政府经营成立国有独资公司的方式拉开高新区建设的序幕。S高新区大多数企业认为，S高新区管委会的部门运转高效，比较重视入驻高新区企业的需求。S高新区管委会与企业建立了“共谋”，共同去满足对方的需求，从而形成了新型的政企关系。

在经济学研究中，“共谋”是指在非充分竞争的寡头市场条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。④周雪光曾使用该概念对基层政府间的共谋现象进行分析，他将“共谋”定义为基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检察监督。⑤本文所指的“共谋”主要是指在相关制度尚不完善时高新区管委会通过各种制度性和非制度性手段建立起与企业沟通的新型政企关系的过程。这种建立在“共谋”下的动机主要包括三个方面：第一，控制性动机。高新区管委会需要积极了解入驻企业的经营状况，才能评估高新区各种政策措施的有效性，随后根据评估结果完善自身的控制手段，约束高新区内企业的恶性竞争，从而推动高新区的持续发展。第二，服务型动机。近年来，随着服务型政府理念的提出，高新区管委会渐渐转变监管方式，不断加强与高新区企业的沟通联系，也得到了企业的热情回应。第三，协调性动机。高新区管委会不仅与企业建立了常态的联系机制，也与中介机构、金融机构及行业协会等组织构建了沟通机制。

这一过程中，S高新区管委会尽管与企业有不同的共谋动机，但在共谋形式上仍有很多相同点。这说明高新区管委会会根据市场情况变化，利用多样化的方式来与企业共谋，以有效发挥市场的作用。从具体的方式看，S高新区管委会与企业的共谋有两种方式：第一，制度性共谋。高新区管委会有自成体系的信息渠道。其中，最能帮助提高共谋效能的是信息报告制度和实地调研制度。高新区管委会可以利用其行政权威，要求高新区内企业报告信息，或者按照调研或检查计划，实地调查高新区内企业的运营管理情况。第二，非制度性共谋。通过制度性信息渠道往往只能搜集到宏观且粗略的信息。为了提高共谋的针对性和目的性，高新区管委会还会利用工作关系、朋友关系、同学关系等非制度性渠道了解企业的经营管理情况。与制度性信息渠道相比，通过非制度性共谋方式能获取企业的微观信息，也更能了解企业的运作过程，从而掌握企业的整体情况。

在高新区管委会和企业的共谋中，也会因为高新区管委会和企业的“经济人”属性而形成共谋俘虏的困局。其中，行贿、寻租等是最直接的俘虏方式。与此相反，企业利用自身掌握的各种优势，按照高新区管委会的要求完成相应的工作任务，以此减轻高新区管委会的责任和压力，或者间接为高新区管委会人员的职务晋升等打下绩效基础。调研发现，S高新区一些企业利用人才、技术、资源和管理优势，创造了让高新区满意的产出，得到了高新区管委会的信任。S高新区管委会也为企业提供了很多的政策支持，不断培育高新区市场，增强了微观主体的活力。

高新区管委会由于自身的双重性角色，发挥了政府与市场的叠加作用。一方面，高新区管委会有制度方面的行政作用，可以利用政策制定的优势，发挥制度对企业的规制和诱致作用，让企业在高新区管委会划定的行动框架内持续经营，创造符合高新区管委会意愿的业绩。在这个时期，高新区管委会利用“弱制度”的作用来建构市场，以期利用企业的偏好，创造竞争性的市场环境及机制。另一方面，高新区管委会也能够通过一些不透明的规则等“弱制度”来激发企业的内生动力，增强企业主动性、积极性和创造性，为高新区发展夯实市场基础。S高新区管委会和企业的相互支持体现的是一种信任关系。管制俘虏理论看到了经济人的弱点，但没看到社会人的理性。如果高新区管委会和企业之间是相互信任的，那么组织中或者组织间存在的信息不对称或者合作困境是可以解决的。在共谋过程中，S高新区管委会和企业有不同的信任关系，两者正是在这些信任关系基础上建立了不同的共谋模式：第一，基于技术能力的共谋。高新区内的企业拥有先进的技术、人才及管理等优势，每年都能为高新区管委会创造亮眼的经济绩效。因此，高新区管委会都会与这些企业建立常态化的工作联系制度，形成相互间的业务支持网络，共谋自身的追求的目标。第二，基于企业性质的信任。高新区内有不同的企业，这些企业对高新区的发展贡献也不一样。高新区会根据这些贡献，与企业建立不同程度的信任关系。第三，基于人际关系的信任。高新区管委会人员也与辖区内企业人员有业务关系，从而发展了比较私人的朋友关系等。就S高新区来讲，管委会与企业之间的信任，最为重要的因素是各自的使命和目标使它们有共谋的基础。

图1 制度与市场合作式共谋机制

图1表明，合作式共谋是“弱制度”和“强市场”的催生物。一方面，“弱制度”是高新区与企业之间不透明规则的集合体。在这个集合体中，有高新区管委会制定的一些基本性制度，也有高新区管委会与企业之间的人际互动规则。不论是基础性制度还是人际互动规则，均降低了高新区管委会与企业的信息成本，满足了高新区和企业各自的“经济人”需求，使两者采取合作式的行为，达到纳什均衡的博弈状态。另一方面，“强市场”是高新区发展的工具。高新区管委会利用“弱制度”的最终目的是发展“强市场”，通过市场的配置、竞争、价格等机制聚集生产要素，发展产业组织，推动经济发展，满足高新区管委会的“政治人”需求。

三、政府与市场的“共塑”：高新区构造“强制度”维护市场

伴随着改革开放的深入发展，尤其是2001年中国加入WTO后，国家对高新区的发展提出了新的要求。尽管在第一次创业时期，全民招商引资，过度聚集工业，促进了经济的发展，也为地区奠定了一定的产业实力，但高新区内的许多企业并未与高新技术的要求相匹配，更有许多处于加工制造业的价值链底端，因此，第二阶段的创新更加注重产业升级以及以高新技术为核心的园区内涵发展。对于S高新区而言，2003—2009年是其成长和加速建设阶段。在这一阶段，高新企业大量入驻，对政府公共服务的需求日益扩大，高新区与企业之间呈现出相辅相成，相互适应的良性互动。同时，这一时期，政府不断优化审批流程，更加注重制度化的知识产权保护和营造更便利更舒适的营商环境，这些努力在吸引更多优质企业入驻的同时，也极大地提高了政府公共服务的能力。这一时期，S高新区成为各类试点，服务市场的制度设计也更加契合市场的需求。

具体而言，S高新区以传统高校、科研院所为基础，结合企业研发中心和新型研发平台共同形成规模化、产业化的科技创新供应体系，积极探索传统研发机构与市场经济有效对接的途径。经过这个时期的发展，S高新区集聚了众多大学、科研院所和相关国家级研究机构，为搭建园区创新平台提供知识载体和技术源头，而且S高新区具有较强市场优势的企业技术中心数量迅速扩大，使技术开发更快速地转变为生产力。

S高新区取得的这些成绩，主要是其利用“强制度”对市场进行维护和巩固的作用，这体现在政策环境的变化方面：第一，在营造创新环境方面，高新区围绕知识和技术、创新资本、创新人才、创新基础条件、创新商业模式等创新要素的形成和创新资源的集聚，形成了相关的政策支持体系。第二，在促进产业化方面，高新区围绕新知识和思想的形成—产品原型—规模生产—商业模式建立—价值实现等创新发展的全过程，形成了针对不同发展阶段企业群体的主要政策支持体系。第三，在扶持企业创新方面，高新区提供了众多的财政税收优惠政策，包括以科技发展资金资助企业科研开发，设立高新技术产业专项补助资金和专利申请资助专项经费，为企业的创新投入提供信用担保，实施科技产业引导性投资，对自主创新型企业减税或返还，对特许权使用费实行免征或减征，建立高增值产品的增值税补偿机制，帮助中小企业增加在政府采购合同中所占比重等。

透明的“强制度”拉平了高新区管委会和企业之间的信息地位，使双方都可能知晓和判断对方欲采取的行动。在这个共塑过程中，透明的“强制度”增强了高新区管委会行为的确定性，降低了政府决策的模糊性。在这个过程中，S高新区的“强制度”主要表现为：第一，充分利用宏观调控的引导作用，明确政策着力点，依托各类创新载体培育一批为高新技术企业国际化发展提供科技和经济信息咨询、国际技术转移、国际市场开拓、国际创新项目对接与孵化、人才引进以及国际知识产权申请、国际标准认证、国际化经营咨询与培训等服务的专业化机构。第二，大力支持中小企业通过开展联合研发等国际创新合作，最大限度和最有效地在全球范围内整合技术、人才、资本等要素发展新技术、培育新产业，创造新的经济增长点，高起点地提高自主创新和产业化能力，并以多种政策手段支持中小企业与大企业开展密切合作，构建自主产业链条，共同开拓海外市场。第三，在高新区管委会主导下，国有开发公司、事业单位、投资集团等组织在各自职能范围内分担着配置创新资源的责任，追求更高的创新绩效成为高新区管委会资源配置的新目标。第四，推动服务创新，从行政服务转向创新服务。

S高新区管委会与企业的“强制度”过程是与高新区管理机制及政策措施的完善相伴随的。第一，提高了对高新区战略地位的认识，将高新区作为技术创新体系的核心、调整产业结构和实施东部进一步改革开放的关键措施予以统筹规划，以政府意志强化规划调控的力度。第二，按分类指导、层次推进的原则加强高新区的建设，不断创新宏观调控政策和资金支持政策。第三，结合新一轮全球产业转移，完善高新区的资源调控、政策调控与考核措施，形成动态管理和竞争发展机制。

信息不对称是“强制度”不能发挥作用的重要原因之一。高新区管委会为了缓解信息不对称，可以通过行政权威要求企业报告管委会想了解的信息，也可以构建企业自我披露信息的激励机制。但比较起来，强制性信息报告和激励性信息披露均没有能够降低信息不对称程度，学习或者组织间学习式的共塑机制更能有效地维持高新区管委会与企业间的信息沟通。而且，通过相互学习的共塑行为，政府和市场的作用或者制度与市场的作用都能得到增强。高新区管委会与企业了解彼此的行为方式，可能发展出相互调适的信息互塑机制，构建透明的“强制度”，减少高新区管委会与企业的不确定行为，为高新区经济发展创造平稳的环境。

图2 制度与市场共塑的学习机制

图2中，信息不对称引起了高新区管委会与企

业之间的相互学习。在这个过程中，高新区管委会通过“强制度”，掌握了企业的运作信息，而企业也了解了高新区管委会的行为信息，从而使高新区管委会与企业构建了一种相互学习的信息互塑机制。同时，随着S高新区管委会职能的转移和企业功能的聚焦，催生了许多服务性的第三方机构。这些机构利用其拥有的知识、人才、技术和服务优势来承接高新区管委会的业务和项目。这表明，高新区管委会和企业可利用第三方机构的信息中介作用，增强高新区管委会与企业的信息交流。当然，在操作过程中，第三方机构时常利用信息互通的便利开展信息寻租活动，这也需要高新区管委会的监管。最好的办法的是，高新区管委会制定透明的“强制度”，提高第三方机构和企业的行为透明度，发挥制度和市场在高新区发展中的协同作用。

四、政府与市场的“共演”：高新区推动“制度变迁”回应市场

2010年代是国家高新区建设的第三个阶段。这一时期许多省级高新区晋升为国家级高新区，国家高新区的发展迈入第三次创业阶段。尤其是2012年后，国务院批复国家高新区的速度进一步加快，这使得国家高新区的队伍和规模不断发展壮大。随着国家高新区的数量、空间范围、经济体量的急速发展，创新驱动引领经济发展成为高新区新的历史使命。从增量改革到扩大产业，再到以创新为核心的高新技术内涵式发展，无一不体现了国家经济社会发展对高新区发展演变的阶段性影响。为了适应国际和国内市场的新变化，顺应创新驱动的要求，S高新区着力打造产业园区这一平台。2001年起，S高新区就率先布局，提出建设科技产业园区。到2015年，S高新区入围珠三角国家自主创新示范区。精准地运用政策予以调节和导向，是S高新区采取的另一重要对策。这里的“政策”主要指的是产业政策，当然还包括人才政策等其他配套政策。在国内同类高新区中，S高新区成立较早，属于引领发展的“政策试验田”。伴随着改革开放的脚步，S高新区逐渐成长和发展壮大起来。回溯S高新区的发展历程，从当初的探索时期到后来的加速发展、转型升级阶段，都可以看到政府作用的发挥。按诺斯的观点来看，政府在高新区创造一个又一个辉煌经济成就的过程中扮演着不容忽视的重要角色。特别是在高新区发展的早期，由于当时的中国经济基础非常薄弱、市场机制不健全，仍处在改革初期的摸索阶段，高新区的发展及其核心产业的培育实际上与政府力量的运用是密不可分的。而政府之所以能做到这一点，客观上来说，是基于所谓的“后发展优势”，也就是说，政府能够参照发达国家的经验，较好地通过资源的整合与政策的灵活运用迅速取得经济绩效。

但正如制度变迁理论所揭示的，国家和政府能够在经济增长中扮演关键角色，也能成为阻碍经济增长的桎梏。原因就在于，随着高新区走过艰难的模仿阶段，摆在其面前的挑战可能是更为不确定的市场环境。这时，政府扶持运用得当，既能在一定程度上促进产业发展和园区升级，也可能由于在长期发展过程中形成的复杂利益关系而为部分企业所俘获，从而抑制了市场信号作用的充分发挥，最终造成不良的影响。因此，当高新区迈入需要全面提升自身的科技创新实力，继续保持其创新领先地位的阶段时，市场的主导作用应当凸显出来，在政府的制度供给和市场力量之间形成有机互动和平衡才可能使高新区顺利完成转型升级。而这就意味着政府首先要从改革自身做起，通过一系列的制度变迁与新的制度安排来摆正政府和市场的位置。从发展阶段来看，目前S高新区已经从过去的追赶模仿阶段进入领先创新阶段，而国际和国内市场发生的一系列变化，都要求S高新区重新出发，为推动高新企业增强创新创造能力、实现真正意义上的创新驱动探路。从国际市场来看，中国的发展日益融入全球经济一体化的体系当中，这要求我国产业和企业必须面向更不确定的国际市场谋划自身的发展。再从国内来看，国内“政治市场”提出的新发展理念和高质量发展的呼吁，要求我国产业必须迅速实现转型升级，增强科技创新的能力。在这个过程中，“弱制度”时期充分利用制度供给的不足，以及“强制度”时期利用各项制度和政策扶持产业发展，都不再适用于现阶段。为了完成这样的任务，高新区需要结合市场发生的新变化，更为审慎地对制度作出调整。

“共演”一词，经常在社会科学分析中提到。但是，共演叙事绝不仅仅是说事情会共同演进，或者会发生渐进式变化。本研究所指的共演，即深入剖析两个重点领域（政府与企业）的交互因果影响。所谓政府与市场共演，突出的核心观点是高新区新一轮的制度变迁和产业发展既不是出自单一的政府意志，也不是经由纯粹的市场抉择，而是强调制度与市场之间的交互影响。这类似于周黎安关于我国经济增长机制的“官场+市场”解读，与之不同的是，本文主要从预测的眼光展望高新区的未来，认为新一轮高新区的发展必然是制度和市场交互影响之下共同推动。具体来说，市场环境的一系列变化，以及高新区逐步完成从追赶阶段到领先创新阶段，新的任务和市场环境促使高新区必须重新设计和安排制度。不过高新区的制度变迁并不是由市场单方面决定的，政治话语和政治气候、对于地缘优势的充分利用和原有制度形成的路径依赖，都在一定程度上影响和制约着高新区的制度变迁。这使得这一时期的制度变迁表现出由制度和市场交互影响、共同推进（所谓“共演”）的特征。这里的“共演”一方面表现为政府力量的逐步退场，让企业更深入地融入国内外市场，在迎接市场竞争的过程中不断增强创新能力；一方面表现为政府的作用以另一种引领和服务的角色得以重新塑造，尽可能地为市场创造环境、提供服务，让市场的作用能够得以发挥。新一轮发展中高新区的治理模式正是在制度和市场共演基础上作出的全新布局与安排。

图3 制度与市场的共演式制度变迁

五、结论与讨论

本文在已有研究的基础上，结合开发区的变革实践，阐述了政府和市场的关系在开发区变革中的不同模式。分析结果表明，政府主导型的开发区体现了发展型政府的职能，构建了科层运作的组织结构及其体系；市场优先型的开发区推动了政府职能转变，发挥了市场的资源配置作用，建立了“企业化”的开发区改革模式；“政府+市场”型的开发区融合了政府与市场的优势，形成了灵活多变的开发区运作模式和变革路径。

本文依托于周黎安的“官场+市场”的理论分析框架以及洪源远的“共演理论”的思路，通过对案例高新区不同发展阶段政府与市场互动模式的分析，揭示了高新区管理体制变迁的内在逻辑，呈现了地方高新区发展变迁的“真实世界”。本文认为，市场主导、政府主导或政府与市场均衡结合均解释了中国经济增长的原因，但中国经济增长不能从政府和市场的对立中去寻求答案。高新区转型发展与制度变迁是政府与市场共谋、互塑与共演的过程。随着经济社会的发展，高新区变革的研究需要注重探寻政府和市场的共演逻辑、过程和模式，只有这样才能探索出适合中国经济社会发展情景的开发区改革模式。

在未来的研究中，可从中微观层面探讨制度与市场、政府与市场在开发区管理体制变迁中的共演机制，从而发现制约开发区管理体制转型的制度障碍，这有助于理解高新区类行政组织的运行。同时，应该注重理解中国的国家权威实质，从高新区的具体运行过程中了解开发区的结构及其治理，描述高新区及其管委会变革过程中制度与市场、政府与市场的互塑和共演，探求地方政府在推动地方发展中“实践增量”向“理论增量”转化的桥梁，理解制度与市场、政府与市场的互动对政府治理的意义。

注释：

① 周黎安：《官场+市场”与中国增长故事》，《社会》2018年第2期。

② 洪源远：《中国如何跳出贫困陷阱》，香港中文大学出版社2018年版。

③ 第一步，利用常规的弱制度去建立市场；第二步，新兴的市场激发强制度；第三步，强制度维护市场。

④Jean Tirole,The Theory of Industrial Organization,Cambridge,Massachusetts：MIT Press,1988.