教育购买服务存在的问题与对策

丁毅

【摘 要】 文章在现有文献资料的基础上，结合相关政策文件，从政府、社会组织、市场环境和家庭参与等方面，深入分析教育购买服务存在诸如政府职能转变相对滞后、社会组织规模小、发展不成熟、市场竞争不充分、家庭参与度低、对教育服务信任度不足等问题，并针对这些问题提出了应立足新时期政策要求，积极推进政府职能转变，通过政府引导和市场调节作用，提高社会组织参与程度和教育服务质量，加强宣传引导，提高公众参与程度，从而缓解教育服务供需矛盾，促进服务型政府的构建等建议，旨在实现教育服务资源的优化配置，提高教育服务供给质量。

【关键词】 教育服务; 社会治理; 政府职能; 社会组织; 供需矛盾

【中图分类号】 G467.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）17-0126-05

社会治理体制创新是习近平关于社会治理思想的重要标志，自党的十八大以来，习近平多次强调：“加强和创新社会治理，关键在体制创新。”[1]社会治理体制的创新，关键在于坚持党的领导，以政府为主导，积极推动社会协调、公众参与、法治保障的社会治理新体制。在新的社会治理理念下，社会治理模式正在由单向管理向双向互动转变，由政府监管向社会协调治理发展，在协调社会利益关系、预防和化解社会矛盾中发挥着越来越重要的作用。在教育服务领域，政府购买教育服务逐渐取代了传统教育供给，通过政府公开招标、直接拨款的方式由中标的社会组织、企业等社会力量提供教育服务，实现政府职能向社会组织的转移[2]。在此过程中，政府根据教育服务供给情况给付一定的费用，社会组织获取一定的利润，实现了教育服务的社会参与、共同治理，促进了教育服务供给的多元化和政府职能的转变[3]，因此，实施教育购买服务具有重要的现实意义与实践价值。

一、教育购买服务实施背景

教育服务作为社会公共服务的重要组成部分，具有商品属性，具有一定的公共产品属性、服务属性和竞争属性[4]。2013年，国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出：“政府向社会力量购买服务，发挥市场机制作用，将政府直接向社会公众提供的公共服务事项，按一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。根据这一政策，教育购买服务的实施主体为政府，承接主体为社会组织，购买服务内容为由政府供给的教育服务，具有公益性和公共性属性，购买方式应通过公开招投标、竞争性谈判、询价等方式确定承接主体。付费方式应采用承接主体补助、消费者补助或两种途径相结合的方式支付。因此，教育服务与其他服务商品属性具有内在一致性，可以作为公共服务商品进入市场;但同时，由于教育服务具有公共性，不能完全由市场规律主导，否则将导致教育资源的失衡，从而违背教育公平原则[5]，教育购买服务又必须在政府的主导下开展，协调社会力量广泛参与。

二、教育购买服务的价值

在党的十九大报告中，习近平做出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断，深刻诠释了我国社会的主要矛盾与发展方向，对我国政府工作和社会发展指明了方向。教育服務是社会基础性服务，是政府职能的重要组成部分，加大政府购买教育服务，不仅有利于推进政府优化教育服务供给，规范和引导社会组织补齐教育短板，对推动教育服务均等化方面也具有重要意义。

（一）推动政府职能转变

随着我国国民经济的发展，公共服务质量供给水平低、质量差、市场规模狭小等问题日益突出，难以满足人民群众对服务规模、质量的要求[6]。如何加强社会力量与政府治理的有效结合是新时期政府治理面临的首要问题。早在1995年，上海市就进行了政府购买社会服务的探索，在上海市浦东新区社会发展局的主导下，联合当地社会发展基金会等共同承建市民社区活动中心，成为我国政府向社会力量购买社会服务的标志性案例①，为政府主导、社会力量广泛参与的政府购买社会服务模式提供有益的借鉴和参考。党的十八届三中全会关于深化改革的相关决定中，重点强调了政府购买服务除非事务性服务外，原则上其他服务均应引入市场竞争机制，鼓励社会力量参与到服务供给中，择优选择社会组织作为服务供给方。这一政策的出台和实施进一步推动了政府购买服务模式的发展，对我国社会服务供给类型和规模起到了积极的推动作用[7]。

（二）提升教育服务供给规模与质量

长期以来，我国教育服务供给由政府单一供给，立项、组织实施与评价均由政府决策和实施，但随着教育需求的多元化、个性化发展，以往单一的教育服务供给模式难以满足新时期教育服务的需求，因此，采取教育购买服务的方式，引导社会组织参与教育服务供给，能够显著改善教育服务供给中存在的不足，最大限度地满足教育服务需求[8]，从而为人民群众提供差异化、专业化的教育服务，实现教育资源的优化配置。

（三）规范和引导社会组织

通过协调政府、社会和市场三者的关系，在政府的主导和监督下，引入市场竞争机制，推动社会组织参与到公共服务活动中[9]，能够对社会组织发展起到促进、规范和引导作用，发挥社会组织灵活、专业、高效优势，有助于提高教育服务供给的灵活性与专业性。在政府主导的教育服务过程中，通过有目的地引导和激励，能够推动具有发展潜力的社会组织参与到教育服务供给中，从而增加社会就业[10]，促进社会组织公平竞争，活跃市场发展活力，培育一批具有核心竞争力的教育服务机构，带动社会组织创新发展。

（四）推动教育服务均等化

我国地区发展不平衡、城乡教育资源差距较大、教育资源分布不均衡等引发了“学区房”抢购热潮等社会现象。因此，加大教育服务资源的供给数量、规模，提高服务供给的质量，可以有效解决教育服务供给失衡的问题。鼓励和引导社会组织参与到教育服务供给中，是实现教育公平的重要途径之一。

在此背景下，我国各级政府购买服务预算不断增长，有效促进了教育服务规模和质量提升。以厦门市为例，2015—2017年度政府购买服务预算如表1所示。

通过表1可知，厦门市购买服务预算金额不断增长，2015年为43 357万元，2017年为100 685万元，增长幅度为232%。其中，2017年教育服务较2015年增长267%，资金占比由2015年的12.59%提高至2017年的14.52%，由此可见，购买教育服务已经成为政府发展教育事业的重要途径之一。

三、教育购买服务面临的问题研究

随着购买教育服务的不断深入，购买教育服务实施过程中暴露出一些问题，主要体现在以下四个方面。

（一）政府层面存在的问题

1.政府职能转变相对滞后

自党的十八大以来，党中央高度重视政府职能转变和服务型政府建设，以简政放权作为转变职能的突破口，强调正确处理市场和政府的关系，改革市场作用发挥的制约因素，增强政府机构职能和部门职能的合理配置。2013年，财政部印发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，2014年财政部组织召开了全国政府购买服务工作会议，要求各地稳妥推进政府购买服务。在此背景下，各省市相继制定了地方性政策，如2017年，北京市人民政府办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》。2018年3月，湖南省财政厅印发了《湖南省政府购买服务管理实施办法（暂行）》。但就实施效果来看，由于地方政府对教育购买服务宣传力度不足，相关人员对教育购买服务认识不到位，导致教育购买服务实施情况与预期效果存在一定的差距，如部分优质私立幼儿园学费较高，多数私立幼儿园基础建设不到位，而政府缺乏有效的引导和制约，由市场规律主导，造成教育资源的失衡，有悖于教育公平原则[11]。又如，多数职业教育学校由政府根据生均财政拨款方式支持运营，社会力量参与程度不高，为了获得财政拨款，职业院校对生源的争夺进入白热化阶段，但同时又缺乏有效的竞争退出机制[12]，导致职业教育良莠不齐。

2.对教育服务项目评价不到位

根据政府采购相关法律法规，政府在购买教育服务后应当形成书面性评价报告，并落实成本效益分析，按照过程评价、结果评价、短期评价、长远期效果评价、社会效益评价和经济效益评价等项目进行分析[13]，提高政府购买教育服务项目的合规性。然而，部分地方只在项目立项前对社会组织的资质、实力等进行评价，分析承接主体承接教育服务的能力，而对于项目实施过程、实施后的效果评价重视不足。评价过程也仅在主管部门内部进行评价，缺乏第三方机构的参与审核和公众监督，无法实现对社会组织的有效监督和激励，从而导致教育服务供给质量的下降，与政府购买教育服务的初衷相悖[13]。

（二）社会组织层面存在的问题

1.社会组织规模小、发展不成熟

教育服务作为一种新生事物，其发展时间较短，发展活力主要依赖政策扶持和财政拨款，发展活力不足。同时，由于教育服务的特殊性，教育服务大多以小规模企业、个体为主，未能形成规模优势，导致行业发展相对缓慢，短板效应明显。针对该问题，部分地区转而由公办学校承接教育服务项目，如成人教育服务、专业技能教育服务等，不仅增加公办教学机构的教学压力，也影响了其正常的教学计划和教育职能的发挥。

2.承接活动单一，教学质量有待提高

作为教育服务单位，部分社会组织进入教育领域时间较短，高素质、高水平的师资队伍配置不足，对教学理论、教学方法、教学手段、教学评价等方面的研究与应用处于较浅的层次，未能真正发挥学生在教学活动中的主体地位，承接教育服务多以基础性教育服务、技能服务为主，课堂教学缺乏创新，学生学习兴趣不高，教学质量与公办学校存在显著差距。如职业教育机构组织为了追求经济效益，盲目扩大招生，造成职业教育面临质量不高、学生技能水平低等问题[14]，影响了社会对社会组织办学的认可度。

（三）市场环境有待优化

1.公共服务供给市场发展不充分

政府购买教育服务是在市场规律的作用下允许社会组织参与到政府职能中，并经竞争筛选出符合要求的承接主体，因此，政府购买服务的核心内容是将原本由政府供给的内容以市场化方式提供，实现简政放权。如前文所述，部分区域尚未形成有能力的承接主体，教育服务市场尚未形成有效的竞争形势，造成部分教育服务仍在政府的主导下开展。

2.非竞争性购买模式占据主导地位

政府购买服务时应按招投标流程进行，遵循市场公平竞争原则。然而，非竞争性购买占据主导地位，部分地区职业学校较多，市场竞争较为激烈，但未能形成有效的退出机制。特别是，由于各职业学校隶属于不同的职能部门，难以实现教育资源的统筹管理，造成市场竞争性教育服务购买仍处于较低水平。

（四）家庭参与度低

在政府购买教育服务实施过程中，家庭和学生作为教育服务的受体，政府购买教育服务关系到其切身利益，关系到家庭和孩子的未来，本应积极参与其中，对购买立项、过程、结果进行监督和反馈，推动政府购买教育服务的规范化。然而，事实上，公众参与政府购买服务过程积极性不高，容易出现家庭参与缺位的问题。

四、政府购买教育服务问题应对策略研究

（一）科学定位，积极推动政府职能转变

1.强化监督，提供购买服务的规范性

要强化监督，提高购买过程的规范性，从根本上杜绝腐败滋生，提高教育服务购买的效率与质量，应当在国家大的法律框架下制定省、市实际的购买教育服务实施细则，强化法律法规约束，并不断拓展监督渠道和力度，提高购买服务的规范性。首先，要制定教育服務专项购买实施细则，提高法律制度的前瞻性与针对性;其次，结合教育领域发展实际情况及实践经验，梳理其他地区教育服务购买先进经验，对实施细则定期进行修订、完善，推动地方性法规与时俱进，满足时代发展要求;最后，为公众参与、监督提供便利条件，鼓励公众踊跃参与教育购买服务的全过程。例如，针对基础设施不到位、教学质量不佳的幼儿园，政府应结合过程监督、评价和家长反馈等信息，通过降低生均补贴、教育券兑换等方式，建立有序的教育服务退出机制，增强教育服务发展动力，逐渐淘汰一批不能满足教育服务标准的教育服务机构。

2.强化项目评价，落实项目过程监督

购买教育服务后，应当加强过程监督、结果性监督，严格执行《政府采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和财政部于2018年印发的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，建立健全教育服务评价指标体系，细化评价指标并建立可行的评价标准，以定性评价为基础，提高教育服务评价的科学性。同时，积极引入第三方评价机构，在确保评价工作专业性、独立性和权威性的基础上，就教育服务购买的经济性、规范性、效率性和公平性进行评价，借助第三方评价机构的专业性，实现教育服务信息的共享与整合，改善政府机关在教育服务评价专业性不足的问题。同时，将教育服务过程评价与资金支付结合起来，对未能如期完成整改的社会组织采取延期支付或终止教育服务购买的措施。此外，政府应定期公开教育服务评价结果，强化社会监督作用，形成有效的政府监督、社会监督模式。

3.加强引导，培育一批优质的教育服务组织

针对当前教育市场供给不足的问题，政府应发挥主导作用，加强引导，培育一批优质的社会组织，建立长效化的社会组织培育机制，在购买教育服务时，优先选择专业性强、管理水平高的社会组织，以此带动社会组织良性竞争。同时，加大对社会组织的扶持力度，可通过建立社会组织孵化中心的方式，由公办学校管理者、专家、教师进行专业化培训，提高社会组织管理水平和服务质量，促进教育服务市场化发展。此外，在加强社会组织市场化引导的同时，政府应加强教育服务组织登记、审查工作，梳理社会组织的服务范围、特点等信息，结合服务受体评价、反馈情况，定期开展服务能力审查、评价工作，督促社会组织落实整改，培育一批具有核心竞争力的社会教育服务组织。

（二）加强自身竞争力建设，提高教育服务供给质量

要解决市场化程度不足的问题，首先要解决专业人才缺乏的问题。教育服务具有较高的专业性，而且涉及的范围、内容较多，对社会组织专业化水平要求较高。针对该问题，政府可积极与师范类院校加强合作，不断探索和创新教育服务岗位购买形式，适当提高教育服务岗位福利待遇，增强岗位吸引力，促进更多的专业人才进入教育服务行业。同时，基于教育服务需求的角度考量，政府可建立专业人才数据库，梳理、登记教育专家、校外培训机构人员、教育行业从业者、志愿者等，发挥政府资源优势，为社会组织招聘、任用专业人才提供帮助，优化社会组织人才结构，增强社会组织服务承接能力。其次，加强社会组织引导和监督，细化社会组织教育服务评价指标，并加强监督与评价，以此构建社会组织信用体系，增强社会组织自律的内在动力，并将社会组织信用情况作为购买教育服务重要的评价指标，优先选择信用情况良好的社会组织作为教育服务承接方，促进行业良性发展，避免出现“劣币驱逐良币”的情况。最后，丰富教育服务供给内容和形式。社会组织的优势在于服务内容灵活、内容丰富，受其他因素影响小，因此，社会组织应不断丰富新的教育服务内容，拓展教育服务形式，依据政府公布的教育服务购买目录[15]，加强自身基础设施建设和人才队伍建设，提高自身教育服务承接能力，为政府购买教育服务提供多类型的选择。例如，结合当前流行的游学服务，社会组织可与省市旅游机构加强合作，丰富游学内容、路线，为政府、学校、家庭、学生提供类型多样化、富有特色的教育服务。

（三）发挥市场调节作用，助力教育服务事业发展

1.加快公共服务市场化发展

在鼓励和引导社会组织发展教育服务市场的同时，政府应当适当放开限制，借助市场规律促进公共服务市场化发展。首先，市场经济具有自身的调节功能，能够根据教育服务需求进行自我调节，而且，通过市场竞争和招投标比价，能够降低教育服务购买成本，提高教育服务供给质量，因此，政府可在加强承接主体资质、基础设施、管理水平、信用状况的审查上，发挥市场竞争作用，推动公共服务承接主体个性化、特色化发展[16]，在签订合同后，加强监督与评价;除此之外，应当给予社会组织一定的自主空间，减少对社会组织的约束和限制，促进公共服务市场化发展。其次，发挥价格调节作用。社会组织参与教育服务供给竞争，虽然具有一定的公益性质，但其本质在于盈利，因此，政府可在财政预算合理的范围内，适当提高教育服务采购预算，增强对社会组织参与服务供给的吸引力;然后借助招投标采购实现合理化选择，实现教育资源的合理配置，确保教育服务供给主体的多样化、专业化。

2.加强分工合作，强化市场竞争作用

针对部分教育服务非竞争性供给比重的问题和部分社会组织专业化程度不高、竞争力不足的局面，政府应加强与社会组织合作，积极探索和创新政府、企业合作模式，明确政府在合作中的职责分工，建立符合市场发展规律的教育服务企业发展框架，并向有发展优势的社会组织提供资金、组织、政策支持，培养一批具有发展潜力、核心竞争力的社会组织，结合市场规律和政府调控，提高社会组织竞争实力，使其成长为具有区域优势和市场竞争力的教育服务品牌[17]，在满足区域教育服务需求的基础上，向其他省市辐射，优化产业结构，带动当地经济发展。

（四）加强宣传，提高公众参与程度

长期以来，受政府主导模式的影响，公众对教育服务供给关注度不高，认为享受教育服务是自身的基本权利，而忽视了受体反馈、评价、监督的义务，自身对教育服务承接主体的漠视，可能导致教育服务质量的下降。因此，政府应当加强宣传，通过官网、微博、纸媒等渠道进行信息公开，宣传购买教育服务的原因、现状、评价标准等，增强公众对教育服务购买的关注度。同时，建立反馈、监督、投诉渠道，拓展教育服務受体与政府互动途径，建立多主体参与的教育服务过程监督、效果评价机制，降低社会组织恶性竞争风险，促进教育服务承接主体规范化运营[18]。

五、结语

随着各地政府积极开展购买公共服务，加快政府职能转变步伐，深化政府机构改革，积累了丰富的教育购买服务经验，为教育服务市场化运作提供了有效的支持。同时，针对教育购买服务参与主体，政府应发挥主导作用，加强宣传与引导，提高社会组织和公众对教育购买服务的认识，借助市场规律，推动教育服务事业健康发展，满足人民群众不断增长的教育服务需求。

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