空气质量、环境污染感知与地方政府环境治理评价

王玉君，韩冬临

(1. 中国人民大学 社会学理论与方法研究中心，北京 100872；2.中国人民大学 国际关系学院 北京 100872)

一、引言

政府的绩效评估一直是政府治理中的核心问题。上世纪80年代以来，随着新公共管理运动的兴起，各种治理的评估指标也越来越成为“再造政府”和提升政府效率的手段[1]。对中国而言，加强和完善公共部门绩效评估,是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径[2]。在政府的绩效评估中，公众对政府的评价，即个人的感知、 态度和对公共产品的评价，是其中重要的组成部分[3]。在新公共管理运动中，政府将公共服务的使用者作为顾客来对待，由他们对公共部门的治理进行评价[4]，因此公众的评价也越来越重要，进而开展了一系列公众对政府评价的实践与研究。对政府的评价，既可以是整体对政府的评价，也可以是对政府不同职能的评价，而在政府的一系列职能中，环境保护是其中一项非常重要的职能。本文试图以中国公众对地方政府环境治理的评价为例，研究影响公众对政府环保工作评价的因素和机制，以期为政府环境治理和其他公共部门的治理提供新的思路和相关的政策建议。

分析公众对政府环境保护的评价具有非常现实的重要性。中国持续几十年的经济迅速增长，使中国在实现发展的同时也带来了严重的环境问题，尤以空气污染为重。在2014年“全球环境绩效指数”(EPI)的排名中，中国位居176名，排倒数第三(共178个排名国家)，远低于同等收入国家的平均水平[5]。大气污染不仅对公众的健康造成了巨大的威胁与损害，也对经济、政治和社会产生了一系列深远的影响。例如在北京的研究发现，北京市雾霾污染给居民带来了严重的健康问题和巨大的社会健康成本[6]。2015年冬天雾霾频袭北京，北京两次启动红色预警应对。而近几年，全国多地大范围雾霾天气的侵袭，已经引起了社会各界的广泛关注，带来公众对政府环境治理的忧虑，并对中国现有的国家治理能力和治理方式都提出了考验和挑战[7]。因此，分析空气污染对公众政府评价的影响，对环境治理具有现实意义。更进一步的，之前研究发现，公众对政府的支持关系到政府的政策实施[8]。在生态文明的建设过程中，政府的各类环境政策实施和执行同样离不开公众的支持。如果公众对政府的治理越满意，政府实施政策就越容易。

在政府评价的研究中，公众对地方政府环境治理的评价属于公众对政府具体领域的评价，反映了公众对政府政策的满意度，也体现了公众的政治支持。已有的研究发现公众对政府环境治理评价是环境污染的客观状况和主观感知以及个体因素和宏观因素共同作用的结果[9-10]，但选取不同的工业污染指标，如二氧化硫排放量则未能发现其与政府环保工作评价的统计上相关的关系[10]，而环境问题严重性的主观感知都与政府环保工作评价负相关。这些研究虽然指出了影响公众对政府环保工作评价的因素，但对这些因素之间的关系以及这些因素对公众政府环境治理评价产生影响的微观机制或过程还少有讨论。之前的相关研究也发现[12]，环境污染的主观感知会驱动公众采取更积极的私人环保行为，而体现为污染物排放的“硬指标”受到经济发展水平的调节作用，在特定条件下才会对个人环保行为产生影响，而且环境污染主观感知与客观指标的关系以及主观感知形成的机制还需进一步分析和讨论。因此，本文的研究也具有理论层面的重要性。

本研究选取地方政府作为公众环保工作评价主体，主要是因为地方政府是环境治理的主体。根据《环保法》的规定，地方政府对地方环境保护负总责。在现实的环境治理中，地方环保部门受地方政府的领导，是环保政策的具体执行者。对地方政府环保工作客观绩效的测量，我们选择了空气污染这一环境问题，因为相对于水污染、噪音污染、工业垃圾/生活垃圾污染以及食品污染等问题，空气无处不在、对空气污染的防护也非常有限，空气污染也更容易在日常生活和工作中被公众所感知和关注。因此，我们选取了空气质量的客观指标和公众对空气污染的主观感知来测量地方政府的环境治理绩效。

本文利用2013年全国综合社会调查(CGSS)的环境模块的数据和匹配的区县层面的社会经济指标和空气污染数据，使用结构方程模型来分析环境治理绩效的客观指标、公众对空气污染严重程度的主观感知以及公众对地方政府环保工作评价之间的关系，特别是分析空气污染影响公众对地方政府环保工作评价的机制。我们的研究发现，客观的空气污染状况通过影响人们对空气污染的主观感知来间接影响个体对地方政府环保工作的评价。

二、文献回顾

(一)客观绩效与公众评价

公众对政府的评价是国家治理中重要的部分。不同的研究发现，影响公众对政府评价存在多方面因素，其中，政府治理的客观绩效与公众的主观评价之间的关系，一直是争论的焦点。换句话说，就是政府干的好，公众是否就评价的好。对此，存在两派截然不同的观点。一方面，有观点认为政府治理绩效影响公众评价，也就是说政府良好的公共服务有助于提升公众的满意度。这一观点得到不少实证研究的支持。例如，在对美国警察服务进行的研究发现，警察服务绩效即安全的天数与公众满意度存在正向关系[13]。在韩国首尔的研究也发现支持性的证据，公务服务的质量与公众的满意度存在正相关[14]。

另一方面，这一观点也受到众多理论和实证的挑战，即政府治理的客观绩效与公众的评价并不一致。理论上，公众做出理性的判断需要充分的信息，而公共服务的本质上是信息不对称的。也就是说，只有公共服务的提供者，也就是政府，才掌握了公共服务投入和产出的充分信息，而公众基本上没有这样的信息[15]。在没有充分信息的基础上，公众不可能做出理性的判断。Stipak[16]不仅认为公众满意度的调查无法准确反映政府的真实绩效，而且认为主观态度的分析过于复杂，因此难以准确反映现实。从方法角度分析，绩效的分析本质上是因果关系的研究，即分析政府施政的结果，但是政策评估中难以采用实验的设计排除其他因素的影响，因此分析结果的可靠性会大打折扣。Walle 和Bouckaert[17]还认为政府客观绩效与公众对政府的满意度之间没有因果关系，并且用公众评价和信任等主观指标去分析政府的绩效完全是“误导”。

在实证层面，公众的评价与真实的绩效无关也得到了一些证据的支持。对于公众主观判断的不足，美国阿拉巴马城的一项调查发现，警察服务的真实质量和出警的次数与公众感知的数量和质量完全无关[18]。Stipak[16]的研究发现，洛杉矶市对警察服务的调查显示，一些客观的指标，例如失窃物品的寻获比例，与公众对警察的评价完全无关。Kelly和Swindell[13]对美国地方政府的研究发现只有在部分领域，部分的客观绩效指标显示与公众的评价有关联。

在环境治理领域，也发现政府的客观绩效(体现为现实污染水平)与公众对政府环保工作的评价不一致。最典型的例子就是美国上个世纪60年代以后环境有了显著的改善，但是公众对环境污染的担心却不断上升[19-20]。中国的研究也发现类似的情况。例如，2002-2012年，全国PM10污染有较大程度减轻，全国地级及以上城市PM10年平均浓度的平均值呈下降趋势且降幅达41.5%[21]。但卢春天等人基于CGSS的调查数据发现，从2003年到2010年城市居民对地方政府环境保护工作的正向评价却减少了[9]。

(二)环境污染感知

前面我们讨论了客观的环境质量对公众政府环保工作评价的影响，但在个体层面，个人只有感知到政府环境治理的客观绩效，才会对其产生影响。而前述研究也发现了政府环境治理客观绩效的提升与公众评价之间的不一致。因此，寻求其内在的原因成为进一步研究的关注点。本研究认为，其中一个重要的原因是，这些研究忽视了公众对客观治理绩效的感知。客观的治理绩效需要被公众感知，才能够影响公众对政府的评价。换而言之，政府评价的研究中，必须首先考虑公众对政府服务的感知情况。在公众评价的研究中，早期的研究已经发现公众对服务质量的感知会影响公众对服务的满意度[22]。如果推广到政府服务的领域，政府服务的质量感知会影响公众的满意度。在实证层面，研究往往采用结构方程的方法，认为公众对政府服务质量的感知受到多方面因素的影响，而服务质量的感知也会影响公众的满意度[23]。

如果将政府满意度的研究推广到政府环境治理的评价，则需要考虑公众的环境感知，即个体周围的环境在人们头脑中形成的映像以及这种映像被修改的过程。客观的环境污染只有被公众感知到，才能作为评判政府环境治理的依据。当然，公众感知到的环境污染与现实的真实的环境污染程度并不一定一致，如果公众对环境污染感知有误，对地方政府的评价也会存在偏差。对环境感知一直存在大量研究，讨论环境感知的影响因素以及环境感知对态度和行为的影响[24-25]。环境感知既包括对整体环境的评价，也包括对水、空气质量等不同环境要素的评价[19-20]。在对空气质量的感知研究中，早期研究关注客观的指标对个人感知的影响，而之后的研究发现社会、政治和文化的因素也会影响公众对环境污染的感知[20，25-28]。在空气污染的研究中，虽然有研究发现轻微的空气污染就可以被公众感知到，但是公众感知到污染受到了包括信息、区域与个人社会背景等一系列变量的影响[29]。在之前的研究中，公众对环境污染的感知还包括空气污染读数、教育、年龄、收入、城乡差异、生活质量以及族群[19，26，28]。如果关注公众对环境问题带来的风险，则是环境风险感知。类似的，环境风险感知的研究也发现环境的特征、个人的特征和社会文化因素会影响公众的环境风险感知[30]。整体而言，环境污染的感知受到各种因素的影响。

虽然环境感知的研究早已有之，但却没有系统纳入到公众对政府环境治理评价的框架中。客观的环境治理绩效需要被公众感知，才能更真切地影响公众对政府环境治理的评价。

(三)其他因素

Walle和Bouckaert[17]指出，公众对政府的评价必须同时考虑多方面的背景变量。而公众对地方政府环境保护的评价，按伊斯顿[31-32]的观点，是特定的政治支持，可以参照政治支持文献中的背景变量来分析公众对政府的评价。参考政治支持的研究，公众对地方政府的环境治理的评价应该包括教育、收入、性别、年龄、环境知识、党派、城乡和普遍社会信任。首先，个人的社会经济地位和政治价值观与态度有着密切的联系，不同的收入群体有不同的甚至是独特的价值观[33]。对政府评价的研究发现，低收入群体对服务的评价通常偏低[13，16]。在宏观研究的路径中，经济增长会导致公众对执政者的支持上升[34-35]，经济下降会导致公众的支持下降[36]。

再次，教育会对价值观与态度产生多方面的影响。学校是政治社会化的重要场所，课本中体现的理念，会潜移默化的影响其读者。教育也是政治理解力和政治认知的来源。高层次的教育也意味着高层次的政治理解和判断力。之前的研究发现，教育往往与政府评价呈现负相关[16，37]，也有研究没有发现与地方政府的评价相关[38]。

另外一个与认知相关的变量是个人的环境知识。环境知识包括关于自然环境及其主要生态系统的普遍性知识、概念和关系[39]从认知的角度看，公众接受到得各种信息需要进行分析，而个人需要具备相应的信息与知识并作出理性分析和判断。以往的研究也发现，环境知识对环境关心、环境意识和环境行为产生显著的影响[40]。

性别也是影响公众评价的一个变量。跨国的研究表明一般来说，男性的评价往往趋于正面[16]。年龄也会对绩效评估产生影响，但影响结果不一致的结果[13，16，41-42]。此外，还必须考虑党派和城乡的差别。一般而言，党员会更加正面地评价政府的治理。同样城乡差异在模型中需要进行控制。

三、研究设计

(一) 数据来源

本文研究的数据来自中国综合社会调查(CGSS)2013年度的数据(1)http://www.cssod.org/index.php?r=site/article&id=42调查在全国一共抽取了100个县(区)，加上北京、上海、天津、广州、深圳5个大城市，作为初级抽样单元。其中在每个抽中的县(区)，随机抽取4个居委会或村委会；在每个居委会或村委会又计划调查25个家庭；在每个抽取的家庭，随机抽取一人进行访问。而在北京、上海、天津、广州、深圳这5个大城市，一共抽取80个居委会；在每个居委会计划调查25个家庭；在每个抽取的家庭，随机抽取一人进行访问。这样，在全国一共调查480个村/居委会，每个村/居委会调查25个家 庭，每个家庭随机调查1人。。CGSS是一个持续性的社会科学研究项目，2013年为中国综合社会调查(CGSS)第二期(2010-2019)的第4次年度调查，也是CGSS自2003年开始以来的第10年。环境模块II集中在问卷的第四部分。调查对象为中国大陆18岁及其以上的成年人，整个调查最终获得有效样本11438个。收入变量有部分缺失，我们采取了均值替代的方式；在去除其他变量相应信息缺失的观测值之后，本研究的有效样本为11343人。

本文还使用了被访者所在区县2012年的社会经济和环境指标，其中经济数据取自《中国区域经济统计年鉴(2013)》，而相应环境数据大部分来自公众环境研究中心的空气质量数据(2)公众环境研究中心[DB] http://www.ipe.org.cn/。，少部分来自作者收集的各地级市环保局的《环境质量公报》或该地级市所属的省级环境公报数据。

(二)变量

本研究将个人对地方政府环保绩效的评价作为因变量。问卷中询问被访者“您认为近五年来，您所在地区政府的环境保护工作做得怎么样”，答案选项为：①片面注重经济发展，忽视了环境保护工作；②重视不够，环保投入不足；③虽尽了努力，但效果不佳；④尽了很大努力，有一定成效；⑤取得了很大的成绩 ⑧说不清。CGSS2003调查也设置了同样的问题，但该数据只调查了城市地区。我们对CGSS2003和2013的数据进行了比对，详细结果见图1。从城市数据的10年对比看，我们看到公众对地方政府环保工作的总体积极评价呈下降趋势，如认为政府“尽了很大努力，有一定成效”或“取得了很大的成绩”比例分别从2003年的35.9%和11.9%下降到2013年的28.4%和6.7%，而公众对地方政府环保工作的中性或消极评价呈上升趋势，如认为地方政府“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作”的公众比例从2003年的5.9%上升到2013年的11.2%。但从2002年到2012年10年间，全国环境质量如PM10指标有显著提升[21]。另外根据国务院发展研究中心课题组2010年的报告[43]，在“十一五”期间，中国生态和环境变化态势也是总体稳中向好。客观环境质量和公众对地方政府的环保工作评价的不一致使我们需要进一步去探究他们之间的联系。2013年公众对地方政府环保工作评价的城乡合并数据和城市数据除了“说不清”的比例城市分值略低外，其他答案选项基本相近。最后在建模时，与卢春天和洪大用[10]一致，我们将“说不清”做了中性态度的假设，赋值为中间值“3”(3)我们也将“说不清”做了缺失处理，模型结果结论没有变化。我们将定序变量处理为定距变量，这一处理方式被广泛采用，结果并没有明显变化，如刘军强，熊谋林，苏阳. 经济增长时期的国民幸福感——基于CGSS数据的追踪研究[J]. 中国社会科学，2012(12):82-102+207-208。。

图1 公众对地方政府环保绩效评价的10年对比(%)

我们选取了空气质量的客观指标和公众对空气污染的主观感知来测量地方政府的环保绩效。客观的指标，我们选择了可吸入颗粒物浓度指数(后文使用PM10)，并匹配了被访者所在地区的pm10年平均浓度。我们采用PM10这一浓度指标出于理论和现实的考虑。理论层面，二氧化硫、二氧化氮、近地层臭氧和可吸入颗粒物都是主要的大气污染物。已有研究发现可吸入颗粒物对身体的危害巨大，并且是影响中国空气质量的首要污染物[44]。而且之前的研究发现，空气污染体现为可吸入颗粒的积聚，非常容易被人群感知到[29]，并且已有研究也采用颗粒物作为空气污染感知的自变量[28]。另外，以往多数研究常从工业污染角度选择排放量或人均污染量指标，但相比浓度指标他们并不能被公众在日常工作和生活中轻易感知，而且浓度指标与人们的健康也更息息相关。最后，从现实层面出发，PM10的监测在2006年就完成了对所有地级市的覆盖，而细颗粒物(PM2.5)在2012年2月才被纳入最新的《环境空气质量标准》。鉴于环保部门对PM2.5的监测实行“分步走”的方案：2012年只覆盖了全国的重点城市，要到2016年才能完成对所有地级市的覆盖，因此，本文使用了被访者所在地区2012年PM10年平均浓度指标来作为地方政府环保绩效的客观指标。从表2可以看出，125个区县的PM10年平均浓度的均值为82微克/立方米，超过了国家2012年颁布的《环境空气质量标准》的二级浓度限值(一级浓度限值年平均值=40微克/立方米；二级浓度限值年平均值=70微克/立方米)。

主观的指标，我们选取了公众对空气污染的主观感知测量，结合了问卷中受访者对是否知道空气污染这一环境问题，以及对空气污染这一环境问题在其所在地区的严重程度的回答(其答案分别为“1 很严重”、“2 比较严重”、“3 不太严重”、“4 不严重”、“5 一般”、“6 没关心/说不清”和“7 没有该问题”)。为了分析的方便，我们对答案进行了反向赋值，合并了第6项和第7项，最后为“没有该问题”=0、“一般”=1、“不严重”=2、“不太严重”=3、“比较严重”=4以及“很严重”=5。

环保知识采用一系列对环境问题认知的指标(4)这些题目包括，1. 汽车尾气对人体健康不会造成威胁；2. 过量使用化肥农药会导致环境破坏；3 . 含磷洗衣粉的使用不会造成水污染；4. 含氟冰箱的氟排放会成为破坏大气臭氧层的因素；5. 酸雨的产生与烧煤没有关系；6. 物种之间相互依存，一个物种的消失会产生连锁反应；7. 空气质量报告中，三级空气质量意味着比一级空气质量好；8. 单一品种的树林更容易导致病虫害；9. 水体污染报告中，Ⅴ(5)类水质意味着要比Ⅰ(1)类水质好；10. 大气中二氧化碳成分的增加会成为气候变暖的因素。，如果受访者回答正确计1分，回答错误计0分，然后将每个指标的分值累加，从而获得环境知识的分值(0-10)，高分值意味着受访者具有更高的环境知识水平。其克隆巴赫系数为0.825，表明环境知识是一个高水平的可靠性指标。

囿于CGSS该年调查问卷的问题设计，社会信任变量我们选取了关于一般信任的测量，问卷中询问被访者是否认为社会上绝大多数人是可以信任的，答案为李克特量表，从“1 非常不同意” 到“5 非常同意”。另外对被访者所在地区的经济发展情况，我们匹配了《中国区域经济统计年鉴(2013)》中2012年的区县人均GDP指标。

我们还控制了被访者的社会经济人口变量。其中，教育变量采用线性测量方法，测量其接受学校教育的总年数。收入的数据来源于问卷中关于2012年个人总收入(包括工资、奖金、津贴、分红等各项收入)的问题。在本研究中建模时，我们使用了虚拟变量，将收入从低到高分成三分位组，以低收入为参照群体，中高收入合并考察。党员变量为虚拟变量(中共党员=1，其他=0)。其他的变量还包括：年龄、性别(女性=1；男性=0)；调查地是城市或农村(城市= 1；农村=0 )。

具体变量的界定和描述参见表1。

表1 主要变量的描述性统计(N=11343)

(三)分析策略

因为被访者对空气污染严重程度的主观感知可能受其个人社会人口变量(性别、年龄、教育程度和收入水平)、环保知识水平、对社会的一般信任、党员身份以及当地客观的空气质量等因素影响，我们首先对个人的环境污染主观感知进行多元线性回归分析以便分辨出对其空气污染主观感知产生显著影响的因素。然后我们对个人的地方政府环保绩效评价相应进行多元线性回归分析时，除了其他一系列变量，我们加入了个人的空气质量主观感知，看其是否对个人地方政府环保绩效评价有显著影响。如果个人的空气质量主观感知确实对政府环保绩效评价产生显著影响，我们使用结构方程模型，将个人空气质量的主观感知和个人对地方政府环保绩效评价都作为因变量，同时个人空气质量的主观感知又作为中介变量对环保绩效评价产生影响；在个人空气质量的主观感知作为因变量时，将之前多元线性回归中通过显著性检验的影响其主观感知的因素放入该联立方程；同时在个人地方政府环保绩效评价方程中，所有变量都作为其影响因素放入该联立方程。结构方程模型可以同时对多个因变量建模，检验模型的整体拟合度以及直接、间接和总效应[45]。通过该结构方程，我们可以检验各变量直接或通过主观环境质量感知变量间接影响对地方政府环保工作的评价，并检验模型的整体拟合度以及各种直接、间接和总效应。

此时，我们也可以检验客观环境指标(区县pm10的年平均浓度)、个人环境质量的主观感知和个人对地方政府环保工作评价之间的因果关系。客观的环境指标可能会直接影响被访者对地方政府环保工作的评价，空气质量越好(区县pm10的年平均浓度越低)，他们对政府环保工作的评价可能就越高；另外，客观环境质量也可能会通过影响被访者对空气质量的主观感知从而间接影响其环保评价。空气质量越差，民众所感知到的空气污染可能就会越严重，从而会降低其对地方政府环保工作的评价。本文使用了Stata14.2对数据进行建模。

四、结果与分析

首先我们对个人空气污染的主观感知进行了多元线性回归分析，发现除了年龄和党员身份，其他个人社会经济人口变量(性别、教育程度和收入水平)、环保知识水平、对社会的一般信任以及地方的客观空气质量都对被访者空气污染的主观感知产生影响。而随后我们对个人的地方政府环保绩效评价进行的多元线性回归也确实发现了被访者的空气质量主观感知对个人的地方政府环保绩效评价有显著影响(5)个人空气污染的主观感知和个人的地方政府环保绩效评价的多元回归方程的结果再次没有给出，如果读者有需要可向作者索取。。因此我们进一步作了公众对地方政府环保绩效评价的结构方程模型。表2展示了影响公众对地方政府环保工作评价的结构方程模型结果，其模型拟合结果非常好，标准化残差均方根(SRMR)值为0.000，判定系数(CD)为0.24(6)因为在结构方程模型使用了基于区县的聚类稳健标准误，所以STATA软件只给出了模型拟合的判定系数及标准化残差均方根。。

从表2我们可以看出，公众所感知的空气污染越严重，他们对地方政府环保工作的评价就越低，这与之前的研究比较一致。而作为空气质量客观指标的PM10年平均浓度对公众对地方政府环保工作的评价并没有显著的直接效应。其实我们之前对变量的描述时已经发现了两者的不一致关系，虽然从2003到2013年这十年间环境的质量有了提升，但从城市数据的10年对比看公众对地方政府环保工作的总体积极评价呈下降趋势。表2也显示了个人环保知识、社会信任、区县人均GDP、被访者年龄和党员身份各因素对地方政府环保评价有显著的直接效应。个人的环保知识对政府的评价工作有显著的直接负效应，表明个人环保知识越高，他们对政府环保工作的评价就越低。这也不难理解，如果个人环保知识越高，就越可能认识到环境问题的重要性及其危害，对政府环境治理的要求就可能更严格，从而影响他们对政府环保工作的评价。正如所预测的，地区经济增长会导致公众对执政者的支持上升，体现在人均GDP越高的地区，公众对地方政府工作的评价越高。年龄越大、对社会信任越高，他们对政府环保工作评价越高。党员相比非党员对地方政府环保工作评价高。但个人收入水平、性别、教育程度以及居住地类型对地方政府环保工作的评价没有显著的直接影响。

同时，结构方程结果也表明，区县PM10年均浓度和区县人均GDP、个人环保知识、对社会的一般信任、个人社会人口变量(收入、性别、教育年限)以及居住地类型这些变量对个人的空气污染主观感知都有显著影响。区县PM10年均浓度越高、个人环保知识越多、区县人均GDP越高、教育程度越好、身为女性以及居住在城市，其主观感知到的空气污染越严重。这也不难理解，比如相比男性，女性更敏感、更易察觉到空气的变化。而个人环保知识越多，则更容易认识到环境问题的重要性，也更容易感知空气的质量。这些变量都直接或通过空气污染的主观感知间接影响其对地方政府环保工作评价。表3给出了这些变量对地方政府环保工作评价的直接、间接和总效应。

从结构方程结果我们也可以看出，虽然作为空气质量客观指标的区县PM10年均浓度未能对地方政府环保评价产生直接影响，并且总效应不显著，但其通过影响公众的空气污染主观感知而间接影响公众对地方政府环保工作的评分(间接效应在p<0.05下显著)，亦即区县PM10年均浓度越高，则人们主观所感知到的空气污染越严重，进而会降低公众对地方政府环保工作的评价。当然我们也应看到，这种间接影响效应仍然比较弱：正如表2和表3所示，在其他条件不变的情况下，区县PM10年均浓度每降低10微克/立方米，个人的空气污染严重程度感知降低0.07分，进而提升对地方政府的环保工作评价约0.007分(-10*0.007*(-0.0958)=-0.0067)。客观环境指标对主观感知确实有影响，但如果客观环境的改善没有大的突破，人们的主观环境感知也不会有大的变化，还不足以达到影响对环保工作评价的“阈值”。

同时，技术层面上， Rardo和Roman[46]在批评Barry和Kenny[47]中介效应的研究方法时曾指出，即使在自变量(X)和因变量(Y)没有统计上显著的关系时，X仍可能通过M(中介变量)对Y产生中介效应，比如存在效应相反的其他中介变量使得X和Y的关系不显著。在我们的研究中，环境的客观质量也可能通过公众对环境改善的预期这一中介变量对政府环境治理评价产生影响。一方面，地方政府环境治理取得了一定的成效，客观空气质量得到了改善，从而通过对公众空气环境的主观感知产生影响进而提高了公众对地方政府环保工作的评价；但另一方面，虽然政府环境治理确实取得了成效，但其推动的实际环境质量的改善也许没有达到公众的预期，从这一影响路径来看，可能公众对政府环保工作的评价会下降。两个影响路径的作用可能会相互抵消，使得最终客观环境质量对政府环保工作评价的总效应不显著。当然也有可能有其他的中介变量，比如个人与政府打交道的经历或政府信息公开的透明程度也可能影响公众对政府的评价。但很可惜，我们的数据中并没有公众的预期这些变量。以上两种解释都表明，客观环境指标很重要，但要通过影响对环境的主观感知或其他因素进而影响对政府环保工作的评价，需要大力改善客观环境质量以突破该“阈值”。

表2 公众对地方政府环保工作评价的结构方程模型

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

表3 自变量对地方政府环保工作评价的直接效应、间接效应和总效应

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

五、结论与讨论

本文的研究表明，提升客观环境质量和改善公众对环境污染的主观感知都非常重要。客观的环境污染虽然没有直接影响公众对地方政府环境治理的评价，但其通过影响公众的环境污染主观感知来间接影响公众对政府环保工作的评价，当然要实现这一点，需要政府切实推进客观环境的更大改善以突破对政府工作评价的“阈值”。我们的研究揭示了客观的环境污染对公众的地方政府环境治理评价产生影响的路径，具有多方面的意义。

第一，要切实提高政府社会治理和服务的客观能力，增进民生福祉。我们以地方政府环境治理为例，发现PM10年平均浓度确实会通过个人的环境污染感知间接影响公众对地方政府环境保护工作的评价，这表明环境保护工作要切实做到实处，大力提升客观环境质量。根据生态环境部公布的2017年《中国生态环境状况公报》，PM2.5和PM10实现双降：2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，但改善还有很多进步的空间，仍有高达70.7%的地级及以上城市环境空气质量超标。正如很多学者所解释的，虽然政府在过去几年环境治理方面取得了很大的成绩，但他们与人民群众的期盼还存有差距。这表明政府工作面临的挑战更大了，人们对美好生活的向往不断提升，主观判断的标准也在提升，所以政府的工作还需要追上人民的需求，任重而道远。

第二，检验工作的成效，最终还要由人民来检验，政府的工作需要加入对民众主观感受的调查和数据收集。实现人民对美好生活的向往是以习近平同志为核心的党中央治国理政的不懈追求。习近平总书记多次提出并强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”、“民心是最大的政治”，要聚焦“发展所需、基层所盼、民心所向”，增强人民的获得感。那么，检验工作的成效，最终还要由人民来检验。近年来，环境污染问题引起公众广泛关注。政府环境治理绩效究竟效果如何，群众最有体会，最有发言权，要让群众真正具有获得感。我们的研究发现，人们对环境污染的主观感知非常重要，其对公众政府环保工作的评价具有直接的影响，所以，政府的工作需要加入对民众主观感受的调查和数据收集，否则光埋头苦干不知人民的感受也是白搭。当然，人民群众是否满意，他们的获得感，也并不是空中楼阁，还是以真正客观的环境治理实绩为基础的。

第三，政府评价是非常复杂的概念。最近十年来，公众参与到地方政府的绩效评估已成为公共管理聚焦的问题。现实中各地出现了大量的“公众参与式”绩效评价。例如杭州2005年开始的市直单位满意度的万人评选活动，南京万人评议机关活动，青岛将“民意指标”纳入部门目标绩效考核体系，并且通过问卷调查和计算机辅助电话调查实行等。对此，已有学者敏锐地指出，公众往往缺乏对诸如消防、急救等特殊的公共服务亲身体验的机会，而政府管理的封闭性较强， 透明和公开性不足而因此难以做出评价[48]，所以政府还需要推进各类信息比如环境信息的公开。我们基于CGSS2013年的全国调查数据发现，虽然受制于各方面因素的影响，公众的主观评价可能无法直接反映真实的客观政府治理绩效，但我们的结构方程模型表明他们的评价并不是空中楼阁，也是以客观环境治理实绩为基础的。

本文的不足之处，一是虽然基于数据可获得性的现实层面的考虑以及浓度指标更容易被公众在日常工作和生活中感知，我们以可吸入颗粒物(PM10)年均浓度为空气质量的客观指标，但环境空气质量的指标更多元，以后的研究还需要考察多种环境指标的影响。二是我们的初步研究发现，客观的环境污染只有被公众感知到，才能作为评判政府环境治理的依据。如果公众感知到的环境污染与现实的真实环境污染程度并不一致，对地方政府的评价也会存在偏差。干得好很重要，但只干得好还不行，还得让公众感知到你干的好。但为何公众感受不到绩效，还需要做进一步研究。人们对政府社会治理绩效的主观感知是一个社会建构的过程，除了客观绩效，社会、政治、信息和文化因素以及个人社会背景都会影响公众对社会治理绩效的感知，未来还需要对主观感知社会建构的内在机制做进一步的研究。