政策工具视角下我国海洋经济政策文本量化分析——以《全国海洋经济发展“十三五”规划》为例

张玉强 莫姝婷

（广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088）

[关键字]政策工具；海洋经济政策；海洋经济发展规划；政策量化分析

海洋与人类生存息息相关，与国家兴衰紧密相连。我国既是陆地大国，也是海洋大国。党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署，中国自此迈上了从海洋大国向海洋强国发展的历史新征程。海洋经济发展水平是一个国家开发、利用、管控和保护海洋能力的重要体现，是建设海洋强国的重中之重。任何经济的发展都离不开政策为其创造条件，海洋经济的平稳、快速增长自然需要海洋经济政策的支持和保障。因此，在海洋经济强国战略背景下，加强海洋经济政策研究，优化海洋经济政策工具，对海洋经济发展尤为重要。近年来，学术界对海洋经济政策研究关注颇多，也积累了一定的学术成果，主要集中在三个领域：一是基于海洋经济问题分析的政策建议，如戴桂林[1]、施卫东[2]、向晓梅[3]等；二是特定视角下的海洋经济政策完善研究，如张玉强[4]、姜旭朝[5]、刘静暖[6]、索烨[7]等；三是对某类海洋经济政策的专项性研究，如钱巨炎[8]、王晓惠[9]、黄鑫[10]等。无论是针对海洋经济问题的政策建议，还是某类特定海洋经济政策研究，亦或是从某一视角出发对当前海洋经济政策的完善研究，都是将海洋经济政策作为整体性研究对象，而且普遍采用定性的分析方法进行。其不足在于，更多以政策为分析单元，而没有深入了解海洋经济政策内在结构和工具层面的状况，因而得出的结论容易缺乏具体性和针对性。同时，过多依靠定性研究也降低了政策问题分析的可信度和结论创新性。因此，从政策内部入手，并采取定量分析，有助于海洋经济政策有针对性的改进。政策工具的理论和方法，可以为我们提供很好的分析视角和定量分析技术支撑。本文试图通过政策工具的角度对海洋经济政策进行研究，并以《全国海洋经济发展“十三五”规划》作为政策研究文本，通过编码归类、维度解构和文本分析等方法深入探讨我国现行海洋经济发展政策的工具匹配程度和结构平衡程度，以期为我国海洋经济政策发展完善提供一些有益结论。

一、政策工具视角下的海洋经济发展政策分析框架

政策工具分析是当代公共管理的一个重要理论和实践领域，也是学术界研究公共政策的主要焦点之一。在应用政策工具进行分析过程中，首要解决的是政策工具分类问题。在这一问题上，国内外有几种不同见解，达尔和林德布洛姆最早提出了政策工具概念，并将其划分为规制性工具和非规制性工具；洛林·麦克唐纳和理查德·埃尔莫尔将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型和制度变迁型四种工具；澳大利亚学者欧文·E·休斯提出政策工具有政府的供应、生产、补贴和管制4 种类型；Roy Rothwell 和Walter Zegveld 将政策工具划分为供给类政策工具，环境类政策工具和需求类政策工具；在众多理论当中，Rothwell 和 Zegveld 的分类方法具有很强的目标针对性和内容导向性，在国内学术界掀起了一股政策研究潮流，应用非常广泛，分布在软件产业、科技创新、民办教育、节水政策、信息数据开放等领域。如张娴雅、苏竣对软件产业的激励政策的分析[11]；李健、王博对节水问题的研究[12]；董艳春、徐治立对国家科技创新战略的研究[13]；吴薇、刘璐璐对民办教育政策的分析[14]；范丽莉、唐珂对我国政府数据开放政策的研究[15]。

本文也主要采用Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分类理论和方法，并借鉴国内学者应用该方法的研究过程和经验，构建一个由X 维度和Y 维度组成的二维政策工具分析框架，其中X 维度为政策工具维度，主要有供给型、环境型和需求型三种类型的政策工具，Y 维度则为海洋经济发展维度，主要是影响海洋经济发展的各种要素。

（一）X 维度：政策工具维度

供给型和需求型政策工具对海洋经济发展主要起推动作用和拉动作用，环境型政策工具则主要表现为外部的影响作用，如图1。供给型政策工具是指政府通过对人才、信息、技术、资金等要素的支持，直接保障了海洋经济发展的各要素的需求，从而推动海洋经济又好又快发展。由此看来，供给型政策工具主要体现为政策对海洋经济的推动力，具体包括教育培训、海洋科技信息支持、基础设施建设、财政资金投入和公共服务。环境型政策工具则更多表现为政策对发展海洋经济的外部影响，政府通过金融、税收、监督管制等政策优化海洋经济发展的相关条件，为其生产经营活动提供有利的环境，从而间接促进海洋经济的发展，它可采用目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制及策略性措施等政策手段。而需求型政策工具主要体现为政策对海洋经济的拉动力，政府运用采购、贸易管制等措施，降低市场发展的阻碍和风险，稳定海洋经济发展市场，拉动海洋经济良性发展，主要包括政府采购、贸易管制、服务外包、海外交流等具体的政策手段。

图1 政策工具对海洋经济发展的作用示意图

（二）Y 维度：海洋经济发展维度

Y 维度为海洋经济发展维度。发展海洋经济具有战略价值意义，而影响海洋经济发展的因素多种多样，主要包括海洋人才、海洋科技创新、海洋产业结构、海洋生态资源、海洋制度体系等五个方面。海洋人才是海洋科技创新的重要支撑，海洋科技创新是海洋经济发展的引擎动力，海洋生态资源是海洋经济发展的重要源泉，而制度体系是海洋生态的重要保障，优化海洋产业结构是促进海洋经济的重要步骤，五个因素相互联系相互影响，共同促进海洋经济良性发展。

图2 海洋经济规划二维分析框架

基于上述对X 维度和Y 维度的分析，构建出以下二维分析框架，如图2。

二、《全国海洋经济“十三五”规划》的政策工具分析

2017 年5 月，国家出台了《全国海洋经济发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），确定了我国“十三五”时期海洋经济发展的总体思路、发展目标和主要任务。《规划》作为国家层面的政策文本，集中反映了新时代背景下中央政府在海洋经济政策工具使用上的倾向性，因此以《规划》作为分析当前海洋经济政策的政策工具文本更具有代表性和说服力。

（一）文本内容编码

本研究内容分析单元为《规划》文本的各项内容，主要根据条款在文本中所属的一级标题排序进行一级编码，若有多个条款内容则根据其在款或项中所属的二级标题排序乃至三级标题进行编码，如表1。由于《规划》前两点是对上一个五年规划期间所获成就以及对当下面临形势的总结，因此编码从指导思想开始。限于篇幅，表1 只展示部分文本内容的编码。

表1 《规划》政策文本分析单元编码表

（二）《规划》的X 维度分析

根据X 维度的划分标准，一级类目为政策工具类型，二级类目为政策工具名称，并按照相同或相近的原则对《规划》条目进行编码归类，统计结果如表2 所示。

表2 基本政策工具情况分布表

工具类型 工具名称 条文编号 小计（条）百分比（%）基础设施条件 3-1-1-10，3-1-2-1，3-1-2-2，3-1-3-5，3-1-3-6，3-1-4，3-2-4，3-3-1，6-1-1，6-1-2 10 6.0财政资金投入 7-2-1，7-2-2，7-3-1，8-3-1 4 2.4公共服务2-4-3，2-4-4-1，2-4-4-4，2-4-4-5，3-1-1-8，3-1-1-9，3-3-3，3-3-5，3-3-6，4-2-2，4-2-3，4-2-6，5-1-1-2，5-1-1-3，5-1-1-5，5-1-2-1，5-1-2-2，5-1-2-3，5-1-3-1，5-2-3，5-2-5，5-3-5，5-5-1，5-5-2，5-5-3，5-5-4，5-5-5，5-5-6，5-5-7，5-5-8，5-5-9，6-4-1-4，6-4-1-5，6-4-2-1，7-1-1，7-1-2，7-1-3，7-1-4，7-1-5，7-1-6，7-4-1，7-4-2，8-1-1，8-1-2，8-1-3，8-1-4，8-1-5 47 27.9环境型目标规划 1-1-1，1-2-1，1-2-2，1-2-3，1-2-4，1-3-1，3-4-2，8-2-3，8-5-1，8-5-2 10 6.0金融支持 3-1-1-2，3-1-2-3，3-1-2-7，3-3-4，4-2-1，4-2-4，4-2-7，6-4-1-2，6-4-1-6，6-4-2-2，6-4-2-3，8-3-2 12 7.1法规管制2-4-4-2，2-4-2-3，3-1-1-1，5-1-1-1，5-1-1-4，5-1-1-6，5-1-1-7，5-1-1-8，5-2-1，5-2-2，5-2-4，5-2-7，5-2-8，5-2-9，5-3-1，5-3-2，5-3-3，5-3-4，5-3-5，5-2-6，8-2-4，8-2-5，8-2-6，8-2-7，8-2-8，8-2-9，8-3-3 27 16.1策略性措施2-1-1，2-1-2，2-1-3，2-2-1，2-2-2，2-2-3，2-3-1，2-3-2，2-3-3，2-3-4，2-4-1，2-4-2，2-5-1，3-1-5，3-2-3，3-3-2-1，3-4-1，4-3-1 18 10.7税收优惠 8-3-1-5 1 0.60需求型政府采购 —— —— ——贸易管制 —— —— ——服务外包 —— —— ——海外交流 3-3-2-5，3-1-2-5，6-1-2，6-2-1，6-2-2，6-2-4，6-2-5，6-3-1，6-3-2，6-3-3， 10 6.0合计 —— —— 168 100

根据表2，从整体上看，《规划》的政策文本涵盖供给型、环境型、需求型三种政策工具，但是这三种政策工具在具体运用程度上存在差异。其中，供给型政策工具占比高达53.62%，环境型政策工具次之，占比40.36%，需求型政策工具仅占比约6%。这说明中央政府更倾向于通过人力、科技、财政等方面的支持，直接推动海洋经济的发展；环境型政策工具的外部影响力和渗透力发挥的作用较大，外部环境对海洋经济的发展具有较大的影响力；而需求型政策工具所发挥的作用甚微，政府的重视程度不够。

1.供给型政策工具相对过溢

供给型政策工具在三种政策工具中的运用比例最多，在供给型政策工具中，公共服务和科技信息支持工具应用最为广泛，分别占52.2%和25.6%，基础设施条件占11.1%，教育培训占6.7%，财政资金投入仅占4.4%。这说明与发达国家相比，我国仍然是一个海洋大国，海洋经济欠发达，因此国家非常重视海洋基础设施条件的建设，但从数字来看，基础设施政策工具仍存在一定的弱势。海洋科技和公共服务的建设与发展是政府工作的重心，海洋科技的发展对基础设施条件建设有利，比如说海洋的钻井平台建设；公共服务是政府义不容辞的责任，政府提供公共服务有利于社会经济的发展，因而《规划》文本中有许多关于公共服务的阐述，比如“加强边远海岛港口码头、机场、道路、通讯、供水供电、污水处理等基础设施和学校、医院等公共服务设施建设，改善居民生活条件和居住环境”。[16]

相比之下，教育培训、财政资金投入政策工具应用稀少，发挥的作用小。人是社会生产的第一要素，海洋科技的发展离不开海洋人才的培养，规划政策文本中虽然涉及了人才培养方面的内容，但着实不足。我国实行人才强国战略，政府应广泛关注人才要素，充分发挥人的主观能动性和创造性。同时，海洋经济具有公共性、高风险性及高技术性等特性，仅靠企业力量难以抵御高风险的冲击，政府必须通过财政资金投入加以引导和规避风险。海洋经济的竞争在很大程度上来看是海洋科技的竞争，政府应当重视财政资金投入，加大对海洋人才、技术研发等方面的财政支持。[17]

2.环境型政策工具丰富多样

从整体上看，环境型政策工具运用程度十分丰富。在环境型政策工具中，法规管制占比达39.7%，紧随其后依次是策略性措施占26.5%，金融支持占17.6%，目标规划占14.7%，而税收优惠政策只有一条表述，占1.5%。

任何一个行业在其发展过程中都必须依靠相关的法律法规来规范发展行为，法规管制无疑是一个有效的政策工具，大多数国家的政策制度最初都会以立法的形式建立起来。如英国1601 年《济贫法》的颁布，英国的社会救济制度开始建立。海洋矿物、化石能源、生物资源等生产要素是人类生产活动的必不可少的要素，由于国家发展初期的条件制约，我国海洋经济的发展方式粗放，毫无节制地开发利用海洋自然资源，海洋生态平衡遭到破坏，生物多样性急剧减少，这极不利于我国海洋经济的可持续发展。海洋环境的不断恶化引起了政府的极大关注，政府开始治理海洋近海污染，严格控制海洋污染源，并制定相关政策法规规范海洋经济发展主体的行为。事实上，法规管制频现一方面反映了加强海洋生态文明建设的迫切性和重要性，暗示了海洋经济在国家发展中的重要地位。另一方面，法规管制是一项长期行为，说明政府正有序地推进海洋经济可持续发展，深入实施海洋强国战略。

策略性措施也得到频繁应用，说明当前海洋产业布局亟待调整，产业结构优化升级压力较大。政府通过利用策略性措施工具，结合“一带一路”倡议，优化各个海洋经济圈的产业布局和海洋产业结构，从而促进海洋经济健康发展。目标规划是为海洋经济指明大方向，宜精不宜多，中央政府制定的目标规划是针对全国而言的，必须精炼且统筹各个地方的发展实况。金融支持方面，政府“鼓励多元投资主体进入海洋产业，整合政府、企业、金融机构、科研机构等资源，推进建立项目投融资机制，通过政府和社会资本合作，设立产业发展基金、风险补偿基金、贷款贴息等方式，带动社会资本和银行信贷资本投向海洋产业”等。税收优惠政策是我国发展经济的一种政策手段，但在《规划》文本中体现不足，说明我国现行海洋经济相关税收政策导向作用不明显，有关扶持海洋产业发展的税收政策比较分散，未形成完整的产业扶持体系。[18]对于税收政策的缺失，今后需要采取适当办法进行纠正补充，充分发挥税收优惠政策对经济发展的促进作用。

3.需求型政策工具相对欠缺

在需求型政策工具中，仅有10 项条款涉及海外交流，政府采购、服务外包和贸易管制等三种政策工具均未体现，需求型政策工具对海洋经济的拉动作用不明显。而海外交流占比高，说明我国致力于加强海洋经济的国际交流与合作，实施“走出去”战略，鼓励涉海企业、科研院所与国外相关机构开展联合设计与技术交流，开展海洋先进制造业、海洋与气候变化研究、海洋旅游、涉海职业培训、海洋生态保护、海洋救灾防灾等方面的对外合作，加强与沿海国家特别是“21 世纪海上丝绸之路”沿线国家海上救援国际合作，完善海上救援合作机制，成效明显。海洋合作、数据共享等平台的搭建需要政府和企业的合作共同完成，政府采购或服务外包能弥补政府在技术上的不足，提升政府的技术水平，而文本中几乎没有涉及服务外包或政府采购。因此，在政策制定的过程中，政府应关注各种政策工具之间的联系，优化工具之间的组合搭配，并注重发挥需求型政策工具的拉动作用。贸易管制政策工具的作用是减少海外贸易的壁垒，促进各国海洋贸易的往来，进而促进海洋经济的发展。此外，贸易管制工具还能保护我国企业正当的海洋利益。政府合理运用贸易管制政策工具，对海洋经济可起到拉动作用。

（三）《规划》的Y 维度分析

在X 维度的基础上，引入Y 维度指标因素，得到《规划》的二维统计结果，具体见表3。由于《规划》的有些条款既涉及海洋生态，又和制度体系相关，因此，制度体系相关条款包含生态环境的17 项条款。近年来，我国海洋经济总量快速增长，海洋产业规模不断扩大，产业类型日益增多，同时仍存在海洋生态污染、海洋科技成果转化率低、制度体系不完善等问题。通过政策工具的归类，政府关于治理海洋污染的政策很多，其次是海洋科技、产业结构与制度体系，而关于海洋人才的政策较少，并且三种类型的政策工具分布不平衡。

表3 三种政策工具类型二维统计表

与海洋人才指标相关的有8 项，占5.1%，其中供给型政策工具有6 项，需求型政策工具有2 条，没有涉及环境型政策工具。从政策条款的数量来看，我国对海洋人才建设方面的重视程度不够，政府对人才培养的投入力度小。从政策工具的运用结构来看，缺乏环境型政策工具，缺乏对海洋人才建设的奖励措施；较少运用需求型政策工具，尤其是海洋人才的交流合作。海洋人才的培养应与国际接轨，政府应多与发达国家合作办学，为海洋经济的发展培养国际型人才。与科技创新指标相关的有39 项，占25%，其中供给型政策工具有20 项，环境型政策工具有18 项，需求型政策工具有1 项。说明我国政府非常重视科技创新，对科技创新的投入支持力度大，但从政策工具结构来看，需求型政策工具相对欠缺，政府采购和服务外包等未得到运用，政府的财政和技术压力较大。与产业结构指标相关的有36 项，占23.1%，其中供给型政策工具24 项，环境型政策工具10 项，需求型政策工具2 项。可见我国海洋经济政策在调整海洋产业结构问题上，仍比较倚重政府财政投入和公共服务的力量，这说明在宏观经济调控方面，政府供给型工具仍然是最主要的工具选择。生态资源指标相关的有46 项，占29.5%，其中供给型政策工具26 项，环境型政策工具17 项，需求型政策工具3 项。这些数据说明，一方面国家越来越在政策层面注重海洋生态问题，另一方面，在工具层面也呈现出多元化的趋势。与制度体系指标相关的有27 项，仅涉及环境型政策工具，占17.3%。环境型政策工具的一个显著特征就是借助于制度建构和策略安排来影响政策对象，因而在海洋经济发展制度体系方面，主要依靠环境型工具是十分合理的。

海洋人才、科技创新、海洋生态资源、海洋产业结构、海洋制度体系五方面相辅相成，缺一不可。海洋生态的修复治理可促进海洋经济可持续发展，制度体系为保护海洋生态建立制度保障，海洋科技为海洋生态修复和产业结构优化提供技术支持，海洋人才建设为海洋科技创新奠定人才基础。因此，无论是科技创新、海洋生态资源、产业结构，还是制度体系和海洋人才建设，政府都应给予足够的重视和支持。

三、政策建议

（一）加强供给型政策工具结构优化

如今我国海洋经济发展面临重大机遇，政府要统筹海洋经济发展资源要素，优化供给型政策工具的内部结构，平衡各种政策工具的使用频率。加快海洋基础设施建设是发展海洋经济的基础环节。一方面，基础设施建设要以政府为主导，企业、金融机构、科研机构等社会资本为辅的筹资方式，加大对海港码头、海洋平台、跨海大桥以及海防设备等方面的财政投入，鼓励企业研发机构、高校研发中心同政府合作建设海洋信息基础设施，促进海洋科技信息在行业中互为流通。引导经济发达但水土资源匮乏地区采用物联网技术，集约利用港口岸线、土地、海域等资源。加快水路与铁路、公路、航空运输协同发展，推进多式联运，发展以港口为枢纽的物流体系，开展冷链、汽车、化工等专业物流业务，加快建设港口信息公共服务平台。另一方面，政府要增加教育培训政策工具的使用，加大对海洋人才培养的投入力度。首先，加大财政对海洋类高校的支持力度，大力培养海洋高层次人才，在科研项目、人才引进政策等方面向海洋类高校倾斜。其次，鼓励高校与企业合作，加快海洋经济管理人才的培养，高校提供专业课程的学习，企业提供社会实践的场所。再次，优化海洋类相关培训课程，注重培养学生的综合实践能力。最后，政府应重视基础海洋教育，培养青少年的海洋意识，并在社会上广泛开展海洋知识科普活动，提高公众的海洋意识和对海洋的正确认知；大力支持海洋专家、海洋技术机构、返乡大学生等主体以现场讲解、培训视频等方式向基层渔民进行定期培训。此外，鼓励企业和科研院所合作，研发前沿性海洋技术，并增加海洋技术在海洋产业中的应用，加快海洋科技成果转化。

（二）提高环境型政策工具辐射作用

环境型政策工具对海洋经济发展的辐射作用需要经一段周期才能显现，所以政府应具备足够的耐心。科学布局环境型政策工具对促进海洋经济可持续发展具有重要作用，在新的历史时期，除了注重法规管制工具的运用，政府更应重视金融工具和税收政策的优化运用。在金融支持方面，由于海洋经济的高风险性，因此需要突出商业保险和政府保障的双重保障作用，除了建立基本的海洋产业保险制度，还应建立省市县三级农业巨灾风险准备基金制度，制定专门巨灾风险准备金管理办法，包括保险的具体对象、保障范围、保障标准和政府补贴。鼓励社会资本与政府联办共保，如政府与保险公司各获得保费收入的60%与40%，并且两者按照所获保费收入的比例共担风险。[19]在税收政策方面，政府要完善税收政策体系，加大优惠力度。鼓励国内实力强大的涉海企业走向世界，逐步实施综合限额抵免法，重点领域境外所得免税。允许企业亏损结转，对境外积极投资产生的经营性亏损，允许其在一定年度内向前和向后结转，降低跨国企业的税收负担。对企业进行跨境并购重组且持续经营的，出台免税重组政策。[20]另外，政府应给基层的渔户一些财政补贴，鼓励他们通过劳动脱离贫困，同时为海洋经济发展做贡献。

（三）提高需求型政策工具使用率

改革开放四十年，我国一跃成为世界上第二大经济体，但我国的海洋经济仍与发达国家有一定的差距。无论是人才培养，还是海洋生态治理，加强国际间的交流合作都是发展海洋经济必不可少的环节。增加对需求型政策工具的运用，灵活发挥需求型政策工具对海洋经济的拉动作用。一方面，加强与发达国家的合作，借助于“一带一路”倡议，深化与沿线国家的海洋经济合作，积极参与北极、国际海底等全球新兴海洋领域的共同治理，并注重提升中国在全球海洋治理中话语权；同时，支持涉海企业、科研机构对欠发达的发展中国家投资技术输出、资本输出，建立联合办学培训学校，联合周边国家共同治理海洋近岸污染。另一方面，政府的精力是有限的，应关注海洋技术服务外包政策工具的运用。海洋技术外包服务在形式上表现在市场经济环境下，买方采用海洋技术，而卖方提供研发技术成果，双方根据各自的需求和价值估计达成交易。海洋技术外包模式的关键在于经由技术外包方的审查鉴定，淘汰不符合市场需求的低质量的海洋技术，筛选符合买家需要的高质量海洋技术。[21]海洋技术外包服务不仅在一定程度上满足政府的需求，同时能促进海洋技术成果转化。政府应积极引导海洋技术服务外包，并通过转移支付对服务外包供给方给予一定的经济补偿。此外，适当运用贸易管制政策工具，积极和他国建立促进商品出口、消除贸易壁垒的协定，为我国海洋经济的发展提供良好的市场环境。

通过前文的分析可知需求型政策工具在政策文本中体现的略少，因而本文认为政府在下一次的规划文本中有必要进一步凸显对需求型政策工具的应用。首先，增加政府采购、服务外包等需求型政策工具在海洋科技、海洋高新技术产业等方面的应用，刺激市场需求，激发企业、高校及其他科研机构研究新技术的动力；其次，在全球经济一体化的大背景下，我国海洋经济的发展会不可避免地受到其他国家经济发展的影响，因此，对于外贸管制、涉外交流政策工具的应用也不可忽视，如对海洋战略资源进行必要的限量出口等。总之，政府应平衡应用各种类型的政策工具，进一步完善政策体系，优化政策工具内部结构，尽量发挥各工具类型的作用，共同推动海洋经济的发展。