探究中国成建制维和警队的发展建设

吕成林

山东省青岛市崂山分局返岭边防派出所，山东 青岛 266105

近年来，随着联合国维和任务区环境日趋复杂，联合国维和行动在理论发展和行动实施层面都发生了巨大的变化，联合国维和特派团对成建制维和警队的需求越来越大，对能力的要求也越来越高。在中国大力支持联合国维和行动的外交战略背景下，成建制维和警队的发展建设是一个值得研究的重要问题。

一、联合国成建制维和警队的的起源、现状及发展趋势

1999年，联合国向正在进行的联合国科索沃特派团和联合国东帝汶过渡当局首次派遣了成建制维和警队。在这两个维和行动中，联合国成建制维和警队全权负责加强当地法制和应对威胁公共秩序的事件。联合国成建制维和警队的派遣数量从2000年的9支队伍上升到2016年的71支队伍，总人数接近10000人。①2018年10月，共有7772人的成建制维和警队参与联合国和平行动，其中，有592名女性警官，占总人数的7.6%，这一百分比是2009年成建制维和警队中女性警官百分比的3倍。②截止2019年2月28日，联合国共有14项维和行动正在进行，其中，有6项维和行动③派驻有成建制维和警队，共有来自18个国家的成建制维和警队7511人为维和事业努力工作。通过整理联合国维和行动数据网站，笔者发现从2009年开始才有关于各个特派团中成建制维和警队的详细数据，之前每年的统计数据包含了维和单警和成建制维和警队的数据，无法区分成建制维和警队的数据。笔者选取了从2009年开始至2018年十年间，每一年截止12月31日当月的统计数据进行整理分析④，列表如下：

从这图1、图2、图3中可以看出，派驻FPU的特派团数量、特派团FPU总人数以及特派团FPU来源国数量的趋势大致相同，也就是说派驻成建制维和警队的国家和队员数量随着派驻成建制维和警队的特派团数量的变化而变化。从派驻成建制维和警队的特派团数量趋势图上，可以看出，派驻成建制维和警队的特派团在2014、2015、2016三年内有一个高峰，达到了8个特派团。从特派团成建制维和警队总人数趋势图上看，在2015年特派团成建制维和警队的总人数达到了一个高峰接近一万人(9470人)，这是因为成立于2014年的中非共和国多层面综合稳定团在2015年由2014年的985人上升到1641人，增长了66%。从成建制维和警队出警国趋势图上看，自2014年以后，成建制维和警队出警国从2013年的14个增加到了19个以上的高位。在这十年间全部参与成建制维和警队出警的国家有印度、约旦、尼泊尔、尼日利亚、巴基斯坦、塞内加尔、孟加拉国、埃及、印度尼西亚9个国家，还有出警次数稍逊一些的中国、卢旺达和布基纳法索等。我们可以称这些国家在成建制维和警队出警领域是老牌的“维和专业户”，也有“维和后起之秀”，如布隆迪、喀麦隆和多宁等。几乎没有一个发达国家参与成建制维和警队的出警任务，他们大多派遣维和警察培训教官或者担任警察岗位的中高级领导角色。当今时代，由美国等西方发达国家出钱、发展中国家出人的联合国维和分工体制已经形成。⑥

联合国成建制维和警队未来发展趋势，主要依据维和单警和成建制维和警队最新的指导政策——联合国维和警察战略指导框架(Strategic Guidance Framework，简称战略指导框架)。该指导框架于2013年12月被首次提出，其目的在于联合国维和警察通过统一的、协调的措施提供公共安全、警察改革和支持东道国警察服务，以及能够满足更加复杂的具备专门技能和胜任力以应对当代维和需求和挑战的招聘工作。战略指导框架分三个层面、四个支柱、五个核心主题，从政策文件，行政、指挥、行动、能力建设等方面对联合国成建制维和警队进行全方位的指导和建设。

二、中国成建制维和警队的发展历程

2004年9月，我国向海地派出了中国维和史上首支成建制维和警队，2010年5月从海地撤回，总共向海地派遣8支成建制维和警队；2013年10月向利比里亚派遣成建制维和警队，2018年4月该特派团关闭，中国成建制维和警队也已经全部撤回，总共派遣了5支成建制维和警队。2016年12月，经国务院和中央军委批准，公安部常备维和警队在山东省东营市挂牌成立，编配队员300余人，下设防暴一队、二队。公安部于2000年成立了中国维和警察培训中心，目前，已经探索出一套成熟的成建制维和警队培训模式，根据任务区的实际情况，突出实战特点，开展为期两个月9个专题的培训课程，对于成建制维和警队具备在任务区完成好各项任务发挥了重要作用。中国成建制维和警队历史上参加过多次重特大勤务及紧急情况处置，如海地特派团开展的新森林行动、莱卡行动，利比里亚特派团开展的GVL处突平暴行动、总统大选安保行动等。在这些行动中，中国成建制维和警队表现突出，敢于担当，都获得了所属特派团的高度认可，积累了丰富的维和经验。按照“军是军，警是警，民是民”的改革要求，2019年1月1日，全国公安边防、警卫部队转改官兵集体换装入警，意味着三大公安现役部队改制完成，全部退出现役。⑦经国务院和中央军委批准公安部常备维和警队也由公安边防部队划归公安部特勤局。中国成建制维和警队一直由公安边防部队单独组建的模式也必然发生改变，定将影响着这支队伍未来的发展建设。

三、中国成建制维和警队发展建设存在的短板

(一)警队能力水平具有不稳定性

中国成建制维和警队队员在选拔过程中，主要采用“体验式”、“轮换式”的选拔用人机制。每一支中国成建制维和警队基本都是从不同省份的公安厅或者公安边防总队中选拔出来的新队员，每一支警队中“二维”或“三维”的前维和队员很少，他们虽然经过了维和培训中心为期三个月的培训，但是，每一支警队的能力水平都不同，加上前维和人员参与得少，维和经验的传递和警队能力水平的提高都很有限。另外，中国成建制维和警队只参加过位于海地和利比里亚的两个任务区，维和经历和经验比较片面和狭窄，不利于成建制维和警队整体能力的稳定和长远发展。

(二)警队能力水平的提高缺少外围支持

联合国维和系统内中国籍中高层人员少，这里有国家层面推送的力度与及国家需求不大的原因，还有被推送的警官多数任职经历单一，且在任职期间流动性低，与国际同行任职经历的竞争力弱。在加拿大，皇家骑警每三年可以选择换一个岗位。⑧在丹麦，警察每三年会换一个地方，因为丹麦警察需要接触不同的工作领域，受多方面的教育，更换工作地点也是为了避免一个人在某一个地方待得时间太长而产生工作上的傲慢自满情绪，同时避免腐败。⑨

(三)部分岗位队员存在胜任能力的短板

中国成建制维和警队的中高级管理层人员(如政委、副队长、分队教导员等)大多是带兵干部出身，都是知兵、懂兵的专家，对警队日常管理和训练了如指掌，是指挥和管理方面的精英，但是，多数人在外语及对外交往方面有所欠缺，在执行联合任务或者参加相关会议的过程中，面对复杂的、瞬息万变的形势，沟通不畅会给警队指挥与决策带来极大的困难。另一部分偏技术岗位队员，如医务人员、水电工，包括语言队员等，专业技术过硬，在军事素质和警务技能方面偏弱。《政策》第30条规定：无论警队总人数有多少，战斗人员至少要达到85%，保障人员不能超过15%。按照160人的警队只有不超过24名队员归于保障人员，这就需要部分技术人员也具备战斗队员的军事素质和警务技能。从2019年2月28日的统计数据中还可以看出，联合国6个派驻有成建制维和警队的特派团中，只有两个英语特派团，其余4个均为法语特派团，而中国成建制维和警队法语人才缺口较大。这主要体现在两个方面，一是法语口语不流利与写作困难；二是法语人才的口语与当地的法语口语无法正常沟通，存在较大差异。

四、中国成建制维和警队发展建设途径

如何改变“体验式”的维和模式，长期保持中国成建制维和警队胜任能力的高水平状态，让国内警察参与联合国维和行动生长的“土壤”更肥沃，更多地服务于国内公安改革及创新警务工作，是我国成建制维和警队发展建设过程中亟需探索突破的瓶颈。

(一)从政策和理论方面筑牢警队发展的根基

建议有关部门立法或制定相关规定明确维和行动启动的条件、程序、保障、人员教育培训、抚恤优待等相关事项。高心满、韩增辉于2011年12月发表的《对维和警察权益保护法律制度的反思与重构》⑩从国际法和国内法层面研究警察权益保护的问题；盛红生于2017年6月发表的《中国参与维和行动中与联合国协调的法律问题》⑪、刘荣于2014年9月完成的硕士论文《联合国维和行动法律问题研究》⑫研究了我军参与联合国维和行动的合法权益保障等等，这些专家、学者都对我国参与联合国维和行动的法律问题进行了有益的探索，很有借鉴意义。虽然立法是一个漫长的过程，也存在现实的困难，但相关部门仍然需要继续努力不断推进。公安部、中国人民警察大学等部门及单位应当重视提升中国维和警察培训中心的学术研究能力，聘用国内外中高级维和人才或一线“维和老兵”，加强维和论坛的举办和国际维和论坛的参与，充分利用各类国际维和机构、智库及专家、学者等，紧盯联合国维和警察的前沿问题，深化理论研究，将该中心打造成为亚洲一流的维和培训中心，也为中国成建制维和警队的发展建设创造“智力”条件。另一方面，积极宣传研究成果和政策，形成向全球输出思想和理念的能力，掌握在相关领域制定规则、话题和议程的话语权，与活跃在全球的西方专家、学者相匹敌，以主动、有效的方式影响世界。

(二)整合各方资源促进警队的发展

中国成建制维和警队参与联合国维和行动从来不是“单打独斗”，要将中国维和事业打造成国内国外维和一盘棋。在国内领导层面，建立一个强有力的维和协调指挥中心，国内维和领域的各部门或组织，如外交部、商务部、国防部维和办公室、公安部维和警察领导小组及维和警察培训中心等，与我驻东道国使领馆、驻东道国的中国企业等，协商合作，共同发力，达到最大化的资源共享、最畅通的信息交流、最便利的互助互救的目标。在联合国维和部门的领导层面，增加中高层领导在维和部门的任职。针对参加维和任务区少，经历不够丰富的情况，中国成建制维和警队可以通过上海合作组织、澜湄中心等组织，及一带一路活动，在安全领域积极开展双边或者多边合作，派驻常规的成建制维和警队或者常备维和警队参与演练、培训、执勤、警卫及交流等活动或任务。在国内，常规的成建制维和警队或者常备维和警队可以参与诸如奥运会、冬奥会等大型活动的安保、警卫任务，在实战中淬炼队员的战斗力，增长本领，积累经验。

(三)探索多元化的警队人才培养模式

现在公安边防部队已经成为历史，未来中国成建制维和警队队员的选拔的问题凸显出来，又或者，未来中国不再派遣成建制维和警队参加联合国维和行动，也不是没有这个可能。⑬如果继续派遣，警队队员从哪里选拔？从地域上来说，任务区的维和环境的执勤执法活动与国内的云南、西藏、新疆的执勤执法活动类似，可以采取部队参与联合国维和行动的“承包制”模式，如北部战区承包派兵参加马里多层面综合稳定特派团，中部战区承包派兵参加南苏丹共和国特派团，西部战区承包派兵参加刚果民主共和国稳定特派团和驻黎巴嫩临时部队，并由各自的部队出兵轮换。对专业技术类队员较难选拔的问题，是由国内警察本身的工作特点造成的，国内面对这些方面的需求都是花钱买服务，但在任务区无法花钱买服务，并要求警队在这些方面做到自给自足。其中一个解决方案是，后勤保障人员则可以采取全国公安机关选拔抽调的形式，弥补省厅后勤人员的不足，确保保障有力。⑭另一个解决方案可以从公安系统以外招聘技术类人才，不过，这种方式存在人员管理困难、警务技能弱的问题。针对法语任务区的增多，除了在各公安院校中重视法语人才的培养以外，还要从地方高校挖掘法语队员，在国家层面重视此类小语种人才的培养与储备。对于这些技术要求高的人员，要提高对其选拔考核标准和准入门槛，从源头上根本改善警队能力的现状。

五、总结

中国成建制维和警队的未来发展建设之路任重而道远，但在发展建设过程中，我们已经积累了相当优秀的经验，如“三无记录”(无违纪、无遣返、无战斗伤亡)这一优异的成绩。这些优秀的经验是中国成建制维和警队拥有自信的基础，是中国成建制维和警队向世界同行讲述中国维和故事中的亮点，要通过输出维和教员、培训外籍成建制维和警队队员及参加维和警务交流等活动积极讲述亮点故事。在涉及平民保护、军警协同、情报、社区及女性队员参与度等前沿热点问题中，不仅是中国成建制维和警队需要面对的难题，也是所有维和人员需要深入研究的课题，笔者也会在未来的学习过程中，持续关注，认真研究。

[ 注 释 ]

①https： // police. un. org/ en/ formed-police-units-fpus[EB/OL].2019-3-27.

②https： // peacekeeping. un. org/ en/ un-police[EB/OL].2019-4-3.

③这6项维和行动的特派团分别是马里多层面综合稳定特派团(MINUSMA)、海地稳定特派团(MINUSTAH)、刚果民主共和国稳定特派团(MONUSCO)、达尔富尔混合行动(UNAMID)、南苏丹共和国特派团(UNMISS)、中非共和国多层面综合稳定团(MINUSCA).

④选取每年12月31日的统计数据只能代表这一年12月份的统计数据，而不是全年总人次.比如中国成建制维和警队在2010年中旬撤出海地特派团，但在2010年12月31日的统计数据中就不会体现中国成建制维和警队的140名队员的数据.

⑤以上三个图表均由笔者自制，数据来源于https： // peacekeeping. un. org/ en/ troop-and-police-contributors[EB/OL].2019-3-27.

⑥赵磊.冷战后美国维和政策的演变及特征[J].美国研究，2011(4).

⑦http： // www. sohu. com/ a/ 286089527_120044796[EB/OL].2019-3-27.

⑧张敏娇.警二代的情怀——专访加拿大皇家骑警驻华警务联络官徐国扬[J].现代世界警察，2017.7.

⑨张敏娇.语言是最强大的武器——专访丹麦首任驻华警务联络官欧福德[J].现代世界警察，2017.5.

⑩高心满，韩增辉.对维和警察权益保护法律制度的反思与重构[J].公安教育，2011.12.

⑪盛红生.中国参与维和行动中与联合国协调的法律问题[J].西安政治学院学报，2017.6.

⑫刘荣.联合国维和行动法律问题研究——以为我军参加维和行动提供有效法律支持与保障为导向[D].山东大学，2014.9.

⑬“很多国家，特别是西方国家对于派遣维和警察都有很强的针对性和目的性，如澳大利亚和新加坡主要向本区域内的维和任务区派遣维和警察；日本只派自卫队参加联合国维和行动，从不派遣维和警察；英、法、没等国家更愿意向北约、欧盟等西方国家主导的政治组织、军事组织派遣维和人员.”赵磊，高心满，等.中国参与联合国维持和平行动的前沿问题[M].时事出版社，2011，10：439.

⑭黄强.我国维和警队建队模式探析[J].武警学院学报，2018.11.