城市公用设施韧性功能供需现状、影响因素与促进策略

何继新，何海清，荆小莹

（天津城建大学经济与管理学院，天津300384）

城市公用设施韧性功能不仅是城市韧性建设中与民众生活最为密切的建设板块，而且是实现城市防灾、减灾、救灾与风险应急管理精准化的重要载体之一.从城市韧性的角度，城市公用设施韧性是指建成结构和设施脆弱性的减轻，同时也涵盖生命线工程的畅通和城市社区的应急反应能力[1].因此，城市公用设施韧性功能可以定义为城市应对灾害时，公用设施抵御灾害、吸收损失并及时恢复到正常状态，且能够维持城市正常运转的能力.

国外学者对城市公用设施韧性功能的研究，构建了诸多韧性评价指标模型、方法，提出了韧性评价指标[2]及影响因素.其中，韧性评价指标主要通过地震韧性计算法[3-4]、“三阶段”韧性评价[5]、随机最优模型[6]等方法进行分析.与此同时，国外的研究已经从单链的工程韧性开始转向网格化的演化韧性.基于Rozann W.Satty 等设计的层次分析法（ANP）的超级决策（super decision）软件，曲丹等[7]建立以分析城市防灾公用设施功能安全为目标的ANP 结构图，全面分析城市抗震防震、防汛、消防、人防战备和救灾系统的各子系统功能安全因素.

国内相关城市公用设施韧性功能的研究起步较晚，主要是在分析城市公用设施韧性功能建设的自身物质系统、外部环境系统、设施建设组织运行系统和载体支撑系统等影响因素的基础上[8-10]，展开对城市脆弱性、公共安全风险治理、城市防灾、减灾、救灾等基础研究.其中，城市脆弱性研究主要分为外部研究和内部研究，即外部环境的应对能力和内部子系统的结构特征[11]；公共安全风险治理分析将风险分为常规、协调、目标、沟通四类，探讨治理路径与建设目标；城市防灾、减灾、救灾方面主要基于2018 年《关于推进城市安全发展的意见》，将城市安全作为重点关注内容.现有研究从城市公用设施韧性的制度设计、空间策略与建构方法等不同角度，对不同国家或地区在不同发展阶段的城市公用设施韧性的理论渊源、评估指标等问题进行了探索研究，但针对城市公用设施韧性功能影响因素、障碍识别、路径选择等方面的研究相对匮乏.

由于近年来许多城市纷纷开展公用设施新增建设和改造更新，应对自然和人为突发事件造成的灾害风险积累与放大效应变得尤为迫切，仅用传统的治理理念和空间配置难以满足城市的需求、实现公用设施韧性功能的灵活性目标.同时，城市日渐凸显的风险因子与低端化的公用设施功能配置相悖.在此情境下，城市公用设施韧性功能建设已经不能局限于虚拟情景的思想研究，而应考量实践过程中供给与需求间的均衡性，了解城市公用设施韧性功能建设的供给和需求特征表现，从而提出与发展城市韧性当前面临困境相吻合的规划建议.

综上，为研究城市公用设施韧性功能供需现状、影响因素与促进策略，本文在综合考量国内外关于韧性相关研究的基础上，以天津市为样本，采取随机调研的方式，对天津市居民进行纸质问卷填写与网上问卷调查，共计发放问卷600 份，供需两侧各300 份，回收有效问卷501 份，有效率为83.5%.其中，为保证供给侧问卷调研内容的准确性，针对城市公共设施规划、建设和运营的相关政府管理部门、设计机构和运营管理机构，选择10 名管理者、专家进行补充访谈，以比照和验证供给侧建设运营的现实样态.

1 城市公用设施韧性功能供需现状

1.1 城市公用设施韧性功能供给特征

1.1.1 主动响应的韧性理念关注度不高

城市公用设施韧性功能建设的重要理念包括：风险精准管控、多主体积极参与与合作、灵活有效应对快速突变风险、由刚性抵御对抗转变为柔性消解转化创新、主动响应和全过程动态弹性规划.调研发现，仅有21.43%的供给者认为“主动响应”的理念在韧性建设中很重要，这可能是因为供给侧更偏向于管理者的思维，对主动性的要求不高.此外，约57.14%的供给者认同“灵活有效应对快速突变风险”理念重要.

1.1.2 城市公用设施功能的韧性水平偏低

城市公用设施韧性功能的韧性水平具体表现为：与韧性理念的融合程度、建设标准化程度、政府支持程度、资金投入水平、民众整体满意度.调研发现，仅有7.50%的供给者认为韧性水平很高，其原因可能是因其所在区域恰好处于韧性建设示范区，造成体验错觉.21.8%的供给者认为韧性水平比较低，被调研者恰好生活在城市边缘区域，政府对该区域整体的关注度较低.

1.1.3 韧性管理水平存在薄弱区域

城市公用设施韧性功能建设管理水平的衡量标准为：韧性运行机制的完善程度、韧性方案规划设计水平、运行维护水平.仅有21.1%的供给者认为城市公用设施韧性功能建设的管理水平偏低，其原因可能是韧性功能建设缺乏标准的体制机制，尚未形成一个完整的运行管理体系；而有78.9%的供给者认为管理水平已经达到了预期标准，可能是因为虽然缺乏一个标准的管理体系，但城市公用设施韧性功能建设的管理仍能在满足民众需求的同时，在突发事件下还能发挥自身功能特性并正常运行.

1.1.4 韧性手段约束匮乏

城市公用设施韧性功能韧性手段包括推进手段和推进机制，其中，推进手段具体表现为：政策支撑、法律保障、资金激励、技术推动、公私合作、平台建设、动员宣传.其中，“动员宣传”的关注度仅为6.25%，这可能是因为供给者将更多的关注点放在政策、法律、资金、技术等支持手段，而对于宣贯缺少关注，若长期发展将会给城市公用设施韧性功能建设的推进造成阻碍.推进机制具体表现为：多主体协同合作联动机制、风险预警监控机制、韧性评估反馈机制、全社会风险快速响应机制、动态弹性系统规划机制.其中，各种机制的关注度基本持平，而动态弹性系统规划机制的比例仅为35.71%，其原因可能为供给侧认为城市公用设施韧性功能建设的全过程更为重要，从而导致对前期规划的关注度略显不足.

1.2 城市公用设施韧性功能需求特征

（1）需求侧对城市公用设施韧性功能建设的主动响应能力不够.根据对需求侧城市公用设施韧性功能建设理念的调研结果，仅有25.66%的需求者认为“主动响应”的理念在韧性建设中很重要.分析其原因可能是因为韧性理念的推进还不完善，需求侧还不能完全自发地主动响应；而相较于“主动响应”理念，其他理念的响应程度大致能保持平衡.

（2）韧性水平整体有所提升，但部分稍显不足.城市公用设施韧性功能建设韧性水平的具体表现为：建设的总体水平、技术水平、各类公用设施韧性功能建设的均衡程度.调研发现，需求侧中只有2.8%的需求者认为韧性水平很低，其原因可能是被调研者正处于韧性建设的盲点区，所处区域的城市公用设施韧性水平较低，造成整体水平低下的错觉；而81.5%的需求者认为城市公用设施韧性水平比较高，可能是因为韧性水平整体有所提升，需求侧已经得到了便利.

（3）城市公用设施韧性功能建设意愿度仍需提高.城市公用设施韧性功能建设韧性意愿度的具体表现为：对公用设施韧性功能建设的接受程度、整体满意度、主动参与程度.18.7%的需求者对城市公用设施韧性功能建设的意愿度不高，究其原因可能是因为需求侧对公用设施韧性功能的理解不够，习惯了传统的公用设施功能结构；相比之下，81.3%的需求者对公用设施韧性功能建设有很大的意愿，可能是因为韧性水平的提升，已让需求侧有利可图，多数需求者有很大的意愿主动参与.

（4）平台建设需要均衡发展.对于城市公用设施韧性功能平台建设，需求侧普遍认为风险监测平台、风险预警平台、信息共享平台比较重要，比例分别为76.99%、71.68%和81.42%；而对风险响应及应急处置平台和监管平台的积极性不高，认为重要程度仅为58.41%和57.52.其反映出需求侧对平台的建设还不够了解，局限于传统治理过程中平台建设的内容，只对风险监测、预警和获得信息熟知，缺乏主动响应和监管约束，长期发展将会导致风险处置的机构混乱、方法固化且缺乏创新.

1.3 城市公用设施韧性功能供需差异

天津市作为城市公用设施韧性功能建设研究的样本选择，调研对象不仅包括市政工程设施、公用事业设施、园林绿化设施的工作人员为主的供给侧，也包括了以天津市居民为主的需求侧.虽然供需两侧对城市公用设施韧性功能建设的理解存在一定的分歧，但对城市公用设施韧性功能建设的目标是一致的，除理念偏重点有所不同之外，其他并不明显.其中，供给侧更偏重于灵活有效应对快速突变风险，比例为57.14%，而需求侧更偏重于由刚性的抵御对抗转变为柔性消解转化创新，比例为52.21%，反映出供给侧偏向于对风险的应对，需求侧更希望化解风险.

在城市公用设施韧性功能平台建设方面，供给侧与需求侧在风险监测平台、风险预警平台和监管平台建设方面的意愿大致相当，但供给侧对风险响应及应急处置平台的建设支持程度明显高于需求侧的支持度，分别为78.57%和58.41，对信息共享平台建设的支持程度供给侧又明显低于需求侧.这反映了供给侧希望民众对风险的及时响应和处置，却忽略了对信息的共享，导致供需信息不对称，长此以往将会降低城市公用设施韧性功能建设的效率.

在城市公用设施韧性功能手段的推进方面，供给侧与需求侧的偏重点大致相同，但在公私合作方面有所偏差，分别为18.75%和9.73.这反映了供给侧更推崇多元化的参与主体，希望更多的主体接受城市公用设施韧性功能建设并积极的参与，而需求侧对城市公用设施韧性功能建设的接受度不高、积极性不足.

2 城市公用设施韧性功能影响实证研究

2.1 指标构建

为了分析城市公用设施韧性功能建设各因素的影响大小，将影响因素分为四个方面（见表1）.其中，自身物质系统因素，即城市公用设施韧性功能的自身属性，包括风险准备、风险应对、风险适应、风险恢复；外部环境系统因素，包括自然环境、经济投入、社会资本、规划布局；设施建设组织运行系统因素，包括政府监管、职能沟通、民众参与、体制机制；载体支撑系统因素，包括专业化人才、监测预警技术、政策法规.在城市公用设施韧性功能建设影响因素的问卷中，选取15个影响因素，使用李克特量表形式，把影响程度分为很不赞同、不赞同、赞同、较赞同和非常赞同五个等级.

2.2 实证分析

将调查问卷的影响因素数据进行原始数据处理，通过SPSS21.0 对有效问卷因子分析.在分析前，观察得出，15 个变量之间的相关性比较大，且经过检验得出巴特利特球度检验统计量（Bartlett’s Test）的观测值为2 889.205，相应的概率P 值接近0；同时，KMO 值为0.982 明显高于0.7，因此，可以对这组数据进行因子分析.通过对主成分分析和极大方差旋转后的因子指标分析，从15 个指标中得出了4 个主因子，主要用来解释城市公用设施韧性功能建设的影响因素（见表1），并将其命名为自身物资系统、外部环境系统、设施建设组织运行系统、载体支撑系统，以便对城市公用设施韧性功能建设进一步研究.

自身物资系统因子方差解释的贡献率为55.768%，对城市公用设施韧性功能建设的贡献率最大.其中，负荷大于0.5 的项目有4 个（见表2），包含风险准备、风险应对、风险适应、风险恢复4 个关于城市公用设施自身系统风险的变量.

外部环境系统因子方差解释的贡献率是41.762%，其中负荷大于0.5 的项目有4 个，包含自然环境、经济投入、社会资本、规划布局4 个建设城市公用设施韧性功能建设的必要条件的变量，主要起到资源支撑作用.

表1 城市公用设施韧性功能建设的影响指标权重

设施建设组织运行系统因子解释的贡献率为2.113%，其中负荷大于0.5 的项目有4 个，包含政府监管、职能沟通、民众参与、体制机制四项变量，用于解释综合运行系统视角下的城市公用设施韧性功能建设内容.

载体支撑系统因子方差解释的贡献率为0.358%，其中负荷大于0.5 的项目有3 个，包含专业化人才、检测预警技术、政策法规3 个与城市公用设施韧性功能建设载体有关的变量.

表2 城市公用设施韧性功能建设影响因素的极大方差旋转后的因子荷载矩阵

2.3 影响因素分析

因子分析得出，影响城市公用设施韧性功能建设的主要因子有自身物资系统、外部环境系统、设施建设组织运行系统和载体支撑系统.其中，自身物质系统对城市公用设施韧性功能建设的贡献率最大，说明城市公用设施自身的特征条件是保证设施基本运行的关键.从实践现状来看，不仅需要标准化的制度建设，还需要管理部门的把控与支持，更需要资源的有效配置、资金财政支持等.因此，在保证城市公用设施韧性功能建设发展的基础上，发展自身功能特征原动力，提高管理水平，完备标准化程序是建设城市公用设施韧性功能的基础条件.

外部环境系统主要表现为丰富的资源支撑作用.一方面，韧性理念的突然贯入，是理论资源的落实与转型，是传统功能建设理念的优化和创新；另一方面，城市公用设施韧性功能建设是政府及研究者尝试实践的新手段，也是响应韧性城市建设的小单元.因此，自然资源的有效配置是城市公用设施韧性功能建设的基础支撑，同时多元主体的积极响应和资金支持，也是建设公用设施韧性功能的有力保障.

设施建设组织运行系统体现了城市公用设施韧性功能建设的人本性特征，主要包括政府监管、职能沟通、民众参与、体制机制.“人”作为城市公用设施韧性功能建设的参与主体，既是供给侧的执行者，又是需求侧的感知者，沟通的技巧性在其中发挥重要的作用.调查显示，民众参与意识仍然薄弱，导致建设过程中掩盖了“人”的基本诉求，因而，加强韧性理念的宣传，维持供需平衡是城市公用设施韧性功能建设的价值体现.

载体支撑系统主要从专业化人才、检测预警技术、政策法规来体现对城市公用设施韧性功能建设的影响.随着韧性功能建设的融入，载体支撑系统显得尤为重要，公用设施韧性功能建设的发展需要依托载体系统来实现，这种现象可能更多地出现在公用设施韧性功能的薄弱区域，但仍然会辐射到周边更多区域.因此，载体支撑系统对城市公用设施韧性功能建设大多表现为间接影响.

3 城市公用设施韧性功能促进对策

根据城市公用设施韧性功能建设的现状及影响因素调研结果，应增强供给侧与需求侧的主动参与意识，不仅要保证供给侧财政资金的持续输入、资源的有效配置，而且还要加强对民众的理念宣贯，从而促进供给侧与需求侧的多元主体能够主动、积极、有效地参与城市公用设施韧性功能建设.

3.1 明确人本理念支撑，完善功能体系

城市公用设施韧性功能建设的需求侧普遍对自身的定位模糊，并对韧性相关技术的掌握尚不娴熟，这将成为韧性功能建设体系形成的阻滞因素.需求侧若缺乏专业技术支持，在公用设施韧性功能建设过程中就会造成效率低下，甚至损害自身利益.由于需求的多样性需要多元化的供给手段，而需求侧并不能准确把控韧性方法，进而需要对需求侧主体进行专业化指导，明确“人”的理念支撑，完善功能体系.因此，需要建设宣传培训体系，明确需求侧的功能定位，同时，供给侧要动员更多的专业人才加入，吸收更多的资源支持.

3.2 多元主体协同配合，强化韧性意识

韧性意识是城市公用设施韧性功能行为的“先行者”，多元参与主体只有具备了科学合理的韧性意识，才能提高参与城市公用设施韧性功能建设活动的效率.同时，多元主体对韧性理论的掌握程度，与其主动参与公用设施韧性功能建设活动的频率有关.因此，动员宣传等方式是提高多元主体韧性意识的关键，也是促进多元主体协同配合的重要渠道.除此之外，平台建设能够为多元主体提供更多的便利，通过充分利用信息共享平台，分享城市公用设施韧性功能建设的示范区，营造城市公用设施韧性功能建设的良好氛围，从而促进韧性创新思维融入到公用设施建设全过程，实现多元主体的主动协同配合.

3.3 根据供需匹配均衡设计韧性功能，加强规划管理

供给与需求的差异性，致使城市公用设施韧性功能建设的发展受到阻障，规划管理受到限制.若是在集中区域对公用设施进行资源配置，就会因为风险识别精准度不够，导致某些区域仍处于未关注状态、且资源分配不均.在城市公用设施韧性功能建设规划管理初期，若忽略了需求侧的生活需求，即使供给侧规划设计完美无缺，仍然不会满足需求侧的诉求，或者供给侧由于规划管理不当，导致公用设施生命期缩短.尽管韧性功能建设的要求已然达到，但由于运行过程的管理不便、难度大等，仍将造成资源浪费.因此，城市公用设施韧性功能建设需要根据供需匹配性、均衡性进行设计，将公用设施与城市发展规划相融合，科学规划管理，实现城市公用设施韧性功能建设的顺利发展.

3.4 建立健全供需双元保障制度，增进供需互动创新

通过对城市公用设施韧性功能建设的现状调研与分析，认为城市公用设施韧性功能建设的制度还不完善，并会影响需求创新.制度建设是城市公用设施韧性功能建设的重要保障，直接关系着需求侧响应韧性功能建设的质量.因此，供给侧多元决策主体要通过制度建设，提高需求侧主体的思维创新、组织建设，探索城市公用设施韧性功能建设的管理机构与运行机制.同时，需求侧韧性功能建设思维创新的实现需要供给侧制度的推动，只有需求侧制定相应的法规制度，向韧性功能建设输送专业化人才，才能保证需求侧的自我管理与约束、自我监督与评估等，实现城市公用设施韧性功能建设模式的创新转型.

3.5 充分利用社会资源，激发多元合作供给

丰富的城市公用设施韧性功能建设活动，是拓宽供给侧视野的基本前提.但城市公用设施韧性功能建设明显存在滞后的现实情况，由于韧性功能建设的普及程度不高，势必造成区域局部设施存量不足，这也是需求侧与供给侧的信息不对称的直接表现.同时，公用设施韧性不足，往往是因为供给侧的财政资金投入不足，这需要政府等供给侧组织机构制定相应的政策、法规，充分利用社会资源，增加资源的充分利用率.也需要大力拓宽投资渠道，鼓励多元主体通过协调合作的方式加入韧性功能建设中，推动公用设施韧性功能建设的发展.