深化天津与承德对口帮扶深入推进京津冀协同发展

李勇

习近平总书记在京津冀三地视察调研时明确提出：“加大力度推进河北省贫困地区脱贫攻坚工作，发挥好京津对口帮扶机制的作用，确保2020年京津冀地区贫困县全部摘帽。”习近平总书记的重要指示对开展天津与承德（下称“津承”）对口支援与扶贫协作工作，具有强烈的指导意义。

一、津承对口帮扶的实践回顾

京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划和推动的一项重大国家战略，其目的在于打造中国北方经济增长极，实现南北发展相对均衡。受历史、资源、区位等因素的影响，京津冀三地存在着巨大差距。以贫困人口为例，虽然河北省2018年贫困发生率降至0.78%，但仍存在近六十万的贫困人口，而京津属于“双无”区域（无贫困县、无贫困村）。纵观北京与天津的发展历史，河北省是作出巨大贡献的。以水资源为例，京津两地都属于缺水程度较高的区域，河北省承德市每年为北京、天津分别供水4.73亿吨和4.7亿吨（2013年数据）。为了保证京津两地能喝上好水，作为水源地的承德市，重化工业项目是要放弃的，农业发展也是受限制的。统计数据显示，2015年，承德市的人均GDP仅为北京、天津的35.33%和36.08%。

习近平总书记强调，对口支援和扶贫协作是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。协同发展需要京津拉河北省一把。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，决定自2016年至2020年，北京对口帮扶张家口市和保定市，天津对口帮扶承德市。天津市委、市政府积极落实中央部署，建立津承对口支援与扶贫协作工作机制，以天津市的五个区（下称“五区”）对口帮扶承德市的五个国家级贫困县（下称“五县”）。

对口支援与扶贫协作关系确定后，天津市、区两级党委和政府创新工作方式，多措并举，采取灵活有效的方式帮助五县打赢扶贫攻坚战。表现在以下五方面。一是资金援助。市、区两级财政每年拿出3亿元对口支援承德五县，县均6000万元。二是产业援助。“十三五”期间，天津市规划总投资352.7亿元用于承德五县126个扶贫协作项目，依托当地资源发展食用菌种植、养殖等产业。三是就业帮扶。津承两地人力资源和社会保障等部门通过网络招聘、现场招聘等形式，促成五县劳务输出，天津企业获得优秀人力资源，实现双赢。四是人才帮扶。通过党政干部挂职、专业技术人员合作交流、专题培训、基础设施建设等手段，实现扶贫与扶智、输血与造血的有机结合，增强五县内生发展动力。五是医疗帮扶。通过專业技术人员培训、医疗服务合作等形式，为承德五县提供优质医疗卫生服务;将五县主要医疗机构纳入异地就医住院医疗费用直接结算服务范围，免去患者报销奔波之苦，提升基本公共服务的便捷性。

三年多的津承两地对口支援与扶贫协作取得了明显成效。2018年9月，平泉市顺利通过了贫困县退出第三方评估，率先实现了高质量脱贫出列。承德市的贫困人口由2015年的45.29万下降到2018年的6.57万，贫困发生率也由12.83%下降至2.52%。

二、进一步推进津承对口帮扶的四点建议

虽然津承对口支援与扶贫协作取得了显著的成绩，但是精准扶贫到了攻坚期，“需要解决的都是难啃的硬骨头”，距离2020年全面建成小康社会仅有不到两年的时间，精准扶贫工作还面临着诸多难点。主要表现在三个方面：一是“两不愁”（不愁吃、不愁穿）容易完成，但“三保障”（住房安全、基本医疗、义务教育）难度大;二是减少和防止返贫难度较大;三是那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持。习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上的讲话，为对口帮扶明确了工作方向。津承相关区县应围绕精准扶贫难点创新工作思路，助力京津冀协同发展取得新的更大进展。

1.重点围绕“三保障”夯实发展基础，提升民生保障水平。第一，多措并举夯实受援地区发展基础。要针对“三保障”出现的新问题为重点，帮助受援地区做好饮水安全、控辍保学、健康扶贫、住房安全等方面的工作。要转变工作方式，带着感情帮扶，把受援地区的事情当作自己的事情，激发帮扶对象的内生动力。要秉承“鱼渔同授，智志双扶”的原则，围绕科技、卫生、文化等方面实施全方位帮扶，增强受援对象的造血功能。要将援助资金列入五区的财政年度预算，按时足额支付，与受援地区政府共同努力用好和管好资金，发挥最大经济和社会效益。要以产业扶贫促发展，加大对路、水、电、气、网等基础设施建设的投入，大力发展特色产业，加大职业技能培训力度，夯实产业兴旺基石，为受援地区实施乡村振兴战略创造条件。

第二，创新帮扶方式，提升受援地区民生保障水平。一是医疗服务方面。在致贫和返贫因素中，与健康、医疗相关的问题较为突出，正因为如此，习近平总书记强调，要始终把广大人民群众健康安全摆在首要位置。今后，要依托天津三级医疗机构，采取“组团式”援助、驻点帮扶等形式，提升受援地区各级医疗机构的临床专科服务能力;通过教学查房、手术带教、学术讲座等多种形式，帮助受援医院培养合格专业人才;采取委托经营管理、医疗联合体等形式提升受援地区各级医疗机构的管理水平;借助互联网和大数据开展远程医疗服务，提升受援医院的医疗技术水平。二是教育服务方面。实践证明，教育是阻断贫困代际传递的重要途径，因此提升教育服务是增强受援对象内生动力的长久之计。下一步，要在学校管理、教育教学、教师培训、校园文化建设等方面深入推进义务教育对口帮扶工作，提升受援地区教育教学质量。积极推进津承职业教育协作行动，依托天津中德应用技术大学、天津职业大学等优秀职业教育资源，扩大在津职业院校招收受援地区贫困家庭学生的规模。做好毕业生在津落户工作，帮助有在天津就业意愿的毕业生实现就业。通过建立分校等形式帮助受援地区办好一批中等职业学校（含技工学校），扶持建设一批职业技能实习实训基地。实施灵活的教育合作交流模式，促进津承优质资源进一步融合，以点带面，推进京津冀区域教育一体化格局。三是养老服务方面。新农保政策的施行有效提升了农村老年人的幸福感，但受制于缴费积极性等因素的影响，欠发达地区农村养老服务供给的有效增加一直是对口支援和扶贫协作的重要内容。下一步，要健全津承养老服务协作与对口支援机制，以弥补农村互助养老的不足，促进城乡养老事业协调发展。受援地区结合本区域的养老院、老年公寓确定示范性养老机构;支援方依托各级医疗卫生机构，针对受援地区示范性养老机构，加强基础护理、康复护理及实际操作技能等方面的培训，同时在管理经验等方面加强合作与交流。四是就业服务方面。“幸福是奋斗出来的”，就业对于增加贫困家庭收入、实现脱贫致富具有十分重要的现实意义。今后，要围绕生态功能考虑创新帮扶措施，以受援地区为试点积极探索建立跨行政区生态补偿机制的具体路径;扶贫项目实施过程中注意将“家门口就近就业”与“外出就业”有机结合，将贫困户纳入产业链条中，帮助有劳动能力也有就业愿望的贫困人群通过发展生产实现脱贫。

2.有效减少和防止受援地区贫困户返贫。笔者曾经多次参与贫困县退出第三方评估，发现近些年新识别的贫困户占据一定的比例，这些贫困户多数是早些年建档立卡户，在各级部门的帮扶下，已经实现稳定脱贫，但因为疾病或是火灾等原因又出现返贫。国家实施的“脱贫不脱政策”，目的在于“扶上马再送一程”，巩固扶贫成果，减少和防止返贫现象。下一步，对口支援的地区应该做到“脱贫不脱帮扶”，在扶持贫困户解决绝对贫困问题之后，继续施以援手，助力其走向小康。在实际操作过程中，应区别不同情况采取有针对性的帮扶措施。如因病返贫问题突出的，应依托医疗卫生优势帮扶受援地区提升医疗卫生公共服务水平;如因灾返贫现象严重的，应配合受援地区政府加强应急保障能力建设;如因产业发展受阻导致贫困户收入降低的，应从调整产业结构、提升产品品质、延长生产链等角度帮扶受援地区发展经济，多渠道切实增加贫困户收入。

3.以差别化政策将收入水平略高于建档立卡贫困户的群体纳入扶持范围。笔者在实地调研过程中发现，自实施精准扶贫以来，贫困戶和贫困村享受的扶持力度很大，导致非贫困户、非贫困村出现“攀比”和“争当贫困户”等不正常现象，增加了扶贫工作的难度。对口帮扶的目的远非解决受援地区的绝对贫困问题，而是通过先富带后富，最终走向共同富裕。基于此，建议对口帮扶主体创新工作方式，研究制定差别化的帮扶政策，将略高于贫困线的农户逐步纳入帮扶范围;通过增加基础设施投入，补齐整个区域经济发展短板，营造良好的生产经营环境;结合扶贫项目的“溢出效应”，运用财政补贴等形式引导非贫困村积极发展配套产业，壮大非贫困村集体经济。

4.着眼全局推动京津冀协同发展。习近平总书记强调，“要从全局的高度和更长远的考虑来认识和做好京津冀协同发展工作”。“全局”和“长远”要求我们在重点做好对承德市帮扶的基础上，持续性支持其他地区。建议相关部门要主动服务、支持、配合雄安新区和北京城市副中心建设;要推进津保高铁、津雄高铁、京沪高铁二通道、津承城际铁路的建设速度，打造“半小时高铁圈、一小时通勤圈、两小时交通圈”;要商请并配合水利部海河水利委员会加速推进京津冀协同发展水利专项，确保北京新两翼的防洪安全和用水安全;以医疗卫生为重点，建设覆盖京津冀的卫生信息网络平台，实施统一数据标准，促进三地医疗卫生信息共建共享和医疗机构间协同服务;要依托京津冀医用耗材联合采购平台，建立京津冀药品交易中心，为三地高质量医疗卫生服务提供坚实的物质基础。

实践证明，对口帮扶与扶贫协作这一中国特色的制度设计在促进区域协调发展方面发挥着重要作用。在全面建成小康社会决胜阶段，天津市与河北省应牢记习近平总书记的重要指示，秉承新的发展理念，扎实推进对口支援和扶贫协作，推动京津冀协同发展再上新水平。

作者系中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）经济学部副主任、教授

责任编辑：双艳珍