新时代城市基层党建与社会治理创新研究述评

赵丽丽

[摘要]中国特色社会主义进入新时代，基层党建工作和社会治理面临着新形势。党的十八大以来，学界关于基层党建引领城市社会治理创新的研究成果主要包括基层党建在社会治理中的功能、基层党建在社会治理创新中面临的困境与挑战、基层党建引领社会治理创新的路径与策略等几个方面，形成的系列观点丰富了党的建设理论，但也存在着理论研究不够深入等问题。在今后的研究中应加强对基层党组织在社会动员和提升组织力等方面的研究。

[关键词]新时代;基层党建;社会治理创新;研究评述

[中图分类号]D267

[文献标识码]A [文章编号] 1009-928X （2019） 06-0020-05

中国革命、建设和改革取得成功的最重要的经验就是高度重视党的建设。中国特色社会主义进入新时代，党的建设也进入了一个新的时期。自党的十八大提出创新社会管理体制，到党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体制以来，基层党建引领社会治理创新成为中国社会治理实践的热点，也成为学界研究的新热点，研究成果日益丰富。本文主要聚焦城市社区的基层党建和基层社会治理创新这个主题，对近十年的相关研究成果进行梳理。

一、基层党建与社会治理创新研究的背景与特点

（一）研究背景。第一，中国特色社会主义进入新时代，我国经济社会结构呈现新特点和新变化。新时代经济发展最突出的特点是经济运行从高速发展转向高质量发展，经济发展的动能转向供给侧改革，创新型企业大量出现，人们的就业方式和就业结构也发生了很大变化。经济结构、就业结构的变化又引起居民收入状况的变化，一方面中等收入群体不断扩大，另一方面不同群体间收入差距依然比较明显。我国城镇化也进入高速发展时期，大量农民进入城镇，为城市社区注入活力的同时，也带来治理上的压力。同时，社会组织进入快速发展时期，社会组织数量激增，社会组织管理模式迎来变革。

第二，人民群众的需求发生了新变化。经过改革开放40年的发展，人民生活水平不断提高，人民群众对美好生活的向往更加强烈，“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，人民群众的民主意识、公平意识、法治意识、参与意识、监督意识、维权意识在不断增强”。人民对美好生活的向往就是我们党的奋斗目标，要改善和提高人民群众的福祉，加强和创新社会治理至关重要。中国社会面临着从社会管理到社会治理转型，中国特色的社会治理面临着从治理理论到治理体制再到治理格局的建构。

第三，新时代对党的建设提出新要求。中国共产党自成立之初就非常重视党的建设，改革开放以来，中国特色社会主义建设所取得的一切成就都源于高度重视党的建设。进入到新时代，“党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想”，必须“毫不动摇把党建设得更加坚强有力”。党的基层组织是党的战斗堡垒，党的路线方针政策和决策部署能否得到贯彻，党的群众路线能否有效落实，民生工作能否有效保障，都与基层组织的战斗力密不可分。近十年来基层党建工作不断创新，自党的十八届三中全会提出创新社会治理以来，引领基层社会创新成为基层党建的新议题。

（二）研究特点。对近十年的城市基层党建和社会治理创新研究进行梳理，可以发现如下特点：一是研究成果非常丰富。在知网上以“基层党建”和“社会治理”为主题词进行检索，自2012年至今有近300篇研究成果。这些研究成果大多集中在党建研究领域。从2014年起，社会学、政治学、行政学等领域也开始将城市基层社会治理研究聚焦于党建方向，跨学科之间的交叉研究不断加强，许多研究借鉴了国外的一些理论，如治理理论、嵌入理论等，提高了研究的理论化水平。二是注重实践探索。党的十八大以来，很多地方如上海、南京、武汉、温州等地在城市基层党建和社会治理创新实践上逐渐形成了自己的特色，大多数的研究文献着眼于党建引领社会治理能力与对策、创新基层社会治理的模式与路径等方面，研究与思考实践中的新问题。

二、基层党建与社会治理创新研究的主要状况

基层党建和基层社会治理创新研究的研究成果，主要涉及以下研究主題和内容：

（一）基层党建在基层社会治理中的功能。根据文献梳理，基层党建工作在社会治理中发挥着政治功能、服务功能、协调功能。所谓政治功能就是政治领导或引导功能，执政党的领导核心地位决定了基层党建对基层社会治理的政治领导功能，研究者们对政治领导功能的表述大致可以分为三个层面：宏观上主要体现为对党的路线方针的宣传，对党的各项政策的贯彻执行;中观上体现为对基层社会治理总体方向上的把控，“对社区重大事项的判断和决策”;微观上体现为对党员的教育和管理，对群众的团结、动员、凝聚和吸纳等。对基层党组织服务功能的解释，有研究者提出基层党组织服务功能的核心内容就是服务于群众物质文化利益的实现，满足民众对美好生活的向往;也有研究者从党的宗旨的视角提出民生服务功能。关于协调功能，一种观点认为是利益表达和利益协调功能。利益表达是政党组织的基本属性，中国共产党代表了最广大人民群众的利益，因此反映人民群众的利益诉求是基层党组织的重要功能。利益表达功能要求基层党组织既要“上情下传”，让民众了解党的主张和政策，又要“下情上传”，反映群众的利益和愿望，同时还要成为“整合的工具”，发挥利益协调功能，既要处理好基层群众具体利益与国家根本利益的关系，又要最大限度地代表最大多数人的利益。另一种观点认为协调功能是指基层党组织与各参与主体的沟通与协作，也就是说基层党组织在社会治理中要协调和处理好与政府、各种社会组织以及民众的关系。

（二）基层党建引领社会治理创新面临的困境与挑战。创新社会治理体制和社会治理方式是新时代党的建设和社会建设的新课题，当前我国社会治理机制的改革和创新正处于实践探索时期，因此基层党建工作与社会治理创新实践也不免遇到困境和挑战。学界对这一问题的研究主要有两个视角：一是社会治理的视角，二是基层党建的视角。

从社会治理的视角进行分析，社会治理面临的最大挑战是社会治理体系中多元治理主体还未形成良性的互动。社会治理的特点就是多元治理主体的共治，在我国多元治理主体包括党组织、政府、各种社会组织和民众，这些主体在社会治理实践中的权利来源和运行机制有所不同，党组织和政府的权利来源于科层制的行政权威，掌握较大的公共资源所有权和分配权，主要在“纵向秩序”上发挥整合作用，而各种社会组织和民众的权利来源于社会自我调节机制，主要在“横向秩序”上发挥协调作用，这种治理机制本来就暗含张力。研究者们指出，由于“强政府”和“国家高于社会”的传统惯性，在实践中，部分社会治理依然呈现出强烈的自上而下的单向管理路径，社会公共性建设过分依赖党组织和政府，在社区治理中应该发挥重要作用的居民委员会又带有较强的行政化色彩。社会资本发展滞后，居民对社区的身份认同偏低，对社区公共性事物缺乏理性精神和参与热情，业委会和物业管理公司的作用没有得到足够重视，在社区治理中处于边缘化的地位。

从基层党建工作的视角进行分析，基层党组织在社区治理中面临的主要困境是基层党建工作与社区治理的有机融合问题。主要表现为：第一，部分基层党组织对自身作用的认识不到位，党建工作与社会治理存在脱节，基层党的建设“形式化”。基层党组织建设有着比较成熟的经验和路径，但面对变化多元的社会格局，传统的党建理念存在“固化”现象，一些党组织的党建工作还只停留在扩大组织覆盖面和发展党员上，对新出现的社会问题无能力应对，不能满足社区发展和治理的需要，基层党建工作出现“碎片化”现象，基层党组织在社会治理中则表现“虚化”“弱化”，甚至“边缘化”，影响了基层党组织政治引领作用的发挥。第二，基层党员干部的素质、能力和结构有待提高。部分党员干部思想素质不高，不能发挥模范带头作用;还有一些党员干部没有认识到新时代人民群众对物质文化生活的需求发生了变化，工作中民主意识淡薄，不能及时倾听群众的意见，导致民众的利益诉求无法表达，加剧了基层社会矛盾。近年来一些城市实行在职党员向社区报到和党员在社区中亮身份等制度，但真正参与社区治理的党员往往是社区中的退休党员，中青年党员参与社区治理的积极性不高，党员参与社区治理的评价、激励、约束机制尚未建立。第三，部分基层党组织在凝聚社区价值共识和社会动员方面的能力不足。现代社会治理强调的自主、多元、合作依赖于社会各方力量的共同参与，而参与的基础源于对社区价值形成认同、达成共识。自“单位社会”解体以来，中国社会呈现“原子化”的倾向，居民的社区共同体意识还未建立起来，社区还仅是居住的物理空间，没有成为居民的精神家园，基层党组织在社区治理中凝聚共识、组织动员、形成共同发展目标等方面的引领能力欠缺。

（三）基层党组织引领社会治理创新的路径和策略。对相关文献进行梳理，可以发现对这一主题的研究主要集中在进一步加强党对社会治理引领、创新基层党建工作、创新基层社会治理等方面展开并形成了如下观点：

第一，进一步加强党对社会治理的引领。有研究者从党的“六大建设”阐述新时代基层党建引领社会创新的推进路径：以党的政治建设为社会治理创新提供政治保障，以党的思想建设引领社会治理的理念创新，以党的组织建设引领社会治理的体制革新，以党的作风建设引领社会治理的效果彰显，以党的纪律建设引领社会治理能力提升，以党的制度建设引领社会治理机制完善。

第二，创新基层党建工作。改革开放以来，我国基层党组织建设经历了从“单位党建”到“社区党建”的转变，进入新时代以来，面对社会治理创新的新要求，“区域化党建”“联合党建”成为基层党建工作的新发展。“区域化党建”和“联合党建”是对“社区党建”的突破，以社区（街道）党组织为核心，通过“大党建、党建联席会、党建社会化”等形式，以居民区党组织为基础，由驻区单位党组织和广大社区党员参与的党建联盟，是基层党组织设置形式的创新，也是党建社会化的工作平台，同时也是社区各类资源的聚合方式。区域化党建具有整合功能、服务功能、统筹功能，可以带动社会治理能力和水平的提高。也有研究者从提升基层党组织的组织力建设的角度分析基层党建工作的创新，认为加强政治领导力、提升组织覆盖力、增强群众凝聚力是加强基层党组织的组织力的内涵。还有研究者从基层党建智能化的方向提出了“互联网+党建”的方案。“互联网+党建”是“互联网+”在党建领域的运用，其实质是通过互联网技术来提升党建工作的信息化水平。“互联网+党建”不是两个不同领域的简单叠加，它既可以通过信息平台建设来提升基层党组织的服务意识、服务水平，又能加强基层党员干部的互联网思维，引导基层党员干部接受、使用、融入互联网，从而推进党的治理能力现代化，带动社会治理创新。

第三，创新基层社会治理，这部分的内容主要包括“三社联动”的工作机制、协商民主的深化等观点。研究者认为，“三社联动” 是新时期社区治理结构的调整，它以满足社区居民需求服务为目标，通过培育社会组织、打造专业化社会工作平台的实施路径，构筑社区治理平台，优化公共服务机制。研究者指出，在现实中由于居委会的双重角色， “三社联动”本质上是一种政社合作机制，需要通过与“联合党建”科学对接来解决联动能力不足的问题。社会治理的本质是多元共治，而“多元治理首先依赖社会力量对公共问题的持续关注，继而形成长效、稳定的参与机制和理性、负责的参与精神”，从这个意义上看，协商民主是解决公共性问题，培育参与意识，提升社区凝聚力的有效手段。协商民主作为具有中国特色的一种民主实现形式，在当前的社会治理中还需要从提高社区协商议题的质量、扩大协商意见的包容性、增强协商结果的影Ⅱ向性等方面加以深化。

三、 评价与思考

基层党建与社会治理创新研究虽然起步较晚，但作为党的领导和国家治理现代化研究的一个重要视角，拓展了党建研究的领域，丰富了党建研究的理论，为社会治理创新实践提供了理论指导。引领社会治理创新是新时代执政党面临的一项崭新而重大的课题，作为源于西方社会的治理理论，因为历史、文化、制度、现实等因素的差异，中国社会治理在治理结构、治理体制、治理方式等方面肯定具有中国特色，例如基层社会治理的“一核多元”结构、协商民主的治理机制等。同时，中国社会治理是“自上而下”和“自下而上”的“双向”运行模式，如何界定政党与政府、社会、公众的关系，如何在引领社会治理中提升基层党组织的能力，推动党建工作的创新等問题，在近十年来的相关研究中都开始或深或浅地涉及，形成的系列观点是从社会治理视域对党建理论的新发展。

虽然现有文献数量比较丰富，但笔者认为存在着经验性描述偏多，理论研究不够深入等问题。大部分的研究都是对基层社会治理实践的总结，这些文献大都局限于对现象的描述和解释，缺乏从实证材料中提炼命题。很多研究借用的分析工具还是西方的理论如场域理论、嵌入理论、社会资本理论等，基于中国特色的社会治理理论研究和党建理论研究还有相当大的提升空间。在今后的研究中，还需要注意以下方面：

一是加强基层党组织在社会动员方面的研究。这里的社会动员是指通过一定的方式方法，调动人们的参与积极性，进而实现资源整合，形成社会合力的过程。社区治理的目标是建设“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”，要实现这一目标，离不开党的领导，更离不开广泛的居民参与。革命时期中国共产党有效地实现了对人民群众的广泛动员，从而获得广泛的群众基础，取得了革命的胜利。计划经济时代，国家的行政力量通过“单位制”的资源配置形式实现社会动员。改革开放以来中国社会的巨大变化就是“单位制”的解体、社会结构和利益群体的日益多元化，原有的社会动员的体制机制都发生了很大变化。社区是居民共同的生活空间，更应该是社区居民拥有共同价值追求的精神家园，这也正是“多元共治的”社区治理能够得以实现的基础。具有中国特色的社会治理“一核多元”结构要发挥效能，离不开居民对社区治理的积极参与与志愿服务。当前城市社区居民一方面民主意识、权利意识不断增强，另一方面多元包容和有序参与的素质又比较薄弱，如何实现有效的社会动员，使得广大居民打破利益分割，积极参与社区治理，在社区公共事务的处理中达成合作信任，进而形成对社区的价值认同和身份归属，应该成为基层党组织引领社会治理创新的研究议题。

二是重视在社会治理中提升基层党组织的组织力研究。党的十九大报告提出了以提升组织力为重点，加强基层党组织建设。虽然已有文献涉及提升组织力这个议题，但研究刚刚开始，大多数文献都是围绕着组织力的内涵、提升组织力的意义和路径等议题，从比较宏观的层面展开研究，从社会治理的视角对基层党组织的组织力提升的研究还远远不够，今后的研究应该从实践出发，以问题为导向，研究诸如社会治理创新中基层党组织的组织力表现在哪些方面，组织力的提升面临着哪些阻碍因素，如何在引领社区治理创新中提升组织力等问题。