职业院校混合所有制办学刍议

魏延胜 刘玲

近年来，混合所有制办学，特别是职业教育领域的混合所有制办学，全国各地有很多实践和探索，也有很多专家进行过理论探讨。因工作关系，笔者曾经近距离接触过职业院校混合所有制办学改革，也拜读过很多专家关于这方面的探讨性文章，形成以下体会，供同人参考。

一、混合所有制学校的前世今生

（一）“混合所有制”概念源自经济领域

“混合所有制”通常所指是混合所有制经济。1997年9月，党的十五大报告中首次提出了“混合所有制经济”的概念;1999年9月，党的十五届四中全会提出了“发展混合所有制经济”的要求;2013年11月，党的十八届三中全会提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。

笔者认为，混合所有制经济就是一种以“混合”为特征的所有制形式，混合所有制经济是不同性质的资本按照一定原则实行联合生产或经营的经济组织形式。发展混合所有制经济的重点，是在国有经济中引入非公经济成分，在一些领域打破国有经济的垄断，建立更加公平的市场经济体系，同时发挥非公经济的“鲶鱼效应”，建立科学的现代企业制度，增强整个经济的活力和竞争力。

（二）混合所有制学校实践探索早于概念

1996年，浙江台州椒江成立了全国第一家股份制学校——书生中学;2004年，椒江区政府又和当地企业合作建设全国首例混合所有制性质的学校——台州市（东港）双语学校;2013年贵州独山引进外地民办学校，合作举办了被媒体称为全国第一家混合所有制高中的独山高中;另据媒体报道，其他一些地区基础教育领域也都开展过一些所谓的混合所有制办学试点。

至于职业教育领域，开展校企合作、产教融合，服务地方经济与产业发展是应有之义，开展混合所有制试点的院校更多，比较有名的学校有苏州工业园区职业技术学院、南通紫琅职业技术学院、广西理工职业技术学院、齐齐哈尔职业技术学院等。山东海事职业学院从2011年开始探索混合所有制的改革。2011年潍坊市政府投入536万元财政资金，撬动3.6亿元社会资本，组建了全日制普通高职院校——山东海事职业学院，经过几次股权变动，目前该学院股权结构为潍坊市金融控股集团代市政府持股1.47%，三家企业分别持股67.79%、15.37%、15.37%。

从更广的视野看，早年基础教育领域的公办民助、民办公助、名校办民校，以及职业院校与企业开展的一些校企合作项目，在某种意义上，都具备混合所有制的一些形态，可看作是混合所有制学校的雏形。

（三）缺乏权威概念，实践内容形式多样

关于混合所有制经济，从导向性政策到操作性文件，国家层面、地方层面都较多;而关于混合所有制学校，国家层面的政策文件不多。2014年，国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出要探索发展混合所有制职业院校;同年6月份，教育部等六部委联合编制的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》对发展混合所有制职业院校进行了进一步的表述，将合作兴办的混合所有制性质的二级学院和职工持股、股份合作制的工作室也列入其范畴。2016年年底，新修订后的《民办教育促进法》出台后，国务院出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，对发展混合所有制职业院校又做了重申。2019年最新出台的《国家职业教育改革实施方案》，提法仍是鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。

到底什么是混合所有制职业院校？怎么混合？笔者没查到相关更具體的操作层面的政策文件;现行的《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律条文，也没有混合所有制学校的相关表述。严格意义上说，混合所有制学校，目前不是一个法理概念。

缺乏法理概念，各地开展的实践与探索，自然形式多样，内容不一。专家们关于混合所有制学校相对一致的说法是，公有资本和非公资本共同兴办的学校，就属于混合所有制学校，包括合作举办、参与举办的没有独立法人资格的二级学院，甚至学校内部经济体，也列入了混合所有制范畴。

就职业院校而言，目前开展的混合所有制办学形式多样，笔者了解掌握的形式大约包含以下几种：一是学校层面的混合，办学主体有公有私，这类学校一般是民营资本占大头，大都登记注册为民办学校;二是二级学院层面的混合，大多是小股资本参与公办学校举办二级学院，一般不具备独立法人资格，民间资本与公办院校开展混合一般采取这种方式;三是民间资本与学校在基础设施、教学设施、服务设施建设方面的混合，更多属于合作共建形式。至于学校参与投资举办的与学校业务无关的其他经济体，不应该属于混合所有制办学的范畴。

（四）探索轰轰烈烈，困难问题不少

2014年出台的《国务院发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，都提出了探索发展混合所有制职业院校的要求。在这一政策的引领下，全国很多职业院校都跃跃欲试，各地政府、教育部门也表现出很高的积极性。2015年，山东省教育厅专门发文公布山东海事职业学院混合所有制办学实践项目等9个项目为山东省职业院校混合所有制改革试点项目，积极推动混合所有制办学改革;山东海事职业学院作为学院层面的混合所有制试点单位，形成了多种形式，多个层面，全面开花的势头，引起了全国各地的高度关注，每年都接待三五十家院校来考察学习;2019年年初，学院又发起成立了全国职业院校混合所有制办学研究联盟，来自全国21个省市自治区的103家院校、企业和教育部门的230多名专家学者与会，共同研讨职业院校混合所有制改革，交流各地探索实践经验。

与此同时，混合所有制办学在实践探索的操作层面也面临着很多需要解决的具体问题。包括混合所有制办学法律支撑不充分，混合所有制学校的内涵外延不清晰;现行法律法规掣肘较多，致使很多院校特别是公办院校想得多，做得少;混合形式多样，法人属性模糊，运行过程中容易碰壁触雷;部分学校改革动机偏离教育公益性，运行不规范，产权不清晰，治理结构不合理，运行机制不科学，存在一定风险，等等。

二、混合所有制办学的政策依据和法律障碍

（一）国家提倡职业院校混合所有制办学

2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。这是职业院校开展混合所有制探索最早的政策依据，也是国家层面混合所有制办学最早的提法。同年，六部委编制的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出，“开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”，对职业院校探索混合制办学进行了更为具体的描述。

2016年年底，国务院出台的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》再次强调：探索举办混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。这是职业院校开展混合制探索最新的政策依据。

新近出台的《国家职业教育改革实施方案》基本延续了原有提法：支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。

应该说，上述几个文件，是职业院校开展混合所有制改革探索的重要政策支撑;其他地方出台的相关政策，也基本在上述政策的框架范围内。

（二）现行政策法规对混合所有制办学多有掣肘

遗憾的是，目前关于混合所有制学校的政策支撑基本停留在上述几个文件上，现行的一些法律法规，对学校开展混合所有制改革，限制约束颇多。

一是民办教育法律法规的相关规定。按照民办教育促进法的规定，民办学校的举办主体不能是国家机构，包括各级政府、教育行政部门;不能使用财政性经费。前段时间面向社会公开征求意见的民办教育促进法实施条例（送审稿）中提出：公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益（也有人认为，这些规定，重点是限制基础教育阶段的学校）。

虽然对混合所有制学校的属性有些争议，但很多学校层面的混合所有制学校，注册登记的是民办学校，政府及所属部门投入财政性经费参与办学，从《民办教育促进法》的规定看，存在一些法律障碍。至于公办学校与社会资金合作举办学校，在营利问题上，在投入内容上，也存在不少值得探讨的问题。

二是国有资产管理相关规定。公办院校资产主要是国有资产，学校有使用权和经过授权的有限处置权，没有完全的处置权，包括教师的使用。公办学校参与举办民办学校、开展混合所有制办学，应该需要经过有权部门的同意和批准。国有资产的使用管理都有政策规定，比如财政部有《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号），教育部有《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》（教财[2012]6号）等，各地也都有一些类似的管理规定。

《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》规定：直属高校利用货币资金对外投资，50万元以上至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，报财政部备案;利用固定资产、无形资产对外投资、出租、出借，也要根据价值多少按规定程序报教育部、财政部审批、备案。

三是公职人员从业的纪律规定等。相关法律法规和纪律对公职人员到其他单位从事兼职及获取报酬是有相应规定的，也是影响混合所有制办学、公职人员到民办学校从业的因素之一。尽管《国家职业教育改革实施方案》中提到“校企合作中，学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬，具体分配由学校按规定自行处理”，具有积极的政策导向作用，但具体如何落地，仍需教育、人社、纪检、税务等多部门统一思想，拿出切实可行的措施来。

除此之外，还有很多其他方面的政策规定限制约束了公办学校参与混合所有制办学改革。

三、对混合所有制学校属性的不同认识

很多专家都谈到过当前混合所有制学校属性不清晰，按资本构成属于非公非私的学校，属于公办学校、民办学校之外的第三种学校，建议通过立法予以确认。对此，笔者有着不同的看法。

（一）民办学校不等于私立学校

经济领域的混合所有制，是所有制的一种特有形式，主要是公有經济和非公有经济的混合体;教育领域的学校，则不是非公即私的概念，民办学校本身可以有公有成分，甚至是全部公有成分。

《民办教育促进法》规定，民办学校构成要件，兴办主体是国家机构以外的社会组织或者个人，办学经费为非国家财政性经费，服务对象是面向社会。按照这一规定，国家机构以外的社会组织，包括国有企事业单位，是民办学校的合法兴办主体;非财政性经费，包括公有资本，甚至是国有资本，也是兴办民办学校的合法经费来源;国家机构以外的国有企事业单位，可以与其他社会组织和个人联合举办民办学校。换而言之，从兴办者和办学经费的性质来看，民办学校不一定是私立（私人）学校，比如国有企业举办的学校，村集体兴办的幼儿园，实际上就是公有学校。国有企事业单位利用非财政性公有资金与其他社会组织、个人利用非公有资金合作兴办的民办学校，具有混合所有制学校的特征。

从法律角度看，我国目前的学校按兴办者和办学经费分为公办学校和民办学校两类。公办学校是国家（机构）用财政性经费兴办的学校，民办学校是国家机构以外的社会组织和个人用非财政性经费兴办的学校。

（二）学校层面的混合所有制学校大部分可以划归民办学校

目前，很多学校层面开展的混合所有制办学，政府（部门）出资往往是以教育投资公司的形式参与办学，学校许可审批、登记注册的也往往是民办学校，这类学校本身就符合民办学校的要件特征，自然可以纳入民办学校管理，按《民办教育促进法》的有关要求运行。

至于极个别的以政府及其部门名义投入财政性经费参与举办的混合所有制院校，大都属于历史遗留问题，如果登记注册的是民办学校，建议将政府投入化转为教育投资公司代持，通过逐步规范加以解决。

至于公办学校为主体，少量民间资本参与办学的混合所有制，目前较少有学校层面的。

（三）二级学院层面的混合所有制办学主体可通过独立设置明确属性

受国有资产管理及人员管理政策限制，公办院校为主开展的混合所有制办学探索多以兴办二级学院的形式进行，包括一些以实习实训、教育教学、后勤服务为主要内容的混合所有制实体，都不是独立法人。建议按照《民办教育促进法》规定，经过上级批准，学校可将其通过独立设置为民办学校及民办企业，解决其法人问题，光明正大运营。

二级学院现在的非独立法人运行模式，在人员管理、收益分配、税费等方面，实际上存在不少问题。独立设置为法人单位，按照有关法律法规依法运营，可能更有利于事业发展。

（四）混合所有制学校法人属性问题

很多人谈论混合所有制学校的法人属性，实际是纠结于混合所有制学校的公办、民办属性。其实学校的法人属性严格上是指营利性法人与非营利性法人，而非营利性法人，则又分为民办非企业单位还是民办事业单位。

具体到混合所有制职业院校，大部分可以按照兴办者的意愿，自主选择营利或非营利。选择营利性学校，到工商行政部门注册为企业法人。对于《民办教育促进法实施条例（送审稿）》提出的公办学校不得参与举办营利性民办学校，个人感觉可以按义务教育阶段不得设立营利性民办学校的规定限定于义务教育学校，对其他阶段的学校适当放开，只要办学收益使用合法合规，不谋私利，公有资本收益用于学校发展就好。当然，以正式发布的文件为准。

至于选择非营利学校，可以按照有关规定，到民政部门注册为民办非企业单位（下一步可能会修改为社会服务机构），或者到编制管理部门登记为民办事业单位。按照现行政策，事业单位和民办非企好像有些差别，登记为事业单位似乎更风光一些，但很多政策已经不适合当前实际，改革都在进行中，将来不存在谁高谁低的问题。

四、坚持混合所有制办学初衷和正确方向

所有改革都必须目标明确，方向正确。这个目标和方向必须符合人民群众的根本利益。唯有如此，改革才能持续长久地推进。为什么混，是混合所有制办学应该首先考虑的问题。

（一）解决机制体制问题、激发办学活力是混合所有制办学改革的初衷和归宿

开展混合所有制办学，特别是公办学校引入社会资本参与办学，必须建立一种与多元产权相适应的管理制度和运行机制，改变公办学校原有的僵化的管理体制、运行机制、薪酬机制，激发学校办学活力，提升人才培养质量，应是混合所有制办学的基本追求。

混合所有制办学的起点是多元主体、多元产权的混合，但混合所有制的重点不在于混合，而在于混合后的治理结构，在于建立多方参与、科学决策、民主管理、运行高效的现代学校法人治理结构和现代学校制度，进一步激发办学活力，不断提升育人质量和办学效益。

（二）推进产教融合，贴近市场办学，是职业院校混合所有制办学的重要诉求

国家之所以提倡在职业院校开展混合所有制办学探索，是因为职业教育与经济产业有天然的联系。校企合作、产教融合是职业教育实现自我价值和持续发展的必然要求。近年来，各级党委政府、教育部门，包括学校自身，一直在积极推进校企合作与产教融合，做了大量的探索，包括集团化办学、现代学徒制等，有些实践效果并不理想，教育、产业“两张皮”的问题一直没有得到很好地解决，原因很多，但办学主体单一，企业行业不能实质性参与办学是重要原因。通过混合所有制改造，让更多的市场主体参与职业教育办学，建立对接市场对接产业的管理体制和运行机制，实现招生、教学、就業全方位的合作融合，困扰职业教育发展的难题也许能得到较好解决。

（三）经济利益，最多是混合所有制办学的副产品

必须承认，很多参与混合所有制办学的主体，包括部分公办学校，有着很强烈的经济诉求;一些地方政府积极推动混合所有制办学，利用社会资金办学，减轻自身教育经费投入压力也是重要动机。

混合所有制学校借鉴的是经济领域的概念，但教育领域与经济领域是不同社会属性的两个领域。尽管教育产业化曾经一度风行，尽管营利性学校已经可以光明正大地登台亮相，尽管很多民办教育类公司已经顺利上市，但说到底，教育是社会公益事业，必须遵循党和国家的教育方针，把公益性放到第一位。

从混合所有制学校的构成要素和《民办教育促进法》立法意图来看，因有公有资本参与其中，对混合所有制学校逐利行为的限制应严于一般民办学校，包括营利非营利，包括可以开展的领域、办学结余处置、土地供应和税费减免等。

如果放任混合所有制职业院校将经济利益作为最大追求，不在机制体制上下功夫，不在人才培养质量上做文章，把混合所有制改革变成提高收费标准、变相创收的手段，这就有违市场公平规则，损害教育公平，发展也就偏离了正确方向。

（责编   王鹏飞）