新中国70年扶贫历程、特色、意义与挑战

程承坪 邹迪

[摘 要] 新中国70年来，虽然由于不同历史时期面对的物质基礎、技术条件、扶贫经验、国际国内环境等不同，因而扶贫采取的政策措施和方式方法呈现出阶段性特征，但是党和政府扶贫的决心是一贯的、坚决的。改革开放前29年，党和政府领导全国人民进行了艰难的扶贫探索，为改革开放后41年的扶贫奠定了坚实的物质基础和丰富的经验基础。改革开放后扶贫事业取得了举世瞩目的成就，基本消除了绝对贫困。新中国70年扶贫成就斐然，既具有鲜明的中国特色，也具有重大的世界意义。新中国70年扶贫具有指导思想上、扶贫理念上和行为方式上的三个鲜明中国特色。具有六个方面的重大世界意义：一是高度重视贫困问题;二是坚持共同富裕的社会主义价值观和政府主导扶贫;三是提高扶贫精准度;四是激发贫困人口内生脱贫的动力;五是注重教育脱贫;六是创新扶贫理念和方式方法等。回顾和总结新中国70年扶贫历程，揭示其中国特色和世界意义，既有利于为世界扶贫事业贡献中国智慧和中国方案，也有利于为面对2020年打赢脱贫攻坚战、防止返贫和后2020年时代消除相对贫困等带来的三大挑战提供理论和经验指导。

[关键词] 新中国70年扶贫;中国特色扶贫;中国扶贫的世界意义

[中图分类号] F126 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2019）09-0001-09

一、引 言

新中国成立伊始，中国共产党就带领全国人民拉开了与贫困抗争的帷幕。新中国70年扶贫①，风雨艰程，砥砺前行，成就斐然。

尽管由于不同时期物质基础、技术条件、扶贫经验等不同，面对的国际国内环境有所差异，因而扶贫采取的政策措施和方式方法呈现出阶段性特征，但是新中国成立70年来，党和政府扶贫的决心是一贯的、坚决的。新中国成立时的1949年，中国贫困人口多、贫困人口受教育程度低，中国的物质基础薄弱、扶贫经验缺乏、公共设施落后。在这样的条件下，党和政府进行了29年的艰难扶贫探索，为改革开放后大规模开展扶贫事业打下了坚实的物质基础、奠定了较为丰富的扶贫经验②。改革开放后，中国扶贫事业取得了举世瞩目的成就。从1978年到2014年，中国农村贫困人口减少了7亿人[1]，是第一个实现联合国千年发展目标使贫困人口减半的国家，对全球减贫的贡献率超过70%[2]。全国的农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2018年底的1 660万人，贫困发生率从97.5%下降到1.7%。

本文试图回顾、梳理和总结新中国70年来扶贫的历程，提炼出扶贫的中国特色和中国扶贫的世界意义，期望为世界扶贫事业贡献中国智慧和中国方案，在此基础上，提出应对未来扶贫挑战的政策建议。

二、新中国70年扶贫历程

新中国成立以来，我国扶贫从理念到实践经历了发展演变的历史过程，打上了时代烙印，取得了显著成效，基本消除了绝对贫困现象，显著提升了贫困地区和贫困人口的自生能力。根据不同时期的扶贫特色，可将新中国70年扶贫历程划分为6个阶段。

（一）1949—1978年的以土地制度改革为主多措并举式扶贫阶段

1949年新中国成立之初农村处于普遍贫困状态。党和政府认为，广大农民普遍贫困的主要根源在于封建土地的私有制造成的土地分配的两极分化。当时，占乡村人口不到10%的地主和富农占有约70%—80%的耕地，而占乡村人口90%以上的贫下中农只占约20%—30%的耕地，耕地分配两极分化现象特别严重[3]。因此，1950年中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，决定废除地主阶级的封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制。从1950年冬到1953年春，党和政府通过土地制度改革，没收了一切大地主、大官僚占有的多余土地分配给农民，全国约有3亿多无地或少地的农民无偿地分到了约0.47亿公顷土地，免除了他们每年须向地主和富农缴纳350亿公斤粮食的沉重负担[4]，实现了千百年来广大农民“耕者有其田”的梦想，赋予了广大农民基本的生产资料所有权，为农民摆脱贫困创造了基本物质条件。

然而，由于当时农业生产力水平低，人多地少，缺乏农业生产保险制度和社会保险制度，农业抗自然灾害的能力较弱，一些农民因为遇到天灾人祸以及生老病死等原因，使得不少农民不得不通过卖地求生救急，加之当时就业机会较少，从而使得不少农民重新沦为无地或少地的贫困户[2]。同时，分散的小规模农户，无力开展农田水利设施等基础设施建设，农户互助组织缺乏，面对自然灾害和市场风险，农民显得很无助。为了消除贫困，把农民组织起来提高互助水平，通过集体力量建设农田水利设施等基础设施以提高抵御自然风险的能力和农业生产力水平就是必然的选择。于是从1953年开始，党中央决定进行新中国成立之后的第二次土地制度改革，组织广大农民走集体化道路，从农业互助组到初级合作社再到高级合作社，最后到人民公社。虽然党中央组织广大农民走集体化道路还有其他原因，但扶助农民摆脱贫困是一个重要影响因素。

1958年建成人民公社后，党中央组织广大农民开展大规模基础设施建设，兴修水利，修建灌溉设施，改善交通条件，提高农业抗自然灾害能力和农业生产力，为解决农村贫困问题创造了基础设施条件。譬如，新中国成立时水库总库容量为200亿立方米，到1976年增加到4 200亿立方米，增加了20倍，灌溉面积比例由1952年的18.5%提高到1978年的45.2%，灌溉面积增加了两倍多[5]，大大改善了农业基础设施条件，详见图1。在图1中，纵轴为全国有效灌溉面积，单位为万亩，横轴为年份。从图1可以看到，经过农业组织形式变革，显著地提高了我国农田灌溉面积，为提高农业产量和抵御自然风险的能力创造了有利的条件。

同时，逐步构建起来了以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的基本社会保障制度。普遍建立了农村基础教育，赋予男女平等的受教育权利，打破了千百年来封建制度下歧视女性受教育的漏习，既从思想上解放了妇女，也大大提升了人力资源水平，提高了广大农村妇女摆脱贫困的能力。新中国成立时，全国青壮年文盲率达到80%，到1978年青壮年文盲率下降到18.5%。普遍建立了农村卫生组织，建立起来了廉价的较为完善的农村卫生组织体系，提高了广大农民身体健康水平，对防止因病致贫和因病返贫做出了积极贡献。新中国成立时全国人均预期寿命只有39岁，到1978年人均预期寿命男性为66.9岁，女性为69岁[6]。

党中央积极组织农业科研，通过农业科研提高农业生产力，可以有效地解决农村贫困问题。经过不懈努力，1970年代初杂交水稻良种育成，经推广后水稻亩产约提高了20%。小麦、棉花、玉米等陆续发生了种子革命，产量和质量都得到大幅度提升。到1976年，中国粮食总产量已经由1949年的2 263.6亿市斤提高到5 726.1亿市斤，亩产量从137市斤提高到316市斤;棉花总产量从1949年的888.8万担提高到4 410.9万担，亩产量从22市斤提高到56市斤[7]。图2和图3描述了1958—1978年我国主要农作物的种植面积和单位产量变化的情况。图2纵轴为主要农作物的种植面积，单位为万亩，横轴为年份。图3纵轴为主要农作物单位产量，单位为公斤/亩，横轴为年份。从图2和图3可以清晰地看到，这段时期，我国主要农物种植面积明显扩大，单位产量显著提高，农业发展成就斐然。

如果说新中国第一次土地制度改革是通过给农民分配土地生产资料的形式解决农民贫困问题，那么新中国第二次土地制度改革则是通过农业组织形式变革、保障制度建设、农业基础设施完善、教育和卫生制度改革、加强农业科研投入等多种措施来提高农业生产力，解决农村贫困问题。但是由于我国经济底子薄、科研能力弱、贫困人口多，以及体制机制等方面存在的问题，虽然在扶贫工作中取得了一定的成效，但与改革开放后相比，扶贫成绩并不突出。

（二）1978—1985年的实施以农业体制机制改革为主专项扶贫为辅阶段

1978年是我国一个重要的历史转折点，是年召开的党的十一届三中全会提出了改革开放政策，开启了我国农村经济体制改革的伟大征程，也意味着中国扶贫迈入了一个新阶段。改革开放后相较改革开放前，在扶贫思想上具有承前启后的特点。“承前”表现在，对于解决农村的贫困问题，坚持发展农村经济是根本的原则。邓小平同志指出：“农村人口占我国人口的80%，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[8]因此，发展农村经济是解决贫困问题的根本措施。“启后”表现在，解决农村贫困问题，仅仅发展农村经济还是不够的，还必须多措并举，做更多更细仔的工作才能取得更好的效果。

从发展农村经济的角度而言，经过探索，党中央认识到，家庭联产承包责任制相对于人民公社制度具有比较经济优势。于是，1979年党中央决定进行新中国成立后的第三次农村土地制度改革，以家庭联产承包经营责任制取代已实行20多年的人民公社集体经营制度，农村土地的所有权归集体，仍然属于土地公有制，但农户家庭拥有土地的经营权。同时，还启动了农产品价格改革和农村市场化改革等农业体制机制改革。通过一系列农业制度改革大大解放和发展了农村生产力，农村经济得到快速发展，农村绝对贫困人口大幅度地减少。据农业部的数据显示，1978—1985年，农村人均粮食产量增长了14%，棉花增长了73.9%，油料增长了176.4%，肉类增长了87.8%，农民人均纯收入增长了2.97倍[9]。

除了通过上述农业体制机制改革促进农村经济发展实现脱贫以外，党中央意识到还必须采取其他补充措施。由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平差异较大，有些不发达地区单纯地依靠上述农业体制机制改革并不能自行实现通过经济发展消除贫困的目的，还必须采取有针对性的国家扶贫措施。因此，1980 年中央财政设立了直接与扶贫相关的“支援经济不发达地区发展资金”，专门用来支持老少边穷地区的经济发展。在此基础上，1982年国务院又做出决定，对甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区以及宁夏海固地区实施“三西”农业建设支援，由此开启了我国区域扶贫的先河。1984年国家计划委员会决定实施“以工代赈”的扶贫计划，一方面通过促进贫困地区的就业改善贫困状况，另一方面通过改善贫困地区的基础设施状况改变贫困地区落后的面貌。1984年为了解决18个连片贫困地区的贫困问题，中共中央、国务院专门出台了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该通知确定了我国扶贫工作的基本原则，并提出了针对贫困地区的优惠政策，成为我国此后很长一段时间内扶贫工作的指导性文件。

通过一系列扶贫措施，我国这段时期扶贫工作取得了积极成效。据国家统计局的数据显示，1978年至1985年，农民人均纯收入由1978年的133.6元提高到397.6元，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，减少了50%，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%[10]。表1显示了1978—1985年农村贫困人口变化情况。这一阶段，农村生产力得到极大发展，经济实现快速增长，农村绝对贫困人口大幅度地减少，同时也积累了不少扶贫的经验，为后续进一步扶贫打了坚实基础。

（三）1986—1993年的以贫困县瞄准为主的制度性开发式扶贫阶段

虽然由于经济社会快速发展，贫困人口大幅度地减少了，但是一些区域性贫困问题并未随着经济社会的发展而得到根本性缓解，需要转变扶贫工作的方式方法才能取得成效。为了提高扶贫工作的成效，党中央决定，首先要加强对扶贫工作的组织领导。因此，1986年国务院成立了“贫困地区经济开发领导小组”以及“国务院扶贫办公室”，统一领导和组织全国扶贫工作，并对扶贫工作加以规范化和制度化。这标志着我国扶贫工作由具有社会性的道义性救济式扶贫转向制度性开发式扶贫，把扶贫工作纳入政府职责范围，成为政府的常规化工作。其次，要明确开发式扶贫的重点。因此，1992年召开的党的十四大明确提出了开发式扶贫的重点是18个集中连片的贫困地区，特别是老、少、边、穷地区，并提出要用两种方法对这些贫困地区进行开发式扶贫。一是加大政策扶持力度，二是鼓励经济发达地区采用多种形式对口帮扶老、少、边、穷地区，实现先富带后富的社会主义共同富裕目的。1986 年党和政府把上述重点扶贫的贫困地区摆脱贫困列入了国家的“七五”计划（1986—1990年）。为了精准地明确扶贫对象、提高扶贫的实效，是年国务院首次对贫困县进行评定，划定592个国家重点贫困县，明确扶贫活动以贫困县为单位进行重点扶贫，并确定了对这些贫困县的扶持标准，以便动态扶贫、动态瞄准。1986年贫困县评定的国家标准：年均纯收入低于150元的县以及年均纯收入低于200元的少数民族自治县为贫困县，对民族革命做出过重大贡献、在海内外有较大影响的县则给予重点照顾，放宽到年均纯收入300元。1987 年，国务院下发了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，提出了1986—1993 年以促进贫困地区经济增长为主要目标的扶贫开发战略。再次，要制定针对贫困地区脱贫的专项政策措施以及专项扶贫措施。专项政策措施包括财政转移支付政策、财税优惠政策和扶贫贴息政策等。专项扶贫措施包括以工代赈、科技扶貧、社会扶贫等。

整体而言，这一阶段扶贫的工作重点是以区域经济增长带动扶贫，实现了从“大水漫灌”式扶贫到区域瞄准式扶贫的转变，贫困标准实行了量化，扶贫对象更加精准，扶贫任务进一步明确，从而使扶贫效率得到进一步提高，贫困程度得到进一步缓解，贫困人口的自我发展能力得到进一步增强。截至1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8 000万人，贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%[10]。但是，该阶段的扶贫重点是解决典型地区的极度贫困人口温饱问题，没有广泛惠及到其他贫困地区的贫困人口。

（四）1994—2000年的以“输血”为主的攻坚式扶贫阶段

这一阶段我国扶贫工作的内容可以归结为以下7个方面。

一是确立了扶贫目标。1994年4月15日，中共中央、国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，明确从1994年到2000年要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间基本解决全国农村8 000万贫困人口的温饱问题。由于这部分贫困人口可称之为贫中之贫、困中之困，因此解决这部分贫困人口的贫困问题可称之为“扶贫攻坚战”。

二是扶贫政策体系进一步完善。继1994年中共中央、国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》之后，1996年中共中央、国务院又颁布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，这两个文件逻辑一致地明确了实现扶贫攻坚计划的基本方针、任务和要求，打好扶贫攻坚战的主要措施，加强对扶贫开发工作的领导，标志着我国农村扶贫政策体系的进一步完善。

三是建立了以省为主的首长扶贫工作责任制。中央决定建立资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，实行分级负责、以省为主的首长扶贫工作责任制，并构建和实施扶贫监测系统。

四是调整了贫困县标准，出台了扶贫资金管理办法。根据经济社会发展情况适时地调高了贫困县标准，把贫困县的国家标准调整到400元。为了提高扶贫资金的使用效益，1997年国务院办公厅印发了《国家扶贫资金管理办法》，明确规定了国家扶贫资金的受益对象、投向内容、各级地方政府配套资金的比例及其管理办法。

五是建立了东西部扶贫协作机制。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月7日印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，该文件对东西部扶贫协作和对口支援的总体要求、结对关系、主要任务和保障措施进行了较为详细的规定，并把这一扶贫协作和对口支援机制上升到实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的高度。

六是鼓励民间组织和机构参与扶贫，促进了社会扶贫事业。譬如启动了“希望工程”和“春蕾计划”等。

七是推动国际力量加入我国扶贫攻坚事业。这一时期通过政府积極努力，促成了国际多边与双边机构以及非政府组织加入了我国扶贫攻坚事业。1995—2000年，国际组织在我国扶贫事业中共投入了超过55亿元人民币的资金，一定程度上弥补了我国扶贫资金的不足[11]，同时也促进了我国扶贫事业与国际机构的合作。

该阶段扶贫政策体系的建立有效地推动了我国扶贫事业，通过增加中央财政扶贫资金投入、东西部扶贫协作和对口支援等多种“输血式”扶贫手段的实施大幅度地提高了贫困地区和贫困人口的生存能力。据统计，截至2000年底，农村绝对贫困人口从8 000万人减少到3 209万人，农村贫困人口比例从8.7%下降到3.4%[4]。至此，《国家八七扶贫攻坚计划》战略目标基本实现，我国基本解决了农村贫困人口的温饱问题。

（五）2001—2010年的全面建设小康社会背景下的“造血式”扶贫阶段

进入21世纪后，我国农村贫困人口脱贫速度减慢，贫困人口的数量徘徊在3 000万人左右，贫困人口呈现“大分散、小集中”的特点，相对贫困现象逐渐显现。从贫困人口分布情况来看，发生了从区域性贫困到阶层性贫困的变化;从贫困原因视角来看，发生了以收入性贫困为主到健康、教育和社会福利等多元原因贫困的转变。2001年6月13日，国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》（以下简称《纲要》），明确提出“到2010年尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固温饱成果。”《纲要》还指出：“当前尚未解决温饱的贫困人口，虽然数量不多，但是解决的难度很大。初步解决温饱问题的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改变，他们的温饱还不稳定，巩固温饱成果的任务仍很艰巨。”在《纲要》的指导下，一方面，重视改善农村贫困地区的生产生活条件，对贫困人口进行“造血式”扶贫，解决他们的自生能力不足的问题;另一方面，在前期扶贫工作的基础上，由重点解决绝对贫困人口的贫困问题转变为解决绝对贫困与相对贫困并重，树立城乡统筹发展的“大扶贫”观。至此，我国扶贫开发事业进入了一个新的阶段。

这一时期，我国扶贫开发以村级瞄准为重点，实施整村推进的参与式扶贫。在已确定的592个扶贫开发重点县的基础上，又根据村级瞄准的实际需要进一步地确定了14.8万个贫困村。这些扶贫开发重点县和扶贫开发贫困村，分别覆盖了农村贫困人口的60%和80%以上。[9]。对贫困人口进行“造血式”扶贫，一是针对贫困地区的资源禀赋特点开发符合地域特色的产业，借鉴日本和韩国的“一县一品”“一乡一品”“一村一品”思路，打造特色产业，提高贫困人口的自我脱贫能力，实施产业扶贫;二是针对有发展前景的贫困地区，加大基础设施建设的投入，实施基础设施扶贫;三是对于生态环境脆弱不适宜开发发展的贫困地区，进行生态移民、易地搬迁安置，实施易地安置扶贫;四是针对初级劳动力资源丰富的贫困地区，对这些初级劳动力进行有针对性地转移培训，实施劳动力培训扶贫;五是针对民生事业较为薄弱的贫困地区，加大农村义务教育支持力度，提高适龄儿童入学率和义务教育水平，促进贫困地区人力资源开发，完善农村最低生活保障制度，提高最低生活保障水平，发展并完善新型农村合作医疗制度，提高贫困地区居民的健康水平，实施民生扶贫。这一阶段的综合性扶贫开发，在解决少数人口温饱和返贫方面都取得了较好的成效。根据2010年1 274元的新的贫困线标准衡量，全国农村贫困人口由2001年的9 422万人下降到2010年的2 688万人，农村贫困发生率从10.2%下降到2.8%[4]。

（六）2011年至今的实施精准扶贫、精准脱贫阶段

2011年12月1日，中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对中国2011—2020年的扶贫工作提出了更加系统的战略规划。该文件提出：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”，这标志着我国扶贫工作进入了一个新阶段。2010 年中国经济总量超越日本成为世界第二大经济体，之后中国经济总量稳步提高，并逐步缩小与第一大经济体美国的差距，中国的工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，综合国力不断增强，社会保障体系逐步完善，社会保障水平不断提高，为深入推进扶贫开发工作创造了有利的经济基础和社会保障制度条件。

2011年以来，我国扶贫呈现“精准扶贫、精准脱贫”的鲜明特点，并将其作为新时期扶贫开发战略指导思想，从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。扶贫开发的重点转为针对集中连片特殊困难地区的贫困现状，开展定点扶贫。为了切实贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的文件精神，2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了文件《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，旨在着力消除体制机制障碍，增强内生动力和发展活力，加大扶持力度，集中力量解决突出问题。为此，该文件提出了通过深化改革，创新扶贫开发工作的6项机制：一是改进贫困县考核机制，二是建立精准扶贫工作机制，三是健全干部驻村帮扶机制，四是改革财政专项扶贫资金管理机制，五是完善金融服务机制，六是创新社会参与机制，其中精准扶贫工作机制是核心机制。为了突出实效，该文件有针对性地提出了解决10个方面的突出问题：一是村级道路畅通工作;二是饮水安全工作;三是农村电力保障工作;四是危房改造工作;五是特色产业增收工作;六是乡村旅游扶贫工作;七是教育扶贫工作;八是卫生和计划生育工作;九是文化建设工作;十是贫困村信息化工作。

2011年以来，特别是党的十八大召开以来，扶贫工作扎实推进，建立了较为完善的精准扶贫工作机制，对贫困村、贫困户建档立卡、动态管理，向贫困村派驻第一书记和工作队，对扶贫工作建立考核监督和奖惩机制，有效地提高了扶贫工作的成效。同时，广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫，形成政府与社会合力消除贫困的良好局面。这一阶段是自新中国成立以来我国扶贫改革创新力度最大的时期，也是扶贫效果最好的时期。2011 年，中央决定将农民人均纯收入2 300元（以2010年不变价计算） 作为新的国家扶贫标准。按照新标准，2011年末农村贫困人口为12 238万人，贫困发生率为9.08%。但经过这些年艰辛的扶贫攻坚战，截至2018年末我国贫困人口降至1 660万人，贫困发生率降至1.7%。这段时期，在党中央和国务院的坚强领导下，不但我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，而且人民群众的生活水平和幸福指数也得到了大幅度的提升，这为下一阶段完全打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的物质基础和经验基础。

三、新中国70年扶贫的中国特色和世界意义

新中国成立70年来，中国共产党秉承为人民服务的宗旨，坚持共同富裕的社会主义价值观，走出了一条具有中国特色的扶贫道路，为世界扶贫事业作出了杰出贡献，贡献了中国智慧和中国方案，中国特色的扶贫事业具有重大的世界意义。回顾和总结新中国70年扶贫工作的中国特色，阐明其世界意义，既有利于为世界扶贫事业贡献中国智慧和中国方案，也有利于为下一阶段完全打赢脱贫攻坚战、防止返贫和后2020年时代消除相对贫困带来的挑战提供理论和经验指导。

（一）新中國70年扶贫的中国特色

新中国70年扶贫具有以下3个鲜明的中国特色。

1.指导思想上的中国特色

坚持中国共产党的领导，坚持政府主导扶贫的思想，是扶贫指导思想上的鲜明中国特色。新中国成立以来的历届领导人都强调，“党是各项事业的领导核心”。扶贫事业是一项世界性难题，要在中国这样一个底子薄、人口多，贫困人口也多的大国解决贫困问题，没有党的坚强领导是不可能实现的。

2.扶贫理念上的中国特色

坚持共同富裕的社会主义价值观，贯彻精准扶贫原则，要求“全面小康路上一个都不能少，脱贫致富一个不能落下”，这是中国共产党人的庄严承诺，也是扶贫理念上的鲜明中国特色。新中国70年来，中国共产党人始终情寄人民，把贫困人口的冷暖始终放在心上，采取各项措施解决贫困问题。特别是党的十八大以来提出的精准扶贫原则，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，变“输血”为“造血”，显著提高了扶贫的成效。

3.行为方式上的中国特色

扶贫理念需要通过具体的行动加以落实，这些行动体现为具有中国特色的多元化、多层次、多方位的综合扶贫体系。在政府、市场、社会协同参与的大扶贫格局下，建立了以专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫为基础的“三位一体”的扶贫战略体系。因贫施策，实施“五个一批”扶贫措施，即实施发展生产脱贫、易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底脱贫。推行十大扶贫模式，即整村推进，以工代赈，小额信贷扶贫，劳动力转移培训，产业支持，旅游扶贫，健康扶贫，电商扶贫，东西部协作扶贫和企业帮扶等。多项扶贫方式和行为始终体现以人为本的思想，努力做到覆盖全部农村贫困人口，因地制宜、因人施策，不断进行扶贫模式创新。精准的“靶向治疗”、扶贫措施选择的多样性和灵活的政策组合方式具有行为方式上的鲜明中国特色。

（二）中国特色扶贫的世界意义

经过70年的艰苦探索，中国走出了一条具有中国特色的减贫道路，取得了举世瞩目的成就。中国一直是全球减贫活动的积极参与者和倡导者，到2014年底就提前完成了《联合国千年宣言》目标，成为全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家，得到了国际社会的广泛赞誉。挖掘中国特色扶贫的世界意义③，对发展扶贫理论具有重要的理论价值，对加快全球减贫进程以及指导中国下一阶段的扶贫行动具有重要的现实指导意义。

1.高度重视贫困问题是全面消除贫困的重要前提

中国共产党始终把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为奋斗目标，始终致力于解决贫困地区和贫困群众的生存困境，不断强调扶贫的必要性和重要性，将扶贫开发提升到治国理政的高度，特别是党的十八大以来，党中央把扶贫工作纳入到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中。对扶贫工作的高度重视是中国取得巨大扶贫成就的重要前提。

2.坚持共同富裕的社会主义价值观和政府主导扶贫是消除贫困的根本保证

中国取得举世瞩目的扶贫成就充分体现了我国的政治制度优势。中国共产党在探索中国社会摆脱贫困、谋求发展的过程中，始终坚持共同富裕的社会主义价值观。历届党和政府领导人多次强调并践行“社会主义是中国的唯一出路”“只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫穷的问题”[12]。以政府为主导，有利于集中全党智慧和全社会力量扶贫，形成政府主导、市场与社会协同推进的扶贫格局。

3.提高扶贫精准度是提高扶贫效率的关键

精准扶贫的关键是解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退出等问题。做到确保贫困识别精准到户和扶贫资源落实到户，实施科学的扶贫考核评估和督查巡查制度，严肃处理扶贫工作中的不法行为，确保做到“看真贫、扶真贫、真扶贫”，杜绝形式主义、数字扶贫等不良现象，从而有效地提高了精准扶贫的效率。

4.激发贫困人口内生脱贫的動力是解决贫困问题的核心

习近平同志在党的十九大报告中强调：“注重扶贫同扶志、扶智相结合”。授人以鱼不如授人以渔，只有充分发挥贫困人口的主观能动性，激发其内生脱贫动力，提高其发展经济的可行能力，才能保证贫困地区和贫困人口的经济发展速度和生活水平实现可持续性提高。因此，在扶贫工作中，不仅要提供技能培训和发展特色产业，也要转变贫困人口思想观念，摆脱“等”“靠”“要”等惰性思想，引导贫困人口树立勤劳致富、自主创业、自我发展的观念，增强脱贫致富的信心和内生动力，实现了由“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。

5.注重教育脱贫是根除贫困的有效手段

习近平同志指出：“教育是阻断贫困代际传递的治本之策”“抓好教育是扶贫开发的根本大计”[13]。要彻底摆脱贫困，必须注重以教育为主的人力资本开发，通过文化教育提高贫困人口的科学知识和劳动生产力来实行扶贫、脱贫。通过加大教育投入力度，大力发展农村教育，促进教育资源向贫困地区、贫困人口倾斜，有助于隔断贫困的代际传递。贫困人口文化知识素质的提高，一方面可以提高其摆脱贫困的愿望，另一方面也有助于提高其劳动能力，从而有助于根除贫困。

6.创新扶贫理念和方式方法是加速消除贫困的力量源泉

消除贫困是世界性难题，不同的国情、不同的时代具有不同的贫困形式和特点，而且消除贫困不是一劳永逸的事，往往会出现贫困暂时被消除又出现返贫现象以及新的贫困现象，因此消除贫困需要打持久战，需要不断地创新扶贫理念。新中国成立以来，党和政府根据不同时代背景下的贫困特点，不断地创新扶贫理念和方式方法，譬如小规模救济式的广义扶贫、以经济体制改革为主导的制度性扶贫、以贫困县瞄准为主的区域性扶贫、以“造血”为主的攻坚式扶贫、以村级瞄准为重点的综合性扶贫以及精准扶贫、精准脱贫等。正是通过这些扶贫理念和方式方法的不断创新，才使得我国在消除贫困方面取得了举世瞩目的成就，它值得世界各国学习和借鉴。

四、未来扶贫的挑战及政策建议

新中国70年扶贫虽然取得了巨大成就，但是未来扶贫的道路仍然任重而道远，需要面对3个方面的挑战：一是到2020年打赢脱贫攻坚战;二是防止返贫;三是后2020年时代消除相对贫困。为了应对这三大挑战，提出以下政策建议。

（一）到2020年打赢脱贫攻坚战的政策建议

按照2011年制定的新贫困标准，截至2018年末我国贫困人口还有1 660万人。虽然人数不多，但这些贫困人口却是“贫中之贫”“困中之困”“坚中之坚”，脱贫攻坚难度很大。笔者认为，只要一如既往地坚持上文提到的三个扶贫的中国特色，即指导思想上的中国特色、扶贫理念上的中国特色和行为方式上的中国特色，做到高度重视贫困问题，坚持共同富裕的社会主义价值观和政府主导扶贫，提高扶贫精准度，激发贫困人口内生脱贫的动力，注重教育脱贫，创新扶贫理念和方式方法等，到2020年底全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的宏伟目标就一定能够实现。

（二）防止返贫的政策建议

2019年2月中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》）正式发布。《意见》指出，要巩固和扩大脱贫攻坚成果，减少和防止贫困人口返贫。2019年全国两会期间，习近平同志在甘肃代表团参加审议时强调，要强化领导体制和工作机制，坚持大扶贫格局，贯彻精准脱贫方略，加强扶贫同扶志扶智相结合，对返贫人口要及时予以帮扶。

在贯彻落实《意见》和习近平同志上述讲话精神的基础上，为了应对返贫带来的挑战，应进一步地建立重点人群监测机制，贯彻精准扶贫原则，对可能返贫的人口设置预警等级，分别采取相应措施，组织帮扶力量及时加以帮扶，防止脱贫人口重新返贫。这项工作应常抓不懈，纳入政府工作职责范围。只有这样才能治愈绝对贫困这个世界性顽疾，在中国的历史上消除绝对贫困现象。

（三）后2020年时代消除相对贫困的政策建议

消除绝对贫困只是中国扶贫征程中的一个阶段性成就，“万里长征迈出了第一步”，消除相对贫困则是一项长久性工作。如果说消除绝对贫困是打一场扶贫攻坚战，那么可以说消除相对贫困则是打一场持久战。从新中国成立到2020年，扶贫的主要矛盾是消除绝对贫困，而后2020年时代，消除相对贫困将上升为扶贫的主要矛盾，防止返贫成为次要矛盾。为了应对后2020年时代相对贫困的挑战，提出4项政策建议。