论《国家安全法》：制定背景、意义及其特征

庞远福

[摘    要] 《国家安全法》的制定出台是实现国家治理体系与治理能力现代化、全面推进依法治国的必然要求，是适应国家安全面临的新形势与新任务、贯彻总体国家安全观、有效维护国家安全的需要，是完成宪法委托之国家安全立法任务、贯彻落实宪法规定的维护国家安全与利益之义务的体现。它有效整合分散的国家安全战略并实现国家安全战略的法制化，确立国家安全法律体系的地位并形塑国家安全法律体系的基本形态，为作为国家机构的中央国家安全委员会的设立提供基本法基础。它是具有积极预防功能的常态立法，具有政治属性突出、原则性为主兼具操作性、全局性与专门性结合、完整性与开放性、实体法与程序法结合、组织法与行为法结合、较强涉外性等基本特征。

[关键词] 国家安全;国家安全法;治理現代化;依法治国

[中图分类号] D920.4  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）09-0047-11

随着我国国家安全形势的日趋复杂、严峻，党和政府对国家安全问题的重视程度不断提高，国家安全观念认识不断深化;随着国家治理体系和治理能力现代化与全面依法治国的推进，国家安全领域的法治化治理趋势日渐明显，以往的政策型治理策略逐渐向法治型治理策略转变。延续自上世纪90年代以来的国家安全观念与国家安全治理策略变迁①，习近平同志于2014年4月15日召开中央国家安全委员会第一次会议，提出了系统的“总体国家安全观”，强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”[1];中共中央政治局于2015年1月23日审议通过了以“总体国家安全观”为指导的《国家安全战略纲要》，就国家安全各领域做出宏观协调部署[2];全国人民代表大会常务委员会于2015年7月1日高票通过了《国家安全法》，以期通过法律形式确立“总体国家安全观”的指导地位，明确维护国家安全的各项任务，建立维护国家安全的各项制度，构建国家安全体系，奠定中国特色社会主义国家安全道路的坚实法律基础[3]。为深化对《国家安全法》的理解，推进国家安全法治体系的完善与实施，本文就《国家安全法》的制定背景、立法意义与文本特征展开分析。

一、《国家安全法》的制定背景

（一）《国家安全法》的制定出台是实现国家治理体系与治理能力现代化、全面推进依法治国的必然要求

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十八届四中全会将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面依法治国的总目标，《国家安全法》的制定出台正是实现这两项总目标的必然要求。

1. 国家安全治理体制机制是国家治理体系的重要组成部分，《国家安全法》的制定出台是国家安全治理体系现代化的表现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一套紧密相连、相互协调的国家制度[4]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》9次出现“国家安全”概念，涉及所有制体制（2次）、宏观调控体制（1次）、财税体制（1次）、社会治理体制（5次），尤其在“创新社会治理体制”部分中指出：“创新社会治理的目标在于推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”并提出：“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”[5]这充分表明，国家安全治理体系是国家治理体系的重要组成部分。通过制定《国家安全法》，将此前散布于各专门性立法、政策文件中的有关国家安全任务领域、国家安全体制机制、国家安全主体的职权与义务等规定予以协调综合，在基本法律的层面加以规范化，无疑能对国家安全治理体系的法制化、现代化起到巨大的推进作用。

2. 《国家安全法》的制定出台完善了中国特色社会主义法治体系。自1983年国家安全部成立后，国家安全多个领域的专门性立法相继出台，国家安全法制初具构架，但综合性的国家安全基本法在改革开放后的30多年间仍付之阙如①。这就导致：一方面，不仅涉及国家安全的各相关法律法规比较分散，各相关国家安全部门之职权与工作也缺乏必要的基本法依据和有效的功能性协调;另一方面，国家安全工作过度依赖于非规范性的政策文件或命令、指示等，其透明度与法律性的不足，给某些国家和别有用心人士以“人权”“法治”等标签为借口，批评甚至干预我国的国家安全工作提供了条件，不利于我国国际形象的塑造和国际声誉的维护。从法治体系上看，国家安全基本法的缺失无疑成为我国法治体系的短板，《国家安全法》的适时出台正好填补了此一漏洞。

3. 国家安全治理能力是国家治理能力的核心之一，《国家安全法》的制定出台无疑促进了国家安全治理能力的提升与现代化。在全面深化改革时期日益复杂和严峻的国家安全形势下，《国家安全法》所形塑的新的国家安全治理体制机制不仅需要应对传统体制下难以处理的重大国家安全挑战，而且需要有对未来发展过程中新涌现的国家安全问题之预见和管控能力，并且需要具备随着新的国家安全问题的涌现而不断发展或衍生出新的国家安全治理方法和体制机制的能力。

（二）《国家安全法》的制定出台是适应国家安全面临的新形势、新任务，贯彻总体国家安全观，有效维护国家安全的需要

《国家安全法》的制定出台正是因应当前复杂而严峻的国际国内安全态势，以基本法律的形式打造适合国情与实际的国家安全领导与工作体制机制，并对此加以有效应对的具体行动。随着改革的深化、综合国力的提升、国际局势的变化，我国的国家安全形势面临诸多新变化、新挑战，复杂性与严峻性前所未有，生存安全与发展安全并存，传统安全威胁与非传统安全威胁交织[6]。

国家安全面临的新形势、新变化催生了新的国家安全观——总体国家安全观，《国家安全法》的制定出台正是以总体国家安全观为指导，某种意义上可以说是对总体国家安全观的具体化、法制化。总体国家安全观体现了国家安全的全面性思维;把过去不同的国家安全观和安全模式从不同角度加以强调的问题统合起来，使国家安全认识由分散凝聚为整体，体现国家安全的整体性思维;将国家安全问题与国家发展问题结合起来，并把本国安全与他国安全、地区安全、全球安全紧密联系起来，体现了国家安全的系统性思维[7]。《国家安全法》正是在总体国家安全观界定的概念内涵和结构外延、国家安全工作的基本原则及其体现的国家安全思想指导下制定出台的，故不免深深烙印上总体国家安全观的全面性、整体性和系统性特征①。

（三）《国家安全法》的制定出台是完成宪法委托之国家安全立法任务，贯彻落实宪法规定的维护国家安全与利益之义务的体现

《国家安全法》的制定出台有明确的憲法依据。依据《宪法》条款内容与性质之不同，可分为三类：（1）国家安全客体利益条款，涉及国家意识形态与执政党的领导、国家领土、政党体制与统一战线、民族团结与平等、国际和平与安全、政权组织形式、基本制度体制、公民基本权益等②;（2）维护国家安全之义务条款，涉及与敌对势力/分子斗争之义务、完成祖国统一之义务、维护民族团结之义务、促进世界和平之义务、维护社会主义制度之义务、打击危害国家安全犯罪活动之义务、维护国家安全/荣誉/利益的义务等③;（3）相关国家机关维护国家安全之职权条款，全国人大享有“决定战争和和平问题”的职权，全国人大常委会享有决定战争状态的宣布、决定动员、决定进入紧急状态等职权，国家主席享有宣布进入紧急状态和战争状态、发布动员令等职权，国务院享有规定各部委之组成与职权、领导各部委工作、依法决定省域内部分地区进入紧急状态等职权。前述有关国家安全的宪法条款体系实际构成一项完整的宪法委托，立法机关负有宪定之义务尽快制定出台国家安全基本法，为有效维护国家安全提供制度性保障。宪法所规定的国体、政体、政权组织形式、政党体制、基本制度等构成国家安全之客体法益，与基本权条款具有防御权功能一样，此类条款也具备防御功能——防御特定主体对其实施颠覆或破坏，而此防御功能的实现，诚非宪法本身所能完成，必须借助相应的国家安全立法才能实现。故此类条款构成之宪法委托不仅要求立法者要担负起宪法维护国家安全目标之实现义务，也要求立法者担负完善国家安全之体制机制，为维护国家安全提供有效的制度性保障。当然，此种国家安全立法委托是“隐含性的委托”④，前述各相关宪法条文均未对立法者作出直接之立法指示，仅在条文背后隐含期待与要求立法者（并且只能由立法者）尽快出台国家安全基本法的意图，以国家安全客体利益条款、国家安全维护义务条款的勾连方式，间接指示立法者当有所作为。《国家安全法》的制定出台正是作为立法机关的全国人大常委会履行该项立法委托之立法义务，明确化、具体化宪法上相关国家安全之原则性、目的性条款的表现。

二、《国家安全法》的制定意义

《国家安全法》的制定出台无疑具有划时代的政治意义和法治意义，在国内外均产生重大影响[8][9][10]，是国家治理法治化和国家安全建设法治化的重要标志。本文在此重点分析其对于我国国家安全建设法治化的意义。

（一）《国家安全法》有效整合了分散的国家安全战略，实现了国家安全战略的法制化

以习近平总书记为核心的党和国家领导集体正是在前述传统国家安全—综合安全—总体安全的国家安全观演变发展趋势下，顺应国家安全发展规律与国家安全态势变迁，从国家战略的高度，明确提出了“总体国家安全观”的概念，阐述了其具体内涵，并领导党和人民即时出台我国历史上第一份完整的国家安全战略文件——《国家安全战略纲要》[2]，对国家安全任务领域及其相关工作作出总体部署，改变了此前国家安全战略的散布状态①，初步完成了党的十六届四中全会提出的“完善国家安全战略”的任务。《国家安全法》正是在此总体国家安全观的指导下，将国家安全的基本内涵、国家安全工作的基本原则、国家安全的“核心—外围”任务领域、相关国家安全机关的职权与义务、国家安全工作体制机制及其流程、国家安全体制下公民的权利与义务等内容予以法律化。其意义不仅在于整合此前散布于各党政文件中的不同国家安全专门领域的政策、策略，促成国家安全战略在规范形式上由“不成文”向“成文”转变，契合依法治国与推进国家安全建设法治化的理念，形成法律化的总体国家安全结构与国家安全战略;更以法治化的方式将国家安全战略具体化、机制化、程序化，增强其规范效力，一方面为国家安全战略的有效实施提供可靠的操作化流程与途径，另一方面能够有效预防因国家安全特别权力滥用（可能）而对公民基本权利造成侵害的风险。

（二）确立国家安全法律体系的部门法地位，形塑国家安全法律体系的基本形态

已有的研究大多未将国家安全法视为一个独立的法律部门，认为在部门法体系的归属问题上，国家安全法当属军事法部门，是军事法的某一特殊领域，如谍报领域等[11][12];或认为其属于行政法部门，属于行政特别法[13][14];甚至，在军事法、国防法与行政法中难以找到国家安全法的栖身之地①。且在此之前，国家安全法的基本框架尚未定型，虽有《反间谍法》等专门性立法出台，但与体系性的国家安全法还相距尚远。《国家安全法》的制定出台从根本上改变了前述局面，故有必要在部门法的划分角度、部门法法律体系的形成标准上，进一步研讨并判断国家安全法的部门法归属与法律体系的基本形态问题。

在整体性法律概念体系下，随着法律关系的日渐多元和法律部门的日益分化，“部门法律体系”的概念被提出，以统合某一具体法律部门下的不同层级法律规范，它指涉一国或地区的全部法律规范依照特定的分类标准而划分成的不同法律部门，如民法体系、刑法体系、行政法体系、经济法体系等[15]。“国家安全法律体系”概念的提出，基于如下理由：从法律关系角度看，国家安全法律关系是指由国家安全法律规范确认和调整的，旨在维护国家安全，确保国家安全维护主体（如国家安全机关及其工作人员、协助人员等）有效实施维护国家安全的行为，预防、制止和惩戒相应国家安全威胁主体危害国家安全的行为，由此而在不同当事人间产生的权力—责任、权利—义务法律关系。从权力关系角度看，国家安全机关及其工作人员的权力属于公法上的特别权力。（1）它较之一般性的国家权力具有优位性;（2）它较之公民基本权利亦具有一定的优位性，可对特定公民之特定基本权利形成特殊克减;（3）此种国家安全特别权力并不受一般性的监督法律制度机制监督，具有相当的免责权，对于国家安全机关之监督，多国国家安全法律体系的规定均较模糊。从部门法律关系角度看，国家安全法显然不属于以平等法律关系为中心的民事法等私法部门，也难以归入以社会福利和社会公平为重点的社会法部门，其虽与刑法关联密切②，但并非单纯的刑事特别法所能容纳。其与行政法部门关系最为密切，但不同于行政法旨在追求“行政主体—行政相对人”的衡平模式，其特别权力关系至为明显，且国家安全工作与一般性的行政管理工作虽有关联但有性质之显著区别，难以在行政法体系内对其一概而论。综上，将国家安全法律体系划归目前已然成熟的任一部门法体系均存在不妥之处。

在形式上：（1）《国家安全法》制定出台后，作为部门法的国家安全法律体系已基本齐备，涵盖了国家安全法律关系的各个方面，该法第二章关于“维护国家安全的任务”之系统而周密的规定，使得国家安全法律关系基本无遗漏之可能，且勾连并统摄了各关联法律、法规，形成系统的国家安全法律体系。（2）国家安全法部门中的若干重要法律已经出台，如《国防法》《保密法》《反间谍法》《反分裂国家法》《戒严法》等，构筑了国家安全法部门的核心领域。而相关法律法规中关于能源安全、经济与金融安全、民族与宗教安全、粮食与食品安全等的规定，则构成国家安全法体系的外围。（3）各地方政府与相应的行政部门均出台了相应的国家安全法实施细则、地方性法规或行政规章，如《重庆市实施国家安全法规定》、国务院出台的《国家安全法实施条例》和《信息网络安全条例》等。

在实质上：（1）《国家安全法》无疑是适合我国国情的。其一，总体国家安全观正是在国家安全形势变迁下应运而出，而《国家安全法》的制定出台则是对此复杂国家安全形势的回应和对总体国家安全观的法律化。其二，《国家安全法》充分考虑到我国不同于西方资本主义国家的独特政治体制实际，在对立法宗旨与国家安全概念界定条款中，突出强调“保卫人民民主专政”的政权和“中国特色社会主义制度”，强调以“政治安全”为根本，并明确规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”（2）《国家安全法》中规定的坚持中国共产党的领导、坚持公开工作与秘密工作相结合、专门机关工作与群众路线相结合、长远规划与积极预防相结合、多元治理、依法奖惩与教育相结合等，均是我国多年来坚持并行之有效的经验和原则，以法律形式对其加以确认更有利于进一步指导国家安全工作实践[16]。（3）新《国家安全法》是一部以民为本、反映并契合人民群众利益的综合性国家安全基本法。《国家安全法》以人為本的立法理念，这实际在立法上突破传统国家安全立法一味强调“国家安全利益优先”的理念，将“人民安全”与“人民福祉”注入“国家安全”这一概念装置中，意图实现在特定个案中国家安全利益与个人人权保障的衡平。

（三）为作为国家机构的中央国家安全委员会的设立提供基本法基础

2013年11月十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要成立国家安全委员会，旨在整合并协调我国国家安全机构及其国家安全工作职能，提高国家安全战略决策与国家安全问题应对能力，以期更为高效地应对异常复杂而严峻的国内外安全形势。中央国家安全委员会在性质上应当被界定为党领导下的国家机构，肩负国家安全的国务职能而非党务职能，在地位上其应当与中央军事委员会平齐而非国务院的组成部门。故中央国家安全委员会的设立必然涉及国家权力结构与政体形式的调整，非经修改宪法或制定专门的国家安全基本法不足以完成此项重任[17]。

《国家安全法》欲采取模糊规定策略对中央国家安全委员会的法律地位作模糊定位，并将其升格为国家机构的立法政治意图较为明显。而前述宪法权力配置问题与中央国家安全委员会的组织结构、职权功能、工作任务、工作制度、工作程序等问题，则有待作为国家机构的中央国家安全委员会成立后，修改国家安全法或制定出台相应的组织法予以规范解决①。

从世界多国中央国家安全机关的职权来看，中央国家安全机关主要有三种类型[18]：（1）有权作出国家安全战略决策或决定的国家安全领导机关，如伊朗、沙特、巴基斯坦、波兰、土耳其、乌拉圭、智利等国家的国家安全委员会（或类似机构）;（2）为国家安全决策提供参考意见和建议的的国家安全咨询机关，如俄罗斯、印度、日本、韩国等国家的国家安全委员会;（3）旨在协调各国家安全机构以提高国家安全管理效能的国家安全协调机关，如美国的国家安全委员会。比较而言，《国家安全法》对于中央国家安全委员会的定位混合了前述（1）（2）两种类型，其法律上的职权与性质定位明显是国家安全咨询与协调机关，国家安全方面的相应决策权或决定权则由全国人大及其常委会、国务院、中央军委享有。

三、《国家安全法》的基本特征

作为我国国家安全领域的第一部综合性法律，《国家安全法》除具有法律的共同属性外，还具有区别于其他法律的自身特色。这是由国家安全法律关系之特殊性、国家安全法律行为的特殊性以及国家安全自身特点所决定的[19]。下文即以《国家安全法》文本为主要依据，并考量其立法过程，详细分析其基本特征。

（一）从立法目的与立法时代背景看，它是“常态立法”，是“积极的预防法”

《国家安全法》的主要功能并不在于控制已然出现的紧急状态，而在于防止紧急状态的发生，故其规定的维护国家安全任务工作的条款具有明显的积极预防特色。由此观之，《国家安全法》是介于常态的一般性治安法律（如行政处罚法）与紧急状态法之间的特殊常态法。从立法时代背景看，与早期的国家安全立法乃迫于战争或其他紧急状态之现实不同，二战以后的各国国家安全立法大多属于常态立法。这一方面表明，在世界总体和平态势下，各国的国家安全形势并不乐观，尤其非传统安全因素对国家安全的影响日益加重;另一方面表明，国家安全立法已由紧急状态时期应对紧急状况的立法转向日常时期维护正常状态、预防紧急状态的立法。

（二）从政治属性看，它具有浓厚的政治性，可谓一部“政治法”

任何法律都是统治阶级意志的体现，《国家安全法》在这一方面的政治属性尤为明显[20] 2。首先，从制定出台背景看，其是迫于当前严峻的国家安全形势，急于将“总体国家安全观”具体化、法律化，具有为中央国家安全委员会的设立铺路之目的，受时事政治与政党政策影响极为明显。其次，从其保护的客体法益来看，国家主权、国体与政体、领土完整与统一、政治安全、社会主义制度等，莫不关乎国家之核心利益，政治属性自然无法避免。再次，从其确立的国家安全领导体制来看，其深切我国政治实际，能够确保中国共产党在国家安全工作中的领导地位。最后，从其界定的国家安全任务工作范围来看，其意图将更为广泛的安全议题纳入国家安全领域的做法，体现出如下政治价值决定——稳定是当前一切工作的前提，稳定压倒一切。

（三）从整体看，它以原则性为主兼具操作性、全局性为主兼具专门性

该法第一章集中规定国家安全工作的基本原则，如法治原则、人权保障原则、国家利益原则、政党主治原则、协调发展与统筹兼顾原则、多元治理原则、互信互利与平等协作原则、奖惩与教育相结合原则等。第二章对国家安全任务的规定大多为原则性的，第三章对“维护国家安全机关的职权”的规定，则因欠缺相应的程序性机制而减弱了操作性，第四章“国家安全制度”中对于“情报信息”“风险预防、评估和预警”“审查和监管”“危机管控”等的规定，虽然具备一定的操作性，但都是解决带有普遍突出问题的制度，原则性较强[21]，第五章“公民权利与义务”的规定亦如此。“此次制定的国家安全法，正是一部立足全局、统领国家安全各领域立法工作的综合性法律。它以法律的形式确立了总体国家安全观的指导地位，明确了维护国家安全的各项任务，建立健全了国家安全制度和国家安全保障措施，从而为实现国家长治久安、推进国家治理体系与治理能力现代化提供了坚实的基础。”[22]

（四）从立法框架和立法体系上看，它具有完整性和开放性

它包括：（1）总则;（2）维护国家安全的任务或称之为国家安全体系与利益结构;（3）相关国家机关维护国家安全的职责;（4）国家安全制度;（5）国家安全保障措施;（6）公民、组织的义务与权利等。从总体看，国家安全法的框架已基本完备，唯公民权利的克减程度及其法律救济、国家安全威胁状态的审查标准及其程序、维护国家安全的特别措施与程度等未在《国家安全法》中充分体现，下一步的国家安全立法当在这几个方面有所改进。《国家安全法》不仅具有前文所述之充分宪法依据，更与刑事法（如刑法、刑事诉讼法等）和行政法（含行政组织法与行政程序法等两大方面）等均有高度关聯，在国家安全法体系上呈现高度的开放性，必须与相应的部门法或专门性法律高度结合，才能实现其规范效力。

（五）从内容来看，它以实体法为主兼具程序法，组织法与行为法相结合，虽为国内法但具有涉外性

程序法有别于实体法，它不具体规定个人的实体权利和义务，而是用来主张、证明或实现权利义务的手段，或者确保被侵犯的权利得到救济[23] 211。许多法律文件往往同时含有实体法与程序法规范，此种混合现象在行政法里表现尤为突出[24]，《国家安全法》亦如此。在组织法方面，《国家安全法》以相当数量的条文对国家安全机关的领导体制、任务领域、职权与义务、工作机制等作出系统规定，初步完成国家安全组织法定的任务。在行为法方面，《国家安全法》首先规定了国家安全工作的基本原则，“国家安全任务”一章实际框定了国家安全行为的作用领域，“国家安全制度”一章则涉及国家安全机关及其工作人员的工作机制与流程，此外还有相应的国家安全保障措施与行为等，均体现《国家安全法》的行为法性质。同时，国家安全法的规制重心也转向国内，其涉外性自然有所削弱，但仍不可忽略。（1）国家安全问题具有较强的跨国性，如反恐、核扩散、能源安全、经济安全、金融安全、网络空间主权安全、外层空间与海洋开发利益等诸多方面的问题，诚非一国所能单独应对。（2）国家安全法历来主要是防范、制止和惩戒境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内机构、组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的危害国家安全的行为，任一案件的办理或事件的处理均极可能具涉外性[20] 3。（3）国家安全立法的规定不得与我国缔结批准的相关国际法规范相抵触，如国家安全立法对公民基本权利的克减必须符合国际法上的最低人权保障标准，对外国犯罪分子的制裁必须符合诸如《维也纳外交关系公约》《维也纳领事关系公约》等的规定。

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[责任编辑：胡  梁]

On the National Security Law： Formulating Background， Significance and Characteristics

Pang Yuanfu

Abstract： The formulation and promulgation of the National Security Law is an inevitable requirement for realizing the modernization of the national governance system and governance capacity and comprehensively promoting the rule of law， a need to adapt to the new situations and tasks faced by the national security， implement the overall national security concept， and effectively safeguard national security， and an embodiment of fulfilling the national security legislative tasks entrusted by the Constitution and implementing the obligations of safeguarding national security and interests stipulated by the Constitution. It effectively integrates the dispersed national security strategy and realizes the legalization of the national security strategy， establishes the status of the national security legal system and shapes the basic form of the national security legal system， and provides the basic legislative foundation for the establishment of the Central National Security Council as a state institution. It is a normal legislation with active prevention function， with basic features such as prominent political attributes， principle and operability， wholeness and specifity， integrity and openness， substantive law and procedural law， organizational law and behavioral law， and strong foreign-relatedness.

Keywords： National Security; National Security Law; Governance Modernization; Ruling by Law