从方案到法律规定——纪念地方人大设立常委会40周年

■高咏沂

有关地方人大设立常委会的动议发端于上世纪五十年代中期。

全国各级人大依法工作两年以后，其制度与迅速发展的经济社会形势、要求不相适应的矛盾和问题很快暴露出来。例如，54宪法规定全国人大是国家唯一的立法机构，全国人大常委会也不能制定法律。然而，新中国成立以后，百废待举，立法任务十分艰巨。如果只靠一年一度的全国人民代表大会会议来完成这个任务显然是根本不可能办到的。为了解决这个矛盾，1955年一届全国人大二次会议决定授权全国人大常委会制定部分的法律，以弥补以上的缺陷。正是因为采取了这个措施，在不到三年的时间里，全国人大及其常委会制定了八十八个法律法令，决定了诸如第一个五年计划、综合治理黄河的方案等重大事项，听取审议了国务院及其有关部门二十多项工作报告，有力促进了国家的经济建设和社会发展。全国人大的立法创新和实践昭示，由于各种客观因素限制，人大不能充分展开议事工作的情况下，通过加强它的常务委员会工作来加以补充，这是最为便捷的制度安排。

1956年9月中共中央召开第八届全国代表大会，根据国际国内的形势，提出了扩大人民民主，健全社会主义法制的战略方针。会议强调，“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经是建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”会议提出，目前国家工作中的迫切任务之一，就是着手制定比较完备的法律体系，健全国家法制。会议还从国家制度方面提出，要把监督作为扩大民主的重要手段，党内要建立一套监督章程，同时要认真地、系统地从国家制度方面加强各级人大对政府机关的监督。毛泽东主席还专门强调说，各级人民代表大会，很有益处。要使各级人大成为充分反映群众意见，开展批评和争论的讲坛。

由此可见，监督作为人大的重要任务已经成为地方各级人大特别是地方人大一项重要职能和任务。地方人大行使监督职权，主要通过人大会议来实现。按照原来的设想和法律的规定，地方人大可以通过每年召开两次或更多会议使工作经常化、连续化，这样就能有效开展工作。然而原来的预期并未成为现实。以江苏省人大为例，在它成立后的第一年按法律规定召开了两次会议，第二年只召开了一次会议，更不用说召开三次、四次会议了。江苏当时在经济实力、人口聚集度、交通条件等方面都优于其他大部分地区，如果江苏都做不到一年开两次会议，其他地方人大会议的情况可想而知了。之所以出现这种情况，在很大程度上受制于代表的专职、代表人数过多、会议成本较高、交通不便等客观的影响。进一步讲，假如连会议都不能正常召开，那么通过代表反映民众意愿，决定重大事项、监督政府机关就失去了最根本支撑。

总起来看，最初两、三年人大制度的实施面临三个瓶颈：一是开展工作的持续能力普遍不足，只有全国人大通过授权常委会得到适当改善；二是地方各级人大议事规定没有被严格执行，预期目的难以达成；三是各级人大代表，特别是地方人大代表在议事工作、平时活动双缺失情况下，其分量、作用被人大稀释。这种局面如不迅速改变，地方人大将难以担负起党的八中全会提出的建设民主法制的任务，也难以承受广大人民群众的重托。

为了切实贯彻落实党的八中全会精神，1957年初全国人大常委会在彭真副委员长带领下，组织办公厅、法律室、研究室、人民接待室负责人和工作人员开展了调查研究。调研一方面注重从我国实际出发，总结1954年以来各级人大的工作和经验，分析存在问题，寻求解决方案。另一方面搜集、整理外国议会工作的资料，用以借鉴参考。这次调查研究虽然涉及面比较广，但指导思想十分明确，重点非常突出，就是紧扣党的八大提出的战略方针，围绕立法、监督职权以及代表联系工作，从解决上述三个关键问题入手，提出改革方案。

1957年5月，经过广泛酝酿、研讨、论证，形成了关于健全我国人民代表大会制度的几点意见，以中共全国人大常委会机关党组的名义正式报告中央。报告对地方人大设立常委会提出如下方案：（一）为了进一步健全地方各级人民代表大会制度，加强对地方各级国家机关的监督，县级以上地方各级人大一律设立常委会。常委会设立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会。并对地方各级人大常委会的职权，提出了具体方案。尤其值得注意的是，报告中提出：“可以考虑给予省、直辖市人大及其常委会一定范围的立法权限，以便根据国家法律、法令和政策，因地制宜地制定一些适用于本行政区的单行条例或补充规定，报请全国人大常委批准后实行。”（二）为了便于集中代表所反映的群众意见和要求，便于对若干方面的问题进行深入的系统的研究，省、自治区、直辖市人民代表大会可以根据工作需要，设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事。并对委员会的任务、组成等，提出了具体意见。（三）全国人大常委会对地方人大常委会的工作，可以进行监督；全国人大和地方人大各委员会，在工作上应取得密切联系。

报告还提出，县以上人民代表大会代表，可以根据自愿的原则，由个人或小组分工同原选举单位的一定数目的代表建立固定的联系，并可把原选举单位的一定地区作为了解情况、联系群众的固定地区，在这个地区内再选择几个基层单位同人民群众建立经常联系。

全国人大常委会调研组在起草报告的过程中，相应地修改宪法和地方组织法，拟定了《关于修改中华人民共和国宪法的议案（草案）》《关于县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会的决议（草案）》等，准备提请当年召开的一届全国人大四次会议审议。

可是在报告作出不久，席卷全国的“反右运动”就迅猛开展起来。在遭到公开批判的“右派言论”中，就有“地方人大会议没有按规定召开，开得不及时”，“有些地方人大有形式主义偏向”，“地方人大没有常设机关，在闭会期间不能监督政府工作，没有真正起到权力机关的作用”之类的批评意见建议。这些再正常不过的意见成了反党言论，提意见的人被打成“右派”。在这种情势下，健全人大制度的方案自然石沉大海，杳无音讯；修改法律的草案包括设立地方人大常委会的更不可能列进全国人大会议议程。

1957年之后，治国理念的变化和政治权力的过度集中，使人大逐步边缘化。1958年以后江苏省人大由过去每年开两次会议降为每年只开一次会，有时两年都不开会，各级人大工作逐步陷于半停顿甚至全停顿状态。

值得一提的是，健全人大制度的方案在深寂十年后又在“文革”中现身。当年主持调查研究的全国人大常委会彭真副委员长被追责，打倒；全国人大常委会参与调研的一些工作人员受到牵连，被处分。方案成了罪状。当我们还原这段历史的时候，应该记住他们为人大建设做出的贡献的同时付出的代价，不要忘了！

1978年底党的十一届三中全会深刻反思“文革”的经验教训，提出改革开放和现代化建设的基本路线。民主法制建设重新成为新时期国家的战略目标被放到重要位置。那一份健全人大制度的设计方案、法律修改草案和几项决议草案在尘封二十二年之后被重新激活。

1979年7月，五届全国人大二次会召开，复出不久的彭真作七个法律草案的说明，大会经过审议通过了地方组织法和修改宪法若干规定的决议，县级以上人大设立常委会终于在宪法和法律上规定下来。同年12月，江苏省人大常委会成立。