上海永久基本农田保护管理实践探索

汪燕衍

摘要 回顾国家永久基本农田保护发展历程，介绍了上海永久基本农田保护工作概况，在分析总结上海经验做法基础上，阐述当前上海面临的耕地保护和生态建设压力、耕地质量建设、永久基本农田布局优化等方面的瓶颈问题，并提出有关永久基本农田保护的建议。

关键词 基本农田保护;实践探索;上海市

中图分类号 S28文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）14-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.077

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

is paper reviewed the development of permanent basic farmland protection，introduced the working situation in Shanghai.Based on the analysis and summary of Shanghais experience and practices，the bottleneck problems such as the pressure of cultivated land protection and ecological construction，cultivated land quality construction，optimizing the layout of basic farmland faced by Shanghai at present were expounded.And some suggestions on the protection of permanent basic farmland were put forward.

Key words Prime farmland protection;Practice exploration;Shanghai

作者简介 汪燕衍（1985—），女，湖北宜昌人，工程师，硕士，从事土地利用规划和耕地保护研究。

收稿日期 2019-04-24

2009年，在第二次全国土地调查成果基础上，全国市县乡土地利用总体规划（2006—2020年）编制工作全面推开，国土资源部农业部印发《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号），明确基本农田划定、信息化建设、占用补划、保护建设、督查考核等工作要求。为规范永久基本农田划定的技术方法和要求，国土资源部又出台了《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032—2011），对永久基本农田划定、补划、日常变更、图件编制、数据库建设、成果检验等要求进行了统一规定。伴随着全国市县乡土地利用总体规划编制工作的有序推进，全国本轮永久基本农田保护红线划定工作于2012年全面完成。

2014年，为落实党的十八大、十八届三中全会等会议精神，国土资源部印发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），对实行耕地数量和质量保护并重提出了更高要求。同年，国土资源部部署推进全国各级土地利用总体规划（2006—2020年）调整完善工作，同步印发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），要求结合城市开发边界、生态保护红线划定，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，随后各地陆续推开城市周边永久基本农田划定工作。2016年，《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）要求，全面落实规划调整完善后的永久基本农田保护目标任务，统筹推进全域永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善工作。至2017年，全国各地全面完成永久基本农田调整划定工作，并纳入各级土地利用总体规划调整完善方案，实现了上图入库、落地到户，取得积极成效。

当前，我国经济转向高质量发展阶段，对守住永久基本农田控制线提出了更高要求。为巩固划定成果，完善保护措施，提高监管水平，自然资源部农业农村部联合印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），要求以确保国家粮食安全和农产品质量安全为目标，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，构建保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局。

1 上海市永久基本农田保护工作概况

为贯彻党中央、国务院关于加强耕地保护有关精神[1]和上海市守牢“人口规模、建设用地、生态环境、安全保障”4条底线的总体要求[2]，结合上海市新一轮城市总体规划和土地利用总体规划（2017—2035年）编制工作，自2015年5月起，上海前后推进了重点城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定工作，于2017年6月，全面完成16.933万hm2永久基本农田划定和建档立册、上图入库工作，并纳入国土资源“一张图”和上海城市空间基础信息平台统一管理。为贯彻落实国务院《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）精神，在优先锁永久基本农田划定成果基础上，上海于2018年12月还全面完成了8.667万hm2农业“三区”（蔬菜生产保护区、粮食生产功能区、特色农产品优势区）的划定任务，优化形成了主导功能明确、产业优势明显、集约高效的农业生产空间。

1.1 主要做法

1.1.1 高质量划定永久基本农田。

上海在探索“两规合一”[3]的基础上，结合新一轮总体规划编制工作，坚持底线思维，将集中连片、水土资源环境条件较好、农业基础设施较为完善的优质耕地优先划定为永久基本农田[4]，将具备“绿心”“绿带”“绿廊”等重要生态功能的耕地优先划定为永久基本农田，实现了市级基本农田集中区、区级基本农田保护区的划定和镇级层面基本农田图斑落地。在划定过程中，强化组织保障，市规划土地主管部门会同市农业、环保、绿化等主管部门对永久基本农田划定工作进行督促和指導;落实区政府对划定工作的主体责任，各区规划土地、农业等部门具体实施;乡镇政府负责地块的现场核实与认定。坚持上下联动，划定过程中强化市、区2级“两上两下”推进划定工作，跟踪督促工作进展，提供技术指导。注重成果审核，市级采用内业遥感影像比对、GIS分析与外业实地抽查相结合的方法进行成果审查，确保成果质量符合永久基本农田划定技术要求。

1.1.2 加强永久基本农田管控和监管力度。

上海充分依托信息化建设平台，全面推进耕地保护精细化管理，不断加大对基本农田的管控力度。按照新一轮总体规划划定的基本农田控制线进入上海城市空间基础信息平台进行管控，将基本农田控制线同土地利用现状数据、土地行政审批系统、土地执法监察系统相结合，实施对基本农田的动态监管。通过建立执法监察网络，加强动态巡查，运用遥感、GPS、信息系统等现代技术手段，通过“天上看，地上查，网上管”等方法，逐步使基本农田的监管工作日常化、制度化、网络化。在全市范围内统一设计、统一规格、统一内容、统一编号、统一材质设立基本农田保护标志牌，提高全社会保护耕地意识，接受社会对基本农田保护工作的监督。2010年先行在基本农田保护示范区、基本农田保护重点乡镇与村庄设立，后逐步全面设立。截至目前，全市共设立保护标志牌1 541个，覆盖全市1 226个行政村。

1.1.3 大力推进基本农田质量建设。

上海按照“统筹兼顾、突出重点、先易后难、分类实施”的原则，结合各区基本农田数量、质量以及土地整治项目分布情况，分解下达年度高标准基本农田建设任务，要求以项目为载体，根据《高标准基本农田建设标准》（TD/T 1033—2012），按照“认定一批、补建一批和全面建设一批”的工作思路，扎实推进高标准基本农田建设。“十二五”期间，全市建设高标准基本农田9.867万hm2。为缓解土地资源供需矛盾、促进城乡统筹协调发展，上海积极开展土地整治项目，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治工作。2011年上海启动开展了市级土地整治项目，由市级财政安排专项资金，在本市基本农田保护区等重点生态保育区投资建设一批高标准示范性的土地整治项目。至今已实施11个市级整治项目，完工8个，整治规模超过7 800 hm2，总投资额逾28亿元。市级土地整治项目建设标准高、使用资金大，具有示范效应，项目实施后大大提升了农业的生态、景观功能。

1.1.4 探索建立基本农田保护机制。

积极建立并实施耕地保护目标责任制。上海发布《上海市区（县）政府耕地保护责任目标考核办法》（沪府办〔2006〕109号），落实区政府“一把手负总责”制度。各级政府制定耕地保护责任目标考核办法，逐级签订耕地保护目标责任书，层层落实耕地保护责任，形成了市、区、镇3级耕地保护目标责任制。目前，上海已形成分年度、一級抓一级的耕地保护目标考核制度，并把年度考核结果纳入政府领导班子和主要领导综合考核评价内容。为促进耕地保护，上海对基本农田生态补偿机制也进行了积极探索。上海印发《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》（沪府〔2009〕82 号），提出要从基本农田、公益林和水源地等入手，综合运用行政、法律、市场等手段，建立相应的生态补偿机制，并鼓励有条件的区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励。部分区从耕地保护工作实际出发，结合财力状况，综合运用相关政策和资金，制定了适宜地方特点的耕地保护补偿方式、标准，充分调动了集体经济组织和农民保护耕地的积极性。浦东新区从扶持基本农田区域发展的角度出发，建立了扶持基本农田区域发展的专项资金;闵行区从建立生态补偿机制的角度出发建立专项扶持资金;松江区设立基本农田保护资金，扶持土地整理复垦工作。

1.2 突出成效

1.2.1 遏制了城市无序蔓延。

上海将永久基本农田作为基础性重要空间管控工具，强化在城市周边布局（城市周边范围约3 000 km2，约占市域面积的50%），并在新一轮总体规划中优先落实。永久基本农田的划定，优化了城乡空间格局，也形成了城市开发的实体边界，在实施过程中严格土地用途管制[5]，通过“三条控制线”（生态保护红线、基本农田保护红线、城市开发边界）进行项目管控，确保基本农田不被占用，城市建设用地规模不突破，倒逼城市紧凑发展，遏制城市无序蔓延。

1.2.2 推动了城市绿色发展。

在近郊地区，永久基本农田与城市周边的河湖、林地共同构成了城市完整的生态网络，为建设城乡融合的生态屏障提供了支撑，缓解资源环境承载压力，建设山水林田湖草生命共同体，促进了城市绿色发展[6]。在远郊地区，基本农田特有的生态景观功能在郊野公园、高标准农田建设中得到充分体现，不仅优化了特大型城市郊野地区农田和村庄的景观格局和生态功能，而且吸引了大量的市民休闲观光，促进了农村地区生态文明建设。

1.2.3 促进了农村社会和谐稳定。

上海以综合性土地整治推进城市转型发展为导向，聚焦高标准农田建设、土地集约节约利用和空间形态优化，积极推进多功能农用地整治，分类推进农村居民点整治，逐步推进城市开发边界外工业用地减量化，促进了农村生产、生活条件改善，成为推动都市农业现代化和新农村建设的重要平台，成为促进区域协调和城乡统筹发展的有力抓手。

2 上海市永久基本农田保护存在的问题

2.1 林地建设与耕地保护之间矛盾突出

自2014年上海市第六次规划土地工作会议召开以来，规划国土资源管理“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）特别是建设用地负增长和减量化基本形成全市各界共识，建设用地扩张和基本农田保护工作之间的矛盾有所缓解。但上海市城市化率高，生态建设需求急迫，2015年上海现状森林覆盖率15%，远低于全国21.6%的平均水平，规划至2035年，上海森林覆盖率达到23%左右水平，需新增林地约6.0万hm2。面对国家下达给上海市的16.6万hm2基本农田保护任务，统筹平衡好耕地保护和生态造林建设压力依然艰巨。

2.2 耕地质量综合评价体系有待建立

目前，在基本农田划定的技术方法和保护制度的设计上，仍然以保护数量的确定和落实为主。在质量建设上，规划土地、农业、环保等主管部门分别推进了农用地分等定级、多目标土壤地球化学调查、农用地土壤详查、土壤环境质量的监测等工作，但尚未建立一套完整科学的耕地质量综合评价体系，使得基本农田划定和保护没有硬性的指标依据[7]。此外，由于缺乏对农业结构调整的具体引导和管控措施，自发调整农地种植结构现象比较普遍，永久基本农田中地籍地类与实际种植现状不符情况多发。

2.3 保护和建设政策需聚焦布局优化

全国土地利用总体规划调整完善工作以后，上海基本农田保护任务有所下降，但上海市域耕地资源有限，城市开发边界外耕地与国家下达的永久基本农田保护任务仍然倒挂，按照“应划尽划”的原则，上海城市开发边界外几乎所有耕地均划定为永久基本农田，使得永久基本农田布局和建设用地布局在空间上呈现“短兵相接”的状态。同时，特大型城市周边耕地存在破碎化、零星化特征。据统计，永久基本农田中面积0.067 hm2以下的零星地块的图斑数量占比达20%，零星破碎、布局散乱不利于高质量保护和建设。

3 措施建议

3.1 强化规划合理引导

从实施角度上讲，目前林地建设存在用地、资金、政策、权益主体等多方面的困难和瓶颈问题，对于上级下达的林地建设指标任务，实施主体存在优先对容易实施的农田进行林地建设的主观意愿和冲动，极不利于耕地和基本农田保护。为缓解耕地保护和生态建设的压力，从空间利用角度，应加强规划对林地建设布局的引导，突出区域一体、生态网络构建、生态修复和土壤环境风险防范等内容。一是强化绿色安全屏障建设，重点实施沿江沿海防护林及湿地类型自然生态屏障建设。二是结合建设用地减量化，优先在外环绿带、近郊绿环、生态生态间隔带等重要的生态结构空间实施生态建设，提升城市环境品质。三是防范耕地土壤环境风险，支持小环境改善工作，工业区周边、邻避设施周边、主要交通干线两侧以及受农业面源污染较为严重的主要河道两侧等范围，在坚持不破坏耕作层的前提下，按照宜农则农、宜林则林的原则，允许依规划、有计划、分步骤实施生态建设。耕地承担着食物生产和生态的双重功能[8]。上述空间以外的区域，宜优先保障永久基本农田，强化土地用途管制，设立用途管制清单。将永久基本农田作为国土空间规划的核心要素，强化永久基本农田对各类建设布局的约束和引导，生态建设也应纳入严格管控范围。

3.2 强化耕地质量建设

一是建立健全耕地质量调查监测和评价制度。强化耕地质量综合评价的技术标准研究工作，从土壤地球化学调查、耕地物理特征、有机质含量、有机污染等多维度，综合评定耕地的质量状况，评价成果应用于永久基本农田划定、耕地整理复垦验收、耕地质量建设等多方面。二是建立耕地和永久基本农田质量监测体系，设立永久基本农田质量定期监测网点，加强水土环境质量和耕地地力监测，定期评价永久基本农田保护地块变化、土壤质量变化、农田设施配套、产能提升、经济效益等情况。三是加强政策支持保障力度，聚焦永久基本农田保护区，加大绩效评价力度，形成激励与制约相统一的政策支持体系，在项目、资金、土地等方面优化组合、统筹安排，切实提升永久基本农田综合生产能力。四是加大永久基本农田建设的资金投入力度，积极推动永久基本农田范围内各类涉农资金的整合和统筹使用，推动永久基本农田向规模化、专业化、机械化方向发展。

3.3 探索永久基本农田布局优化机制

在现行土地管理制度和农业经营管理制度下，农户自发的农用地种植结构调整难于有效约束，同时小规模、分散的农户經营模式已不能适应大都市现代农业的发展。因此，在政策引导上，应聚焦永久基本农田，鼓励永久基本农田范围内土地承包经营者通过统一流转平台进行土地经营权流转，促进规模经营。在此过程中，如何有效保护耕地经营主体的利益是耕地保护很重要的一个方面[9]。另一方面，开展基本农田保护区的整理和建设，是未来时期我国基本农田保护的重要内容[10]。在严格控制随意占用永久基本农田基础上，探索基本农田保护区管理研究，以土地综合整治为平台，结合建设用地减量化，加强基本农田保护区内土地综合整治和高标准基本农田建设，促进永久基本农田结构布局的优化和环境质量品质的提升，建设更集中成片、更高质量的永久基本农田。同时，在永久基本农田退出调优机制设计上，在保证基本农田保护数量不减少、质量有提高、布局更集中的前提下，允许保护区内外保护图斑的挂钩联动，引导保护区内基本农田数量不断增加，区外基本农田数量逐步退出调优。

参考文献

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