乡村振兴动力梗阻因素及其破解

摘 要：党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这为我国“三农”发展提供了根本遵循。公共政策作为推动乡村振兴的重要工具，其供给质量直接关系到乡村振兴的效果。当前，厘清乡村振兴中的公共政策节点问题并有针对性地进行矫治，不仅关系到未来乡村的发展质量，也关系到国家的政权安全和制度安全，更对推动和增进人民利益尤其是农民利益具有直接而现实的意义。

关键词：乡村振兴;城乡关系;公共政策

中图分类号：F320  文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）07-0103-06

2019年1月3日，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确把“全面推进乡村振兴”作为农村改革发展重点目标。乡村振兴正当时，塑造新型城乡关系重点在“三农”，关键在乡村。而公共政策作为乡村振兴的动力发挥着至关重要的作用，牵一发而动全身。

     一、公共政策与乡村发展的学理概要

历史地看，我国的城乡政策供给大致经历了城乡分治——城市偏向——城乡一体化——城乡融合的发展脉络，而在这其中，城镇及其附着的市民享受着政府偏好性选择所带来的一切利益，乡村及其附着的农民则处在相对弱势地位，表征的主要角色是成本和代价的分担者或承受者。新时代，乡村振兴战略将城乡融合作为重要的政策设计予以明确，与实践领域政策破题相衔接，理论界对公共政策与乡村发展的关系问题进行了深入研究，形成了较有代表性的观点。

（一）乡村发展滞后是公共政策供给失衡所引致的结果

新中国成立70年来，我国“三农”领域发生了翻天覆地的变化，也取得了举世瞩目的伟大成绩，但城乡发展失衡问题尤其是乡村发展滞后问题也备受关注。在历史镜框中，我国城乡关系的形成与政府的关注力尤其是公共政策的运行具有重要关系。改革开放以来，在城乡发展过程中，的确有市场决定的资源配置方式所引致的城乡差距问题，但更为引人关注的是政府的政策介入造成的城乡变相剥夺问题，根源在于体制机制和政策机制的偏向性供给，公共政策供给失衡是症结所在。吴业苗认为，乡村发展滞后是城乡二元结构的重要表征形式，也是城乡分治或政策失衡性供给所导致的客观结果，本质上是“国家在计划经济时期自上而下推行城乡二元管理体制形成的，具有政府主导的强制性制度变迁特征”[1]。之所以会出现以农养工、以农扶城的倾向性政策供给，是历史传导和现实积累双向推动的结果，是“社会根源”“政治根源”和“经济根源”协力造成的[2]。直接后果就是，在城乡发展问题的政策供给上，乡村很难被照顾到，不要说城市的优质资源就是与城市等价的平行性资源也很难享受到。政策价值热政策执行冷，政策热资源投入冷的城乡资源配置矛盾未得到有效解决，绝大多数资源仍然在向城市或城镇流入。

（二）乡村振兴需要借助公共政策的调整与完善去推动

当前，我国实施的是新型城镇化与乡村振兴相协同的双轮驱动战略，这为改善和发展“三农”提供了更多的借鉴和机会。如果说“三农”落后的主要原因是城乡政策的二元供给，那么解决城乡发展失衡问题，重构新型城乡关系，也必须从调整和完善公共政策角度展开。黄万林认为，制度具有方向性和根本性，推动乡村振兴必须坚持制度先行、政策先行，尤其是要“不断建立健全相关体制机制和政策体系，在融合发展中打破城乡壁垒，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”[3]，而“政策创新是政府推动乡村振兴的直接动力源”[4]。在具体举措上，乡村振兴政策需要处理好“政府、资本与农民利益”“农业转型与乡村社会”的关系[5]，尤其是在要素配置、资源条件、公共服务、社会事业、人才队伍等领域向农业农村倾斜，重点关注金融支农政策、农业保险政策、农民增收政策、资源保护补偿政策、农村土地资源合理配置机制、农村人才激励政策、农村基础设施运营管护机制、乡村国土空间资源开发保护制度、考核评价制度等方面[6]。

     二、公共政策供给不足与乡村振兴动力匮乏

新中国成立以来，我国在推动城乡发展上虽采取了一系列的有效措施，取得的成绩蜚声世界，但城乡发展失衡问题备受诟病，已然成为影响经济社会可持续发展的沉疴痼疾，尤其公共政策的城乡二元供给问题更是首当其冲。从公共政策运行状况看，制约乡村发展尤其是影响乡村振兴的因素主要包括以下四方面。

（一）城市偏向性政策价值导向导致对乡村关注不足

就现实而言，城市抑或是城镇对资源的吸纳力和整合力远远好于农村，这既有历史积累的原因，也有现实发展的原因。在城乡分割性的二元体制下，乡村是农民的乡村，城镇是市民的城镇，农民与市民各自秉承自身的生产生活方式，沒有太多的交集，也很少发生联系。在乡村社会内部，农民群体的差异感和层次感表现得不够明显，而熟人社会的亲情、族群关系也在一定程度上掩盖了彼此之间的差异。城乡发生联系后，尤其是伴随城镇化的加速推进，城乡人口流动的频繁，特别是大量的农业人口进城，农民进入了相对陌生的环境，所处的环境和所面临的人群都发生了变化，城市抑或是城镇话语强势地位异常鲜明，而与之对应的是农村话语弱势状况越发明显，与其伴随的就是乡村价值的弱化，其所滋生的农民自卑自弱心理尤为严重。在人们的视野中，我国城乡二元结构是基于户籍制度建构的城乡复合型制度，而以“农村-农业”“城市-工业”为基准点的城乡结构布局是导致城乡发展不平衡的诱因。客观情况是，城市比乡村要占据诸多的优势。城市成为精英阶层追逐梦想和成就梦想的光鲜之地，进城已然成为农民过上“好日子”的证明，进城已经关系到农民的“尊严”和“成就”。在进城问题上农民代际承继，前仆后继，返乡抑或是向乡村回流则是鲜有现象。受国家政策资源的倾向性供给的客观因素和精英个人所进行的理性的个体选择主观因素的综合作用，城市与农村、市民与农民被定型化，“最终形成了具有中国特色的工人与农民‘身份封闭、城市与乡村互相割裂的二元经济社会结构”[7]。加之，当前城乡二元体制的俯冲效应仍在持续，而要将收入水平、福利状况、基础设施满意度和生活体验美誉度等内容加权进来，城乡差别的实际幅度可能还要进一步拉大。可以说，政策价值的完全转换需要时间，而乡村振兴的认知更多地是以城市的强势地位和乡村的弱势地位为基础的，乡村强势趋向的认知转向难以在短时间内形成已是不争的事实。

（二）乡村政策或涉农政策配套性、协调性不足

“三农”政策牵涉广泛，涉及到诸多领域、诸多维度和诸多方面，受政府关注力、农民、政府财力等多方因素的影响和制约。从现有情况看，“三农”发展滞后问题是历史多年累积的结果，难以在短时间内消解。就宏观层面看，2018年《乡村振兴战略规划》从国家顶层设计的角度对乡村振兴进行了安排，乡村振兴战略虽然明确了城乡融合发展的政策趋向，对城乡关系进行了再梳理和整合，充分表明了国家优先发展农业农村的决心和意志，但一些问题也不容忽视，尤其是农业转移人口市民化政策、乡村金融政策、土地政策推进的速度与乡村振兴需要还不适应，农民所迫切需要的子女教育、社会保障兜底、土地配套流转措施等需要尽快出台配套性、协调性政策。从微观层面看，制约乡村发展，既有物质层面的因素，也有精神层面的因素;既有“三农”内部的因素，也有“三农”之外的因素;既有政策的因素，也有非政策的因素。这些因素自身所包含的问题又是多种多样、相互交织且错综复杂的，可以说，乡村振兴不可能一蹴而就。加之，政府主导的乡村振兴需要激发农民等多维主体的主动性和协同性，这既需要政策的引领，也需要农民的配合。以户籍为例，涉及农民和农业转移人口的城乡统一登记制度虽有所建树，“但涉及户籍背后的深层次福利保障问题还没有跟进，政府在户籍制度改革上‘显得剃头挑子一头热，而与之对应的土地问题、宅基地问题、农产品的市场化改革问题并没有深入触及，政策预期与民众期待两层皮，在政策面前，农民顾虑重重，没有有效地和政策联动起来”[8]。

（三）乡村政策执行过程中政策红利的截留与消解

“三农”政策本质是对农业农村农民利益的审视与再调整，其核心要义在于促进农民福祉增益，其要旨在于促进农民更好生活。可以说，“三农”政策抑或是乡村振兴政策是影响和调整现有城乡利益分配格局的重要手段和基础性工具，必然有资源和利益的倾向性注入。在现实生活中，受地方政府政策执行能力、地方政府财力、地方政府执行者个人的素质等综合因素的影响，“三农”政策红利并未及时足额地传递给农民，被挪用、被截留，甚至被贪污的现象还时有发生。在“三农”政策执行过程中，地方政府、政策执行者、政策参与者、政策参议者和政策受众等都会加入到相应利益的探讨和争夺中，“三农”原初政策指向的农民群体并不一定能够得到“应得”利益。加之，受制于地方政府及其政策執行者的能力、个性偏好、个人利益等影响，政策受众并不是必然地会得到相应利益。在政策实践中，一些基层干部编造数据、冒领各种涉农补贴，没有完全把心思放在乡村振兴政策、惠农政策的落实上，甚至从个人偏好和利益出发，作出弄虚作假、欺上瞒下的不耻行为，严重影响了惠农政策的惠农效果。

（四）城乡融合重点工作推进速度和推进力度与实际需要还有距离

城乡融合作为推动乡村振兴的重要内容和方式，在城乡融合政策的重点领域、重点维度还需要强化供给速度和供给质量。不可否认，城乡融合发展需要充分调动现有资源，有效整合城乡资源，其中激发乡村资源内生动力是关键。就目前情况看，我国城市要素资源配置失衡、城乡要素资源配置失衡和乡村要素资源配置失衡问题同时存在。在城乡融合发展过程中，尤其是在农业转移人口市民化问题上，农业转移人口积极性不高，这既有城镇吸纳转移人口市民化政策、子女教育政策、住房等保障政策供给不足的原因，也有农业转移人口对土地和身份潜力看重的阻碍，农民进城门槛依然较高。另外，乡村资本要素向城镇外流的现象还比较严重，乡村存量资本未被有效利用，乡村潜质资本尚未得到充分激发和盘活，农村金融信贷机构有效供给不足，资金供给与使用绩效失衡，乡村发展资金保障不足等问题更是不胜枚举。加之，乡村土地要素市场化改革尚未激活，土地使用绩效不高。这些均与乡村振兴的实际需要存在距离。

     三、公共政策调整与乡村振兴动力增益

公共政策是推动乡村振兴的直接动力，只有不断完善和调适公共政策，才能实现乡村振兴，进而助力 “两个一百年”奋斗目标和民族伟大复兴“中国梦”建设。

（一）进一步推动以人为中心的乡村政策价值导向的凝聚与生成

乡村振兴的终极目标在于推动人的自由而全面的发展，即坚持以人为中心。推动乡村振兴既可以保障民众能够真切地享受到优质的物质生活，也能够真切地享受到优质的文化生活。从过往政策实践看更多地是忽视“人”这个终极价值目标，将为人而采取的行动的阶段性、工具性目标视作即期目标，导致的后果就是人们片面和过分追求GDP，尤其是关注经济领域的数字，以数字论英雄。面向未来，要在乡村振兴政策价值上给以高度关注。

1.提升乡村价值的自我认可度。受制于千百年农业文明发展状况和近代以来工业文明的蓬勃向上趋向，改变农民自我卑弱认知提升自我认肯能力并不容易。而提升乡村价值的自我认可必须坚持从农民自身做起：一是要促进农民经济增益。个人的思维方式和行为方式总会受制于自身的经济状况。为此，必须不断引领带动农民激活乡村存量资产和潜在生产要素资源，鼓励支持农民发挥主体优势积极投身创新创业工程项目，推进财政转移支付功效，引导农民抵御防范化解农业发展风险，最大限度地促进农民经济增益尤其是保障农民收入状况的持续改善，切实提升广大农民群众的获得感、存在感和成就感。二是要提升农民自信心。良好的教育文化水平对个体的成长和发展具有重要影响，对于广大农民来说，教育对个体心理、行为和认知领域的影响和重大意义毋庸赘言。在农民教育水平不断提升的情况下，在农业流动人口加速移动的过程中，“互识的社会、角色的混淆、低水平的劳动分工和高度的自身消费”的“传统农业文明的根本特征”[9]，将会被陌生的城市社会、角色和职业的单一、劳动分工的精细化和低度的自身消费的现代的工业文明的根本特征所取代。“身份性农民”的认知逐渐被作为“职业性农民”的认知所取代，农民不但教育水平得到了提升，更为重要的是伴随着能力的加持，其变得越来越自信，他们已然不再是过去的卑弱自怜者，而是坚定执着的奋进者和行动者。

2.要强化伸张性的乡村振兴价值。政策价值往往被视为比较性的内容，即对过往政策效果或政策期待价值与实际价值考量后的再选择，既有可能是延续的政策价值，也可能是否弃性的政策价值。就乡村政策价值而言，就是要结合过往实践经验尤其是“三农”实际，不断澄明乡村振兴的工具性目标和“以人为中心”的价值性目标，及时关注农业转移人口诉求和期待，增强农民或农业转移人口的获得感和幸福感，持续推动城市概念文化向乡村延伸，引导乡村群众树立正确的价值观和文化追求，提升乡村文化与城市文化的匹配度，逐步实现城乡文化融合。这不仅是对乡村振兴中人自身尤其是对农民利益的关切，也是对农民利益的再认识和再思考，其要义在于促进无论是在乡农民，还是在城市民，都能真切地感受到乡村振兴所带来的变化，要旨在于促进农民农村农业取得更好的成绩，其目的是人、其本质是人、其指向是人，是围绕人而建构起来的政策机制和体制机制。

3.促进城乡融合价值的生成。城乡融合价值是对城市概念文化和乡村概念文化的有效统合，是对乡村融合发展的确认。城市与乡村不是相互割裂的存在，二者是相互影响、相互促进的共生共存共享关系，城市有城市的风情、乡村有乡村的品味，是互为补充和互为增益的关系。伴随城乡的深度融合，农民与市民的身份性附着问题将逐渐消解，而与身份所绑定的福利性内容也将逐步被稀释，城乡发展不平衡问题得到有效解决，人民发展机会均等。无论是身居城市，还是身居乡村，人们的发展预期都具有等价性，城市抑或是乡村更多是地理标识，而不是身份性象征，身处其中每个个体都能够自得其乐、自得其趣，共享城乡融合发展成果。

（二）进一步推进乡村振兴政策的补齐与增益

城乡发展失衡固然受乡村资源整合能力的影响，但更为主要的是受制于长期的政策短板，是乡村被投放在非重要选项所导致的客观结果。实现乡村振兴必须在公共政策上有所调适。

1.坚持参照性政策的补齐与平衡。乡村短板政策是掣肘农民不能与市民同等同量同质享用资源的关键，补齐乡村短板政策要着力从参照性政策的补齐与平衡领域入手。所谓的参照性政策补齐与平衡就是要坚持以城镇为标准，梳理好城镇市民福利，与其对照，尽可能优先补齐农民尚未享受到的资源和福利，不一味地着眼于政策文本的完美完善，采取“先上车后补票”的方式，让农民率先享受到实惠。因此，要坚持“两步走”战略，第一步是坚决补齐乡村短板政策，支持和助力农民在子女教育、醫疗卫生、社会保障、公共基础设施等基本公共服务领域率先享用与市民同样的资源，让农民共享改革发展红利。第二步是坚持城乡政策一体设计，从城乡融合角度系统规划城乡布局，坚持乡村振兴战略和新型城镇化建设协同推进，合理统筹城乡资源，注重对城乡土地功能、土地开发潜质、生态承载能力、土地使用实况进行科学评估评价，明晰省会、地市、县区、乡村等功能定位，有效配比城乡用地和城乡空间设计，优化大中小城市、小城镇和乡村布局及区域分布，促进城乡空间融合。

2.要持续推进城乡一二三产业融合发展。实现乡村振兴关键要在促进一二三产业融合发展上发力，尤其是促进要素资源有效流向农业农村。一是要不断挖掘农产品潜质，延伸农业产业链。围绕地域农产品特色做精做细做强产品产业，强化新理念，利用新模式，着眼新业态，坚持发展特色农业产业，强化农产品加工、仓储物流、农业旅游等市场化服务水平。二是提升农业农村竞争力。壮大乡村农业经营主体，撬动资本链，坚持“请人”与“求财”并举，引导市民和工商资本下乡，推动建设示范性农业产业园、科技园、创业园，推动产业聚合，形成产业生产加工、销售、服务“三位一体”的产业聚合块，打造优质高效的产业聚合链，促进农业产业升级发展和延伸发展。三是坚持发展特色旅游。积极引导地方政府深度开发区域旅游资源，精准对接国家政策，从金融政策、土地政策、人才政策等领域加大支撑和扶持力度，将区域文化元素融入产业链条，推动旅游核心品牌建设，赋予产业以新时代的内涵和气息，不断提升旅游品质。

（三）进一步强化对乡村政策执行主体的引导

乡村政策执行主体是影响政策执行效果和乡村能否实现振兴的关键。促进乡村振兴，必须关注政策执行过程，尤其是政策执行主体。

1.强化乡村政策执行流程的阳光设计。阳光是最好的防腐剂，乡村政策阳光化运行既有利于政策受众了解、接受政策和享受到政策红利，也有利于提升政府的认同度、支持度和美誉度。所谓政策执行流程的阳光化设计就是指在乡村政策执行中要努力创造条件，借助于政府网站、微媒体平台等进行信息公开、要点提示和内容展示，促使社会公众、主流舆论、政策受众充分了解政策设计的初衷和走向、重要关节点和核心要旨等内容，促使政策与社会尤其是政策受众有效衔接，最大限度激发政策参与者的积极性和主动性，不仅让政策受众享受到政策红利，也让政策受众和社会通过政策效果的传导增进政治认同，提升政策在治国理政过程中的作用。

2.强化对乡村政策执行主体的引导。乡村政策尤其是一些具体的资源性、财富性内容的转移更多地是以资源附着作为内容的，极易引发政策执行者的贪心贪念，进而向资源“伸手”。为此要对政策执行主体进行培训引导。政策执行主体既是“行政人”，也是“经济人”，极容易在政策运行过程中进行权力寻租，最大化个人利益。因此，必须在政策运行之初通过教育培训促使政策执行者明晰政策的出发点、支撑点和落脚点，明晰政策运行过程中要坚持的原则、执行行为不当应承担的法律后果、政策执行过程中主体的裁量权等。对于政策执行优良者，要给以赞誉和奖励，为其撑腰打气，为其呐喊助威;对于政策执行不力者乃至于僭越法律制度者，要进行问责，教育引导政策执行者依法依规、严肃严格执行政策，确保政策效果，坚决把权力关进制度的笼子，逐渐形成不敢腐、不能腐和不想腐的政策约束机制，为政策运行营造良好的外部环境。

（四）进一步加强对乡村政策的追踪问效

乡村政策执行效果不仅关系到政府的形象，更关系到广大人民群众的切实福祉。乡村政策作为实现和推动乡村振兴的基础性工具，不是制定或执行了就可以一推了之，而是要对乡村政策供给情况和执行情况跟踪问效，及时对政策进行反馈和调适。对政策执行效果进行追问，是推动和实现乡村振兴的必要环节。

1.追踪政策问题清单的完成情况。追踪政策问题清单的完成情况就是要引导政策将关注力聚焦农业农村农民的核心诉求和涉及农业农村农民发展的重要事项，不断增强政策的科学性、有效性，力争实现好政策好效果。为此，乡村振兴要毫不动摇地坚持问题导向，精准查找制约乡村振兴的“病灶”，从每一个细小的、精微的细节性问题入手，直面问题症结，深入精细剖解，精准分析问题的来龙去脉，系统梳理影响乡村振兴的议题和事项，开列问题清单，科学布置和有效查摆，要见人见事，向社会公开公示，向群众尤其是农民问计问策，向专家学者问计问策，不断征求广大群众意见和建议，提升乡村政策的指向性，重点关切扶贫攻坚效果、粮食高产丰产状况、人居环境改善、农民增收等重要事项和当务之急。

2.追踪政策的群众满意情况。公共政策总是要指向一定的目标，乡村振兴政策自不待言。乡村振兴的总目标在“振兴”，关键在于解决和处理好影响振兴的症结，科学评价乡村振兴政策效果，对乡村振兴政策中资源、福利、补贴、基础设施等具体内容的推进情况进行追踪，科学测量乡村振兴目标达成度，厘定非达成目标的政策诱因，为不断调适和完善乡村振兴政策奠定基础。金杯银杯不如老百姓的口碑，对乡村振兴工作要进行深度追问，及时回应群众的诉求和期待，不断调试、改进和完善乡村振兴政策，坚持把群众满意不满意、群众高兴不高兴、群众答应不答应作为衡量乡村振兴质量的核心标准，改善和增益人民福祉，尤其要在收入、公共服务享用、福利待遇、医疗卫生、社会保障等全口径领域提升广大农民的获得感、幸福感和尊严感。

综上，推动乡村振兴战略，促进乡村振兴，建构新型的城乡关系，必须精准把脉影响和制约乡村发展的症结问题，坚持统筹城乡资源，以城统乡、以城领乡、以城带乡，不断提升公共政策供给质量，科学执行乡村振兴政策，對乡村振兴短板问题精准发力，对乡村政策执行效果持续追踪，务求实效。只要坚持求精求细，积小善为大善，久久为功，乡村振兴就一定能够早日实现。

参考文献：

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[9]孟德拉斯.农民的终结[M].北京：中国社会科学出版社，1991 ∶ 291.

【责任编辑：张亚茹】