网约车地方立法研究

于飞　吴忆晨

摘要：在分析网约车立法的需求与管理现状的基础上，运用文献研究的方法，以山东省临沂市为例，探究设区的市对网约车的行政立法和与之相关的行政行为，并对地方政府对网约车进行立法管理提出建议：网约车地方立法宜由人大承担，同时应加强对网约车地方立法依法行政原则贯彻情况的监督。

关键词：网约车;立法;临沂市

中图分类号：D922.296    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）08-0061-03

2015年，我国对《立法法》进行修订，这使得具有地方立法权的地级城市的数量从49个增长为所有设区的地级市。截止到2018年，全国共有284个设区的市拥有了地方立法权，具有颁布地方政府规章的权力。地方政府规章是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规以及本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规章。

当下，“互联网+”模式的出现和发展为出行、购物等与生活息息相关的领域带来了革命性的变化。但是在给大众带来便利的同时，“互联网+”也对传统行政法规和行政管理造成了一定的挑战。以网约车为例，其出现不仅对传统的出租车行业带来了巨大的冲击，并且传统的行政法规对其约束和管制仍然存在着空白。本文以山东省临沂市为例，对网约车地方立法进行研究。

一、网约车立法的需求与管理现状

（一）网约车立法的需求

近年来，网约车在中国市场的发展较为迅速，具有极强的市场竞争力，以其低廉的价格和优质的服务获得了人们的认可。但是，作为一项新生事物，网约车长时间游走在法律的边缘，出现了诸如乘客个人信息泄露、司机或乘客遭到暴力袭击甚至涉及生命安全的恶劣事件，致使2018年曾接连发生两起女性乘客被抢劫侵犯和杀害的惨剧。一时之间网约车尤其是滴滴快车成了众矢之的，涉事公司“滴滴出行”两次紧急下线顺风车功能，并进行深刻反思和整改。因此，对网约车运营进行立法迫在眉睫，主要原因有：

一是网约车平台自身监管力度不够。我国大多数网约车平台目前仅仅负责网约车的运营和管理，在现行法律还没有明确规范其应当履行的义务边界前，很容易受市场利润的驱使而放松对其管理，因此网约车存在的弊端被放大。作为企业，网约车平台极容易在追求利润最大化的过程中忽视内部管控。因此，需要政府部门制定相应的规则和政策对网约车行业进行监督和管理，对网约车行业进行立法，明确网约车平台的严格审查责任，并执行严格的准入制度对网约车司机与网约车的法定准入门槛进行规定，降低网约车恶性事件发生率，保障网约车行业健康发展，保障人民群众的安全[1]。

二是网约车运营不够规范。网约车在为公众提供便利的同时，对传统的出租车造成了很大的冲击。传统的出租车是经行政许可、交纳管理费后进行运营的，而网约车则不需缴纳管理费，所以运营成本比较低，并且各网约车平台为了争夺市场，纷纷采取进行高额补贴的做法，这导致在网约车刚刚进入市场时，出租车的客户纷纷转乘网约车，造成了两个行业的矛盾并且越演越烈，一定程度上扰乱了市场秩序。所以，为了实现出租车向网约车的逐步过渡，厘清两者的范围，调和之间的矛盾，让出租车和网约车协作为大众的出行提供方便，就亟需对网约车行业进行立法和管理。

然而，由于各地区发展状况不平衡，网约车实际发展情况也不一样，因此在网约车行业的立法和管理中，决不能“一刀切”，而应该尊重各地区实际情况，由各设区的市自主进行行政立法或颁布规范性文件，解决网约车监督管理立法的需求。

（二）网约车管理的现状

当前，人们对出行服务的需求日益增大，但是经政府行政许可的出租车具有资源稀缺性特点，无法提供及时的服务，在“大众创业，万众创新”的政策号召下，“互联网+出行”催生的网约车行业应运而生。国家为对网约车及其平台进行有效管理，颁布了多项行政法规。2016年7月，国务院办公厅颁布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，同时交通运输部等七个部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。随后，交通运输部在7月27日发出《关于贯彻落实<国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见>的通知》，要求各地交运部门制定细化的具体政策实施细则[1]。

为此，各地方政府也相应地制定了网约车实施细则。其中青岛、深圳等6个城市的实施细则是以地方政府规章的形式出台，而其余城市出台的细则均为规范性文件[2]。规范性文件最广泛的解释是国家行政机关为了实施法律、执行政策在法定权限内制定的除行政法规、行政规章以外的具有普遍约束力的决定、命令以及行政措施[3]307。颁布规范性文件从性质上说是一种抽象行政行为，它虽然并非立法体系组成部分，但是在行政管理的实践活动中大量存在，是行政立法的补充[4]157。

二、临沂市网约车发展与管理

（一）临沂市网约车市场现状

临沂市是山东省面积最大、人口最多的地级市。截止到2015年，临沂市户籍人口达到1142万人，有着巨大的交通出行需求。截止2018年8月，已有杭州优行科技有限公司临沂分公司、武汉斑马快跑科技有限公司临沂分公司、北京东方车云信息技术有限公司临沂分公司等八家网约车平台取得了临沂市的《网络预约出租汽车经营许可证》，而占临沂市网约车市场份额90%以上的滴滴出行，并不在这个名单之内。

2018年11月，临沂市交通管理部门将《网络预约出租汽车经营许可证》颁发给滴滴出行。滴滴出行的工作人员表示，滴滴目前在全国范围通过多种方式，如鼓励司机了解網约车人证和车证的申请与办理流程，招募合规司机等方式，按照各地政府要求有序推进平台合规化。据统计，目前每天约有5000多辆网约车活跃在临沂市区，然而这些网约车多数是没有获得行政许可的。按照《实施细则》的规定，在临沂地区运营的网约车必须持“双证”上岗，即《网络预约出租汽车驾驶员证》和《网络预约出租汽车运输证》。

（二）临沂市地方政府立法现状

临沂市作为设区的市，于2015年被授予立法权。临沂正处于飞速发展的时期，拥有立法权后可根据地方经济发展程度、资源状况和有关传统等制定适合地方发展的法规。

临沂市人民政府法制办公室下达《关于进一步做好政府立法工作的通知》，提出：“为认真贯彻落实十九大报告关于推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治的要求，切实提高政府的立法质量，充分发挥政府在立法工作中的促进和引导作用，根据国家、省有关规定，结合临沂市实际，进一步做好政府立法工作。”[5]通知指出，临沂市将从加强政府立法计划的编制和执行，推进政府立法的科学化、民主化以及加强政府立法的宣传工作三个方面入手，进一步做好政府立法工作。

（三）临沂市针对网约车颁布的其他规范性文件

2016年11月8日，为了贯彻落实国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和交通运输部等7部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》文件精神，结合临沂市实际情况，临沂市交通运输局起草了《临沂市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》（征求意见稿），并通过临沂市人民政府官网和临沂市交通运输局官网向社会公开征求意见。

一年后，为了规范网约车经营服务等行为，切实保障运营安全和乘客的合法权益，临沂市政府出台了《临沂市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》。临沂市人民政府办公室表示：近年来，网络预约出租汽车行业快速发展，给市民带来了一种全新的出行方式和生活方式，但是也存在不正当竞争、无序管理等问题，《实施细则》的出台明确了驾驶员的资格条件、网约车经营者的许可条件、网约车的标准，对网络预约出租汽车经营行为进行了规范，并加强了主管部门对网络预约出租汽车经营者和驾驶员经营服务的监督。

另外，在该细则中还有“网约车行驶里程达60万公里时强制报废，行驶里程未达60万公里但使用年限达8年时，退出网约车经营”“网约车要求不得巡游揽客。不得进入机场、火车站、汽车站等巡游出租汽车专用通道”等规范。另外相应的行政处罚也在本细则中被提及，如网约车驾驶员报复差评乘客、违规收费、未携带执照等行为，都会被处以五十元以上、二百元以下的罚款。而无证从事网约车的将被处10000元以上30000元以下罚款，这个数目较大，是可以依法依申请进行听证的。

三、对网约车地方立法的建议

（一）网约车地方立法宜采取的形式

对于网约车的管理是一项综合性工作，涉及行政许可、行政处罚等多项应申请和依职权的具体行政行为，地方立法不但要符合《立法法》的规定，也需要符合《行政许可法》《行政处罚法》等的相关规定。根据《行政许可法》的规定，可以增设许可的地方立法主体有省（自治区、直辖市）人大、设区的市人大和省（自治区、直辖市）级人民政府，而设区的市政府没有权力通过规章来增设许可。因此临沂市在进行网约车地方立法时，建议由临沂市人大进行立法，依靠地方性法规对网约车进行有效和依法监管。

（二）加强对网约车地方立法依法行政原则贯彻情况的监督

网约车管理本质上属于地方性事务，所以在中央层面规定不应过细，只能搭建起比较基础的大致框架，各个地方应当根据本地的情况进行补充性立法。但是，地方政府颁布的实施细则广泛存在着违反行政法基本原则的问题，例如设置网约车行业车辆和驾驶员的准入门槛。网约车地方管理实施细则的制定属于行政立法，一定要遵守行政法的基本原则。因此，加强对地方立法的原则性控制，对地方的立法进行合法性和合理性的审查是十分必要的[6]。

第一，法律授权原则。行政法的原则包括职权法定原则等，依照民主、法治的理念，政府的权力不是天然拥有的，而是来源于人民的授权，而人民的意志集中表现为法律，所以政府的權力是来源于法律的授权的。“没有法律就没有行政”，对于临沂市政府这样的行政机关，法无明文规定即禁止。在设置行政许可、进行行政处罚等行政行为时，必须在法律规定的职权范围内活动，未经法律授权，不能具有、行使某一行政职权。

第二，法律优越原则。对于网约车的管理规范，国家已经给出了细则，而地方需要根据各地实际进行补充性行政立法，地方性法规、地方政府规章的制定应该依照法律，并且不能与上位法发生冲突。

第三，法律保留原则。法律保留是指有些事项的立法权只属于法律，其他法律规范无权涉及，这在《立法法》中称为国家的专属立法权。根据法律的绝对保留原则和相对保留原则，行政机关在对网约车进行依法管理时不得限制公民人身自由，剥夺公民的政治权利。而对于罚款等行政处罚，要符合法律的规定。这有利于保护人民的权利，避免不合法的损害。

第四，依据法律原则。临沂市政府在行使职权管理网约车运营时，要依据法律进行，不仅要依据实体法律，也要依据程序法，如《行政程序法》《行政诉讼法》等。行政行为不但要求内容的合法性，也需要实施行政行为的过程符合法律规定，又称程序合法。

最后，职责职权统一原则。这是赋予行政机关的责任和义务，各级行政机关必须采取积极的措施依法履行职责，若不履行其法定职责或不当行使其职权，就要承担相应的法律责任。

参考文献：

[1]邸岩，于晴晴.“互联网+”下的地方立法问题探究——以我省网约车为例[J].法制博览，2018（24）.

[2]梁超.网约车地方立法问题研究[D].烟台：烟台大学，2018.

[3]应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1993.

[4]应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，2004.

[5]临沂市人民政府法制办公室.关于进一步做好政府立法工作的通知[EB/OL].（2017-12-18）[2019-1-16].

http：//fzb.linyi.gov.cn/info/1016/3203.htm.

[6]杜帆.我国网约车行政规制探究[D].南宁：广西师范大学，2018.