浅析行政不作为的救济

赵玉胜

摘要：在对行政不作为的定义、分类进行探讨的基础上，分析了现有行政不作为救济途径存在的国家赔偿相关立法不明确、国家赔偿范围较窄、判决执行不够畅通等问题，提出完善相关行政立法、健全行政管理规程和纪律、发挥审判及检察机关职能作用等建议。

关键词：行政不作为;行政不作为的救济;国家赔偿

中图分类号：D922.1    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）08-0052-03

目前，我国的行政立法还没就行政不作为做出规定，但此类行为在实际生活中却屡见不鲜，这种行为会使行政相对人的合法利益造成损失，导致政府部门公信力下降，激化社会矛盾，具有较大的危害性。本文现就行政不作为的救济问题做一探讨。

一、行政不作为的含义

目前，学界和业界对行政不作为的认识和理解存在差异，其主要观点有：（1）根据行政行为有无改变现有的法律法规来将行政不作为定义为[1]：某些行政主体刻意在法律维护范围内不作为，具体表现为在实际工作中逃避或拒绝个别行政人的合理请求、审批，或对相应人的申请故意不给批复或答复等;（2）身为公民，每个人都有自己需要履行的义务，行政人员也不例外，所谓的行政不作为是指某些行政人员故意逃避自己的义务，没能积极主动履行职责，行政行为处于不作为状态;（3）从权利和义务角度看，行政不作为是指有关行政人员没有严格遵守自己岗位职责，没有积极履行工作义务，他们的这种不作为行为会导致国家、集体以及个人的合法权益受损，甚至带来严重后果。由于我国的行政立法尚未纳入行政不作为的概念，导致防范和治理行政不作为缺乏法律依据。笔者认为，行政不作为是指享有国家行政公权力的国家机关或者组织不去履行其应当履行的行政作为义务的行为。构成行政不作为的要素有以下几点。

（一）行政不作为的主体是享有国家行政职能的机构或者组织。享有国家行政职能的机构或者组织一般为国家行政机关，但也有依据法律、法规授权享有行政职能的组织，如高校学位授权委员会、具有行政管理职能的事业单位等。有学者认为相关工作人员也是行政不作为的主体，笔者不赞同此种观点。因为相关工作人员为公权力的实施者，其行为代表的是国家行政机关或者组织，不代表自己的私权利。如国家机关的某个工作人员在行使行政权的过程中不履行其岗位职责，最终导致的结果是国家这个机关没有作为，而不是个人不作为，所以相关工作人员不应该列为行政不作为的主体。

（二）权力和责任是对等的，既然拥有国家机关行政权，就应该履行好相应岗位职责。所谓的行政不作为就是指行政工作人员仅仅享受自己职位的权力，却逃避应当依法履行的行政、法律责任。此处需要明确的是，对于行政人员的责任在行政法中有明确的规定，它不是单纯的指宪法、刑法或民法，还包括行政法中的相關义务，即行政机关法定职责所产生的义务;我国现行法律、法规、规章直接规定的义务;行政机关先前行为所引发的义务。

（三）享有行政权的国家机关或者组织没有在一定期限内按照一定的方式履行义务。不作为主要体现在没有在一定期限内按照一定的方式履行义务。比如某个企业申请相应许可证，在递交相应文件后，国家机关或者组织在法律规定的时间内没有作出相应的回复，此举即为行政不作为。

二、行政不作为的分类

（一）根据构成要件可以将行政不作为分为两类，其一是依职权的行政不作为，其二是依申请的行政不作为。第一种是指行政机关在实际有急切需要，不需要等到当事人申请，而应该积极行使行政权、主动作为而没有作为的行为。具体来说，一旦法律上写明的事件发生，则责任就会从法律层面和抽象层次转变为切实的具体责任，行政人员就应该积极去处理相关事件，否则就属于行政不作为。比如某环保局发现企业私自将未经任何处理的污水直接排放到河里而不去制止的行为。第二种是指享有行政权的国家机关或者组织对于申请人的申请在规定的期限内不作回复的行为。这种情况出现的比较多，比如某企业申请采矿许可证，在递交了相关手续后，职能机关在法定的时限内没有做出任何回应的行为。

（二）根据侵犯利益的客体可以将其分为侵犯公共利益和侵犯个人利益的行政不作为[2]。前者一般与依职权的行政不作为相联系，一般没有直接的利害关系人参与其中，但社会危害性比较大，所以一般很难进行取证和制裁。实际上中央已经注意到此类问题的严重性，所以在新的行政法体系中增加了行政公益诉讼一项，将检察机关作为国家公权力主体，来监督享有行政权的国家机关或者组织的行政不作为。而后者侵犯个人利益的行政不作为，无论是依职权还是依申请，都会有相应利益被损害的客体向相应的主体提出申请，以达到维护自己利益的目的。此类行政不作为有一定的社会危害性，且容易被发现。比如某人发现自己的鱼池被上游化工厂未经处理就排放到河里的污水所污染，导致所养的鱼死亡，发现后立即向环保部门报告，请求处罚相关企业，而环保部门未做任何回复的行为。

（三）具体的行政不作为和抽象的行政不作为。这是以适用对象为标准来进行划分的。具体的行政不作为是指国家机关或者组织针对特定的人或事没有履行其法律责任的不作为。抽象的行政不作为是指国家机关或者组织针对不特定的人或事没有履行其法律责任的不作为。这种行政不作为一般出现在行政立法方面。比如2003年3月，美亭化工厂以不按上位法规及时修改《房屋拆迁管理办法》为由，对南京市江宁区政府提起行政立法不作为的行政诉讼，要求法院判令江宁区政府行政立法不作为行为违法，并对化工厂因此造成的损失给予相应的国家赔偿。

三、行政不作为救济途径存在的问题

国家机关或组织行政不作为导致的后果较为严重。因为国家公权力的相对人一般为普通民事主体，行政不作为的受害者一般也为普通民事主体，在个人利益受损且无法进行直接弥补的情况下，通过诉讼获取国家赔偿成为唯一的救济途径。但是现行的国家赔偿这一座“独木桥”难以满足现实所需，主要体现在以下几点：

一是国家赔偿中行政不作为的相关立法不明确。我国的行政法体系当中没有行政不作为这一概念，从而导致行政不作为的受案范围没有纳入《国家赔偿法》，使得一些案件的利益受害人无法获得国家赔偿。我国行政法体系主要列举的是行政作为的范围，如作为违法带来不良后果，相关人士可以依法申请国家赔偿。比如政府部门拆除违法建筑过程中错误拆除合法建筑，相关行政相对人就可以提起国家赔偿。而对于某些行政相对人向行政机关提出申请做出某种行政行为，且该行政机关按照法律规定应当做出这种行为，但却没有履行该责任的不作为行为，导致该行政相对人的利益受到损失的情况，相关法律没有进行规定，行政相对人无法得到利益上的赔偿。

二是国家赔偿范围较窄。我国《国家赔偿法》对行政赔偿的范围做出如下规定：行政赔偿只针对侵犯人身权和财产权的行为;对当事人只赔偿直接损失，不赔偿间接损失;只赔偿物质方面的损失，不赔偿精神方面的损失。这就导致受到精神方面创伤的行政相对人、有大量间接损失的行政相对人的利益无法得到有效地保障，这显然有失公平。

三是国家赔偿执行不够畅通。国家赔偿案件是由法院进行审理，在司法审判的过程中难免会受到多种因素影响，还存在行政相对人赢得了诉讼，法院判决应当得到国家赔偿后，执行十分缓慢的问题。比如甲在国家赔偿案件中胜诉，获得国家赔偿50万元，但判决结果出来后，不见法院将这笔执行款打到自己的账户，一拖就是两三年，行政相对人的合法权益无法得到有效的保障。

四、完善行政不作为救济途径的建议

一是完善相关行政立法，明确行政不作为受案范围，扩大国家赔偿范围。要想使行政不作为的救济途径更有效更畅通，首先要完善相关立法，使得受损害主体能够得到有效的价值赔偿。首先，建议在《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益……”、第三条第一款“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的……”中各增加“或者不积极履行应当履行的职权”，把行政不作为造成的损失纳入国家赔偿范畴，扩大行政赔偿受案范围，使行政相对人在遇到行政不作为造成损失的情况下能够找到有效的救济途径。其次，將原有赔偿直接损失的范围扩大至可预期的间接损失。“可预期的间接损失”是指在常人的认知范围内均可以预期到的间接损失。这样使得国家赔偿范围符合情理。

二是健全相应的行政管理规程和纪律。对于行政不作为的行政机关负责人应依法追责，并且在规定时间内积极履行赔偿金，主动与作为受害者的行政相对人进行沟通。此过程应当公开，便于社会监督、行政内部监督。这种倒逼机制可以使行政机关积极履行责任和义务，有效保证行政相对人的合法权益，促进国家赔偿顺利执行。建议开通行政相对人国家赔偿信访专用通道，接收行政相对人的控告和申诉，经查实确有问题的，对行政机关负责人进行追查问责，并在一定时限内对行政相对人予以回复。同时，也可以将行政不作为的行政机关列入失信被执行人平台之中进行公告，以促进政府机关提高公信力、执行力，加快服务型政府建设。

三是发挥审判、检察机关的职能作用。在以审判为中心的司法体制改革中，法院占据重要地位。审理国家赔偿案件，法院要发挥职能作用，督促行政机关积极履行义务，确保判决及时执行。同时，也要充分发挥检察机关的监督作用，由检察院对法院执行判决情况进行监督，保护行政相对人的合法权益。

四是拓宽行政不作为救济新途径。原有的国家赔偿诉讼方式周期长，使得行政相对人维权难，而对于侵犯公共利益的行政不作为的救济难度更大，因而开拓新的行政不作为救济途径势在必行[3]。针对侵犯公共利益的行政不作为，应以检察机关为主体提起公益诉讼，将行政机关作为民事主体进行判罚，最终由法院将该行政机关账户内的财产进行强制执行。对于侵犯个人利益的行政不作为，亦可以通过此种方式进行维权。

参考文献：

[1]周佑勇.论行政不作为的救济和责任[J].法商研究，1997（4）.

[2]李晓英，赵旭光.论行政不作为的救济和责任[J].行政与法，2004（3）.

[3]论行政不作为的救济途径[J].学术交流，2014（4）.