城市更新过程中的政府职能定位研究

鲁坤

摘要：回顾了学术界关于政府职能的两种流行观点，以深圳市罗湖区B市场城市更新项目为案例，分析了政府在公共管理过程中存在的职能缺位与错位现象，提出政府在公共管理过程中如何准确定位自身职能的政策过程框架，认为在解决中国社会中公共利益与私人利益相互交织的问题时，最理想的方案不是清晰地划分政府与市场的具体职能边界，而是实现二者的互动平衡和职能互补，以实现联合共治。在此基础上，对传统的政府与市场的关系问题做了更进一步的反思和探讨。

关键词：深圳罗湖区;城市更新;政府职能定位

中图分类号：D630    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）08-0043-04

一般认为，政府的主要职能是维护市场竞争秩序、提供公共服务和进行公共管理。而政府职能有效履行的一个重要前提是政府部门及其工作人员对其自身应当履行的职能要有精确的定位。政府职能定位是指政府在管理经济与社会的过程中所扮演的角色和履行的职责。当今社会，政府在经济、政治、社会等各领域都发挥着不可替代的作用。政府职能应该如何定位？它能做什么和不能做什么？对这些问题的深入探讨有助于更好地理解政府职能，加快政治体制改革，促进经济社会发展。本文基于深圳市罗湖区B市场的案例，对政府参与城市更新的过程进行研究，探讨政府在履行公共管理职能过程中的职能定位问题。

一、理论背景

历史地看，政府职能随着经济社会的发展以及人们政治观念的演进而不断变化。如果以17世纪亚当·斯密关于政府与市场关系的经典论述作为开端，迄今为止，学术界关于政府职能的论述主要有两种流行的观点：

一种观点侧重从经济职能的角度论述政府职能。按照这种观点，政府职能的演变过程可以分为重商主义理论、古典自由主义理论（政府主要扮演“守夜人”的角色）、政府干预理论（凯恩斯主义）、新古典自由主义理论（如公共选择理论）。

另一种观点侧重从公共管理的角度论述政府职能。按照这种观点，关于政府职能定位的理论主要有无政府主义理论、有限政府理论、全能政府理论、马克思主义理论以及新公共管理理论。另外还有学者将政府经济职能和公共管理职能统合起来，认为政府职能定位的理论包括自由主义理论、国家干预理论、新公共管理与新公共服务理论。

综合以上观点，笔者从政府公共管理的角度将政府职能定位理论分为无政府主义理论、全能政府理论和有限政府理论。

（一）无政府主义理论

无政府主义理论认为人类应该取消一切形式的政府，主张以一种建立在人类自身善意和正义感基础上的组织来代替政府，以实现没有政治权威的自由社会。无政府主义是一种极端的自由主义，它忽视了国家在经济社会尤其是公共管理领域的积极作用。当今世界各国的运行和发展都是在政府的积极干预和管理下进行的，所不同的只是干预的强度与方式，因此在当代无政府主义的影响已经日渐式微。

（二）全能政府理论

20世纪30年代，一场空前的经济危机席卷主要资本主义国家。为摆脱经济危机，美国总统罗斯福首先采用被称为凯恩斯主义或全能政府理论对经济社会进行全面干预。对这一理论的实践造成了此后政府规模的扩张。全能政府理论认为政府是万能的，它有能力解决一切社会问题;同时，政府的权力是不受限的，它既有权力也有必要对社会实施全面的控制和管理。这种理论的实践使得以美国为首的资本主义国家摆脱了经济危机的影响，给资本主义国家带来了近半个世纪的繁荣发展。但是随着20世纪70年代资本主义经济危机的再次爆发，全能政府理论及其实践的弊端显露无疑，依照这种理论进行管理的政府都在不同程度上出现了机构臃肿、效率低下、官僚作风严重等问题。

（三）有限政府理论

有限政府理论是当今世界占主导地位的政府职能定位理论，该理论认为政府的职能和权力都是有限的，政府必须在宪法和法律规定的框架内履行其有限职责，这些职责包括保障国家安全、维护市场秩序、制定法律和提供公共服务等。在其影响下的政府职能定位理论，已经成为当前各国政府实施公共管理改革的内核与主流理论，也是研究公共管理实践中政府职能定位的基础理论之一。

二、问题与研究方法

（一）案例概况

深圳市罗湖区B市场建成于上世纪90年代，它曾经是国家级中心批发市场和深圳市“菜篮子”重点工程，不仅满足了深港两地居民对蔬菜、水果等农副产品的基本需求，而且还带动和促进了市场周边地区农业产业化的发展。因其特殊的市场地位和历史贡献，B市场曾先后获得了国家和广东省多项荣誉称号。然而，由于年久失修加之规划设计落后，B市场目前已经无法适应当地经济社会发展的需要。为解决B市场发展滞后及其对所在片区造成的负面影响，市场管理方决定对其进行城市更新改造。

自2011年B市场搬迁工作启动以来，90%以上的商户已顺利搬迁（商户总数约为3000个），但是截至笔者调研结束时（2017年8月），仍有200多个租赁合同未到期的商户坚持在市場经营。由于始终未能与市场管理方达成搬迁协议，这些商户围绕着自身利益与市场管理方开展了长达六年的博弈，甚至发展成了集体性维权和上访事件，问题至今仍然悬而未决。

本文所研究的城市更新活动具有明显的特殊性：一方面，城市更新可以为城市争取更多发展空间，涉及政府城市规划目标的实现;另一方面，它是公共利益与私人利益混合且涉及人数众多的复杂社会问题，需要政府积极协调才能有效解决。B市场的焦点问题在于：剩余的200多家商户为什么不愿搬离，应该如何确定这些商户的补偿标准和安置方案？通过对该案例的深入研究，我们发现，解决问题的关键在于清晰地界定政府在城市更新过程中的职能定位。

（二）研究方法与数据分析

1.研究方法

采用归纳性案例研究方法对罗湖区B市场城市更新项目进行研究。选取城市更新这一政府关注度极高的领域作为研究背景，主要出于两方面考虑：首先，城市更新是近几年才凸显出来的城市治理领域中的难点问题，对于新出现的问题及新的研究领域，更适合采用案例研究方法来追踪政府参与城市更新的过程;其次，城市更新是具有很强持续性和过程性的复杂社会管理活动，采用案例研究方法可以更清晰地解构城市更新过程及其内部的复杂关系，从而探求解决问题的对策。

2.数据来源与数据分析

为全面了解B市场更新改造过程及其存在的问题，笔者先后多次实地调研，通过多种途径收集了大量第一手资料。数据来源有：（1）从市场管理处直接收集一手档案资料，如B市场搬迁安置的工作档案，建筑安全鉴定报告书以及市场管理方与租户签订的租赁合同等;（2）对市场管理方的高管及其市场活跃商户进行反复的半结构化访谈;（3）分别对B市场所在行政区和街道城市更新管理部门的资深管理人员（包括学者型官员）进行深度访谈;（4）非正式的电话沟通和社交媒体沟通（比如邮件、微信等）;（5）实地观察，笔者曾多次前往市场商户家中进行实地调查。

在分析数据前，笔者首先将收集到的资料进行汇总，按照时间先后顺序为每个访谈对象建立档案，用以横向比较不同主体对B市场更新改造过程的看法。另外，鉴于本文关注的重点是政府参与城市更新的过程，将个案（访谈档案）的发展历程和整个案例的发展过程相互印证，提高了数据的匹配度和有效性。其次，对部分数据进行了三角验证，如对比两家相同条件的商铺被承诺赔偿的具体标准，看这些重要数据是否存在误差，对于误差较大的数据和遗漏的问题，再通过电话和邮件等途径进行补充和更新。

三、城市更新过程中的政府参与

（一）政府指导补偿标准和方案制定，形成双方协商的基础

从B市场搬迁安置工作的推进过程来看，补偿标准和安置方案既是市场未签约商户最核心的利益诉求，也是其不愿搬迁的主要原因。因此，解决问题的出路是形成一个商户和市场管理方都能接受的补偿标准和安置方案。这有两种实现途径：一种是政府单方面制定补偿标准和安置方案并要求商户和市场管理方执行，这种做法虽然更有效率，但缺乏民主参与，同时也很容易偏离市场价格和实际情况，引起利益相关方的不满。另一种途径是政府加强对B市场商户补偿标准制定过程的全面指导和监督。具体做法是：由政府出台关于B市场城市更新补偿标准的指导意见和要求，核心内容应包括制定补偿标准的参与主体、工作流程、最终补偿方案的公开论证、对市场管理方的工作指导和监督等。政府加强对更新改造补偿标准和安置方案制定过程的指导监督，既能够使搬迁补偿标准基本符合当前市场定价，又可以维护市场商户的切身利益，以化解商户和市场管理方之间的利益分歧和矛盾。

命题1：政府制定市场管理方和商户都认可的经济补偿标准和安置方案，是双方协商谈判并有可能达成一致的基础和前提。

（二）政府运用行政权力：加快B市场城市更新进程

根据政府职能定位理论，政府的首要职能是维护市场经济秩序。政府对补偿标准制定过程的指导监督以及依法规范市场管理方和商户的行为等是应该被优先考虑和实施的。但是，当指导和监督约束无法推动问题解决的时候，出于解决市场失灵、维护公共利益的需要，政府有必要采取行政措施，推动B市场的更新改造进程。笔者认为，政府行政介入城市更新过程的理由有如下三点：

第一，政府必须以公共利益作为其职能定位的价值追求。首先，依据《深圳市罗湖区城市更新实施办法》及其细则，B市场已经于2016年被纳入罗湖区城市更新规划，此外，从罗湖区经济社会统一发展规划来看，B市场城市更新项目可以促进整个罗湖区城市更新及城市治理质量提升。其次，目前B市场仅剩的少部分仍在市场经营的商户无法形成规模效应，城市更新可以形成新的规模效应，并实现更好的经济效益。再次，市场经营活动所产生的固体垃圾、汽车尾气、噪音污染以及交通拥堵等带来的负面效应日渐突出。

第二，政府必须优先保障当地居民的公共安全和公共利益。由于市场管理方与少数商户因为利益纷争始终无法达成一致，导致大部分市场土地和公共设施闲置和浪费。因此，为节约社会资源和实现公共利益，政府有必要采取行政手段以推动B市场更新改造工作尽快开展。这是政府介入城市更新工作的重要现实基础。此外，根据深圳市建筑科学研究院出具的建筑物鉴定报告，B市场的大部分建筑物已被鉴定为危房，存在严重的公共安全隐患。为保障市场商户和顾客的安全，政府有责任通过行政介入以推动B市场更新改造工作顺利开展。这是政府介入城市更新工作的合法性基础。

第三，政府有提供基本公共服务的职责。在过去很长一段时间里，B市场都承担着满足当地居民基本生活需求的功能。但随着区域经济社会的发展和人口的大规模聚集，B市场已经无法满足周边居民的基本生活需求。从政府提供公共服务的角度来看，尽快推进B市场城市更新工作是政府的基本公共服务职责所在。

命题2：当利益相关方无法通过市场机制有效达成一致时，政府介入可能会更高效地解决问题，加快城市更新工作的进程。

（三）加强政府与公众互動：化解基层政府治理矛盾

从B市场搬迁至今，商户持续开展了集体性维权行动，在表达自己利益诉求的同时给基层政府施压。他们的最终目的是维护自己持续经营的权益，要求市场管理方提供更能被接受的补偿标准和安置方案。访谈中，有商户表示：如若不继续上访，权益更难以保障，更有部分商户表示上访已成为一种心理寄托。商户持续不断地维权和上访行为，加剧了其与市场管理方的矛盾和彼此的不信任感，使得双方协商达成一致的可能性进一步降低，也严重阻碍政府城市更新工作的进程。访谈中有商户说：罗湖区政府不作为，我们商户只相信政府，不相信市场管理方。但是这么多年来，政府始终没有帮助我们解决这个问题。

由此可见，商户更希望政府介入并协调他们和市场管理方之间的利益分歧，以尽快促成问题的解决。但是，当地政府始终在被动地应对市场商户的上访和维权行为，并没有积极主动地与商户进行有效沟通和互动，没有从解决商户根本利益诉求出發去解决问题。从公共管理的视角来看，这是一种维稳思路，并不是一种很好的公共治理思路。

根据政府职能定位理论，政府长期的不作为，已经使得部分商户对当地政府的信任感和认可度逐步降低，加剧了基层治理矛盾。

命题3：政府加强与公众互动和平等对话，可能会更加有效化解利益相关方的矛盾冲突，并顺利推进城市更新工作的开展。

四、讨论

（一）对政府职能定位理论的两点启示

第一，以往的研究主要从政府职能以及政府与其它主体的关系这两个角度去论述政府职能定位理论，这种论述方式无法清楚地解释政府为什么没有恰当地发挥其职能或履行其职责。上文的案例研究表明：政府职能定位理论必然是与政府行为的能动性联系在一起的，政府在面对市场失灵时要清晰地定位自身的职能，不仅要清楚自己应不应该管，还要清楚自己应该如何管。在深圳罗湖区B市场城市更新的案例中，当地政府把工作的重心放在解决商户上访等问题上，没有放在协调解决市场管理方与商户的利益冲突这一根本矛盾上。正是由于当地政府职能的缺位与错位，导致B市场更新改造项目无法顺利进行。

第二，政府职能定位理论是由一系列探讨政府与社会的关系、政府与市场的关系、政府与个人的关系的相关理论组成的，具体来说，政府职能定位理论包括市场经济理论、政府干预理论、公共选择理论、新公共管理等理论，这些理论的核心内容都是探讨政府能做什么、不能做什么等规范性问题。通过对案例进行解剖，本文分别从合理性与合法性两个方面详细论述了政府参与城市更新过程的重要依据。

（二）对政府与市场边界问题的反思

学术界关于政府职能的理论探讨大致经历了从有限政府论到全能政府论，再回归到有限政府论这样一个过程。目前关于政府职能的竞争性理论主要有两类：一类是基于微观经济学对市场竞争主体的界定，认为企业是市场活动的主体，政府应该尽量少干预或不干预经济和社会活动;另一种观点是基于宏观经济学对政府职能的界定，认为市场机制固然可以解决自由竞争的问题，但是市场本身无法克服市场失灵问题，也无法提供公共物品和公共服务，因此政府对经济和社会的全面干预是非常必要的。

不同于已有研究对政府与市场关系的基本界定，本文认为：现代社会的结构功能日益复杂，许多市场活动在追求经济效率的同时还需要兼顾公共政策目标（公共利益）的实现。因此，政府的职能定位既不是如基于自由主义的微观经济学理论所强调的政府对市场和社会的极少干预或者不干预，更不是如基于凯恩斯主义的宏观经济学理论所强调的全面干预，而是一种从中观层面而言的、介于二者之间的积极干预。这种干预以不妨害市场主体和社会主体的积极性及其功能的正常发挥为前提，追求在政府干预的过程中实现政府与市场的互动平衡、联合共治。

五、结论

本文通过对城市更新这一涉及众多私人利益同时又关乎社会公共利益的政策实践领域进行了案例研究，以政府职能定位理论作为主要切入视角，从利益相关方的长期博弈中演绎出了三个关于政府参与城市更新过程的重要命题，通过这三个命题构建了一个关于政府有效参与城市更新的政策过程框架或实践模式。这一政策过程框架适用于同时具有公共性与私人性的大型项目和重大市场活动，尤其对城市更新工作具有一定的借鉴价值。

此外，在解决中国社会中公共利益与私人利益相互交织的问题时，最理想的解决方案也许并不是非常清晰地划分政府与市场的具体职能边界，因为这种职能边界往往是模糊不清，甚至相互交织的，很难明确地区分开来。相反，更好的选择可能是实现二者的互动平衡和职能互补，以实现联合共治。在当代政府治理的过程中，联合共治或许是解决众多公私利益混合问题的一剂良方。

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http：//www.szlh.gov.cn/main/index.shtml#news.