“意见”的规范性与复合性分野及其规范化

摘  要：在写作实践中，“意见”公文分野为规范性和复合性两类，现行“意见”公文的适用范围已无法涵括其全部功能。基于此，从语词、文种、发布、实践等多方面分析“意见”公文的应然属性，对两类“意见”公文的发文对象、主体功能、文书流转、行文方向等进行比较，揭示其差异，进而提出推进“意见”公文规范化建设的几点举措。

关键词：党政机关公文;意见;规范化

Abstract： During our writing practice， "opinion" document is divided into "normative" one and "compound" one. However， current opinion's range of application has been unable to include all functions. Based on this， the author tends to analyze required attributes from words and phrases， document type， publishing， practice and some other aspects by comparing object， function， processing and direction of these two kinds of documents. In this way， differences can be revealed in order to put forward following measures of promoting “opinion” document normalization construction.

Keywords： Official documents from party and government organs; Opinion; Normalization

“意见”是1996年《中国共产党机关公文处理条例》和2000年《国家行政机关公文处理办法》中新增的文种。其适用范围为：对重要问题提出见解和处理办法。对于该文种的行文方向、处置方式等，国务院办公厅2001年《关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）中曾作出规定。但对“意见”的公文性质，长期以来学界争讼不断。不少规范性公文管理规定中，将其用作规范性公文文种。有学者认为和“决定”文种可以互代[1] ，属于指挥性公文。对意见公文性质认识上的多元，给公文写作实践带来迷惑。如，同是国务院颁发的《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号）和《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（国发〔2018〕20号）两个文件，前一个文件的正文架构为“一、总体要求（指导思想、基本原则）”“二、主要内容”“三、健全保障措施”“四、组织实施”，后一个文件的正文架构为“一、总体要求（指导思想、基本原则、总体目标）”“二、制度内容”“三、组织实施”。此两个文件从事由到正文架构都十分相似，缘何一个使用“通知”，一个使用“意见”，这从“意见”适用范围界定上已经很难作出解释。基于此，笔者从研究“意见”文种的本原特性入手，比较“规范性意见”和“复合性意见”的差异，进而就其规范化建设提出管见。

1 规范性：“意见”公文适用的本原应然属性

规范性公文是对某一群体和组织具有纪律约束力的文件。判断一个公文文种是否属于规范性公文，不仅要看它是否采取“意见”名称，而且要看它的内容[2]，其内容的“法律性”是唯一依据[3]。将意见的公文属性确定为规范性，主要依据也就是其内容的本质性规定。

1.1 从适用范围的语词角度看，“意见”的存在本原是其规范性。意见适用范围“对重要问题提出见解和处理办法”的表述中，有“重要问题”“见解”和“办法”三个关键词。从逻辑上讲，“重要问题”是提出问题，回答“是什么”，“见解”是分析问题，回答的是“为什么”，“办法”是解决问题，回答的是“怎么办”。从公文治事理政的角度说，意见公文的写作重点应为“办法”，因为陈述问题、提出见解，都是为着提出“处理办法”的。从这个意义上说，意见公文本质上是对工作策略、方法的内在规定，是客观存在和行动依据，基本职能是指导与规约相关工作。因此，意见公文属于带有指导性质、体现规定性的策略性公文，也就是法学界学者指称的“指导性规范文件”。[4]

1.2 从规范公文的使用文种看，“意见”是常见规范性公文文种。笔者曾经在中国法律法规信息库中，对全国24个省级政府和10个中央政府部门制订的、关于规范性文件文种选用的情况进行统计。有7个省政府和5个部门将“意见”作为规范性公文的名称。在《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2013年）中，明确规定党内规范性文件是“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直轄市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件”，其中“意见”是党的规范性文件的重要文种之一。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》中，也明确规定“规范性文件的名称，一般称‘规定‘办法‘决定‘通告‘意见‘通知等”，“意见”位列其中。由此可见，“意见”是规范性公文文种使用的基本文种之一。

1.3 从已成公文的写作实践看，“意见”内容与结构显示规范性。意见公文自被确定为党政机关法定公文之后，少量意见公文的主体内容就是带有规约性和强制力的，体现出规范性公文具有普通约束力和反复使用的特性。如2001年的《处理意见》中，专题针对“意见”文种的使用范围、“函”的效力、“命令”“决定”和“通报”三个文种用于奖励时如何区分、部门及其内设机构行文等11个问题进行规范。《科技部等关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》中，也从12个方面对非营利性科研机构的管理提出规约性要求等等，这些都是正规意义上的规范性公文用例。不仅如此，此类意见的结构通常是采用各部分内容平行展开、分条列项式的并列结构方式，以便在行政与司法过程中引用、达到清晰和准确效果。[5]这与一般公文，尤其是非规范性意见公文的主要内容为“是什么”“为什么”“怎么办”、层层递进的逻辑性结构方式明显不同。

1.4 从规范公文的发布要求看，“意见”公文当属于规范性公文。1996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》中，首次以法律形式规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据。按照此要求，行政机关制订的规范性文件管理规定中，都明确要求规范性公文通过一定形式向社会公布，而公布的文种通常就是“通知”。时至今日，不少机关仍然用“通知”来印发“意见”，有的学者认为是多此一举[6]。其实正是因为此类被印发的“意见”属于典型的规范性公文，通过“通知”印发来推进其贯彻执行，这是规范性公文公之于众时的必需程序。在新华社的报道中，经常有“中共中央办公厅印发了《××××××的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实”的内容，显然就是中共中央办公厅用“通知”来印发的“意见”，属于正规意义上的规范性公文。

2 指挥性：复合性意见与规范性意见的总体差异

上已述及，规范性是意见公文的应然属性。但从写作实践看，意见公文从确定为法定公文开始，它就不只是适用于单纯体现“见解与办法”、静态存在的依据性公文。更多的“意见”集萃了适用规定中的规范功能、“决定”公文的决策功能和“通知”公文的指挥功能，呈现出“复合性”。因此，在写作实践上自然分野为“纯粹的规范性意见公文”和“含有规范内容、具有决策和重在指挥的复合性意见公文”两类（下文分别简化为“规范性意见”和“复合性意见”），前者功能在于规范约束，后者功能在于部署指挥。两者之间后者包容前者，后者由前者转化而来，且明显存在前者向后者过渡的痕迹，写作实践上已经出现后者取代前者的趋向。

2.1 在发文对象上，由不定性转化为确定性。规范性公文是规范不特定相对人或组织、具有普遍约束力、可反复适用的公文。正规的规范性公文因为受文机关是不特定相对人或组织，所以通常没有主送机关。规范性意见因为执行机关是“不特定的相对人或组织”，所以在写作时不写主送机关。但由于复合性意见的功能侧重于指挥，所以标注主送机关成为必须。如《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号），正文前面标有主送机关“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。而规范性意见是对不确定的组织具有普遍约束力，所以不写主送机关。如《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》的正文前面就没有主送机关。而且可以发现，中共中央发布的意见绝大多数没有主送机关。由此也可以判断，此类意见一般为规范性意见，它是约束全党、全国、全军和各行各业开展相关工作的方针与政策，具有不容置喙的强制性和约束力。

2.2 从主体功能看，由规范性转化为指挥性。规范性意见主体内容相对单一，逐条逐项罗列对相关问题的处理办法。如上文已述，《处理》意见中就是对党政机关公文处理过程中的11个问题逐一提出解决办法。其正文内容上，只对相关事项进行规范，一般不作阐释，更不作安排。而復合性意见在正文的内容上融合了通知、决定等多个文种功能。主要是：通知文种“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”的功能，决定文种“对重要事项作出决策和部署”的功能。此类意见，不仅要“对重要问题提出见解和处理办法”，而且要对如何落实作出部署。如《国务院办公厅关于加强核电标准化工作的指导意见》（国办发〔2018〕71号），其中有“见解”，如“安全高效发展核电是我国能源战略的重要组成部分”等;也有“办法”，如“加强自主创新，优化完善核电标准体系”等，这些是意见文种本原的规范功能。更有“决策”，如“形成标准技术路线统一、结构完善的核电标准体系”等，与“决定”写法类似。此外，还写“安排与部署”，如2019年、2022年、2027年要达到什么目标，时间上很清晰;要求“国防科工局、能源局、标准委要根据各自职责推动核电核燃料、乏燃料、核安保、核应急等相关标准的制定”等，对执行部门也很明确，与“通知”写法无异。一句话，复合性意见不仅对工作进行规范，更多要明确相关工作开展的时间表、路线图、责任人，重点在于贯彻与行动。

还有一点值得注意，复合性意见的“问题导向”有所削弱。从意见适用范围的表述看，其应在提出问题之后，或指明问题的危害与影响，或分析问题发展的脉络及趋势，进而提出解决问题的办法[7]。但当下不少复合性意见不讲任何“重要问题”，直述工作重要性和必要性。如上例中，开篇直述“核电标准化是支撑我国核电安全和可持续发展的重要保障，是促进核电‘走出去的重要抓手，对推动我国由核电大国向核电强国迈进具有重要意义。为进一步加强我国核电标准化工作，经国务院同意，现提出以下意见”，直接申明加强核电标准化建设的重要性和目的性，完全不讲此方面存在的问题。

2.3 从文书流转看，由批转型转化为直发型。规范性意见，通过“通知”“命令”等具有公布功能的文种来发布。目的是两个：一是用相关文种印发规范性公文，是党政规章和规范性公文发布的必备程序;二是由于命令、通知自身具备的指令性功能，利于在印发、转发时提出贯彻落实要求。如《体育总局印发〈关于进一步规范体育赛场行为的若干意见〉的通知》（体规字〔2018〕9号），正文主要内容为“现将《关于进一步规范体育赛场行为的若干意见》印发实施，请遵照执行。贯彻实施中出现的问题，请及时向体育总局报告”。很显然，通过“通知”印发“意见”，已然将单纯具有约束功能的规范性公文，嬗变成必须贯彻落实的指挥性公文。复合性意见因为集规范、指挥于一体，采取直接发文形式，更利于直接指挥。2018年国务院网站公布的、以国务院或国务院办公厅名义颁布的38个意见公文，全部是直发型意见，没有一例是转发型意见。这也从一个侧面反映出，复合性意见已成主流，规范性意见正在式微。

2.4 从行文方向看，由多向性转化为单向性。规范性意见区别于其他规范性公文的方面在于，后者往往具有“示下性”，即一般用于下行文。根据《处理意见》的解释，“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。但实际使用的情况并非如此。在公文流转中，平级或不相隶属关系的机关之间，绝少使用“意见”来联系或研究工作，也没有发现相关用例。同样，用作上行文的意见在工作实践中也是一个虚空。理由在于：任何公文从功能上都包括工具价值和终极价值两个方面。工具价值是公文的直接功能，终极价值是一个文种设立与存在的根本原因所在，也是一个文种写作目的和辅政功能的集中体现[8]。意见公文的工具价值是对重要问题提出见解和解决办法，终极价值却是解决某项重大问题、推动相关工作。下级写给上级的上行意见，通常无非是两种情形：第一种是从改进上级机关的工作着眼，对上级机关的工作提出意见;第二种是从改进自身工作入手，向上级机关提出政策支持要求。在写作实践中，没有发现第一种情形的用例。对于第二种情形，从发文机关和主送机关的形式来看，貌似下级机关写给上级机关的上行意见，而从内容上讲，实际上属于下行意见。这里以上级机关转批下级机关的意见公文作一个分析。

2017年4月13日，国务院批转了《国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点工作意见》（以下简称《意见》）。从行文次序上讲，该《意见》是下级机关“国家发改委”递交给上级机关“国务院”的，从行文关系上确实应是上行意见。事实上，从意见内容来看，该《意见》的主送机关（《工作条例》中定义为“公文的主要受理机关”）应该是国务院的下级机关“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。根据《工作条例》规定，这种由本级政府的部门通过本级政府向下一级政府的行文，属于“向下级机关行文”，即下行文。从这个意义上说，该《意见》应属于下行意见。这可能带来疑问，既然《处理意见》中已经规定“意见”可用作平行文，那么国家发改委为什么不直接给与自己平级的机关“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”发送平行的意见呢？原因是国家发改委作为国务院的组成部门，根据《工作条例》“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求”的规定，不允许国家发改委直接向本级政府的下一级政府发送指挥性公文。所以他们彼此之间发送平行意见完全是不允许的。

3 规范化：“意见”规范性与复合性分野与适用范围不匹配问题解决的路径

因为意见公文在写作实践上已经分野为规范性和复合性两类，而现行意见公文适用范围表述的功能单一，已经不能涵盖这两种公文的所有特性，给文种选用、公文处理、写作实践等带来问题和困惑，推进其规范化建设迫在眉睫。

3.1 正确对待，辩证认识复合性意见日趋普遍和规范性意见日渐式微的趋向。不可否认，由于十多年来意见公文在写作实践上的变异泛化，复合性意见不仅已经较大偏离了意见公文适用范围所应有的涵义与功能，而且在公文处理过程中，由于此类意见集规范、指挥、决策于一体，使用越来越普遍。而与之形成鲜明对比的是，规范性意见却越发式微，甚至有消亡趋势。对这种趋向，应该抱持一分为二的态度。

3.1.1 从积极方面看。复合性意见的兴起，其一，丰富了党政机关公文中的指挥类公文文种。《工作条例》的15个文种中，从适用范围的表述看，专司工作部署的只有“决定”和“通知”。复合性意见经过几十年发展，已经形成了通常以指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和保障措施（有关要求）等为主要内容，体制完备、相对成熟的部署性公文。其存在与发展，可以之取代“决定”的部署功能。同时，还可以通过适当界定，对“意见”和“通知”的使用范围作出区分。其二，提高了行文效率。也正因为复合性意见集规范、部署、安排于一体，指挥功能充分突显，也无须再叠床架屋以“通知”来批转或印发、提出贯彻“意见”要求。可以通过直发方式，直接设目标、定任务、讲措施、提要求。这种多元合一的公文改革，并非个例。像“通知代复”（一种以通知代替批复来回复请示、并就落实批复事项提出贯彻要求的公文现象），即属此类。虽然学界有所争议，但提高了行文和办文效率，却是有目共睹的。

3.1.2 從消极方面看。其一，弱化了公文规范的权威性。现行《工作条例》中关于意见适用范围的界定，其应然属性是依据和规范，因此应主要用为规范性公文。将其用为复合性的指挥类公文，实际上已经偏离了适用范围原初的功能设计。《工作条例》作为中央党政条规，具有刚性约束力。允许意见公文复合性变异，容易降低法规的权威性。其二，在相关指挥类文种的选用上，引发混乱。除了容易与“通知”选用混淆外，现行《工作条例》中规定“决定”对“重要事项”具有“部署”职能，那么其与“决定”在使用上如何区分就不容易。不仅如此，“意见”与事务性文书“工作计划”也难以区分。如《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）一文中，《方案》正文的主要内容与复合性意见主体内容、架构毫无二致。这就难免产生疑问，该《方案》是由国务院制订，又是由国务院通过“通知”印发。其实，国务院完全可以直接颁发《国务院关于建设中国（海南）自由贸易试验区的意见》，以满足工作需要。《工作条例》中对相关文种含糊其辞的适用范围表述，与党政管理中较为随意的写作实践，已经让人在文种文类选择上左右为难，莫衷一是。

3.2 多管齐下，推进意见公文的规范化建设。如何解决意见公文的现行适用范围表述的单一性与实际运用实践中的多面性之间的矛盾？从修订适用范围和规范公文处理两方面看，比较可行的有两种方案：其一，对现有意见的适用范围作出包含两方面功能的规定。即将“意见”的适用范围更易为“对重要问题提出见解和处理办法，对重大事项或工作作出部署安排”。这样能够把目前正在实施的规范性意见和复合性意见的功能全都包容进来。其二，对适用范围不作修订，但在写作实践中，规定“意见”公文要么用作规范性公文，要么用作复合性公文，二者只允许取其一。

审视上述两种方案，笔者认为第二种更为合理。其一，规范性公文的名称使用一直比较混乱，导致学界、社会对到底哪些红头文件属于规范性公文辨识不清，甚至引发行政与司法争议。其实，完全可以作出统一规定：停止规范性公文文种名称使用《工作条例》中包括“意见”在内、15种公文中任何一个文种名称，只允许使用“规则”“办法”等标识度高的文种名称，以解决长期以来人们对规范性公文辨别困难的问题。即停止“意见”公文的规范功能。其二，如果将意见公文的适用范围变更为“适用于对重要问题、重大事项提出见解和处理方法并作出部署和安排”，即专司“部署”功能，同时将“决定”适用范围中的“对重要事项作出决策和部署”更易为“对重要事项作出决策”，停止“部署”功能，这样《工作条例》的15种公文中，只有“通知”和“意见”具有部署指挥功能。至于二者如何区分，笔者以为：着眼于短期、即时、微观、一般的工作部署，使用“通知”文种;而着眼于长期、持久、宏观、重要的工作部署，使用“意见”文种。这样两个文种在工作实践中既能够相互补充，又体现各有侧重。

参考文献：

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（作者单位：南通师范高等专科学校   来稿日期：2019-03-13）