浅谈公平理论视角下基层公务员绩效考核的现实困境与化解路径

于博文

[摘 要]绩效考核作为公务员考核机制的重要组成部分，有利于规范公务员的行政行为，激发他们的工作积极性，从而提高政府的工作效率。在当前基层公务员考核机制中仍存在考核指标体系不成熟、考核主体局限性强、考核监管机制不到位等因素，制约政府充分发挥绩效考核的职能。本文借助公平理论的分析视角，有利于突破当前的现实局限，了解基层公务员绩效考核的运行困境，并提出针对性的化解路径，以优化基层公务员考核机制，提高整体行政效能。

[关键词]公平理论;基层公务员;绩效考核

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.088

[中图分类号]D630.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）14-0-02

0     引 言

中国共产党第十九次代表大会报告中指出，中国特色社会主义已经进入新时代。作为开展政府工作的中坚力量，新时代的公务员应做到政治、思想和业务3方面合格。绩效考核作为衡量公务员业务是否合格的标尺，是促进公务员做好人民公仆的有效激励措施之一。目前，政府在制定基层公务员绩效考核制度时存在一些问题，考核制度公平因素有待加强，影响工作人员的工作积极性。本文运用公平理论中的横向比较，对基层公务员绩效考核工作中的公平性展开分析，并以此提出解决对策，使考核更加规范化。

1     基层公务员绩效考核公平性的价值功能

公平性对基层公务员的绩效考核有着重要的价值功能，主要表现在3个方面。

1.1   个人层面：有利于提高工作积极性

中国共产党第十八次代表大会上，习近平总书记指出，政府干部素质队伍不断提高、结构明显改善，但是仍存在为官不为的现象。在基层公务员绩效考核中运用公平理论有利于提升考核结果的公正合理，有效遏制平均主义，使考核结果更具说服力，促使考核工作更有现实意义;有利于加强个人对组织的认同感、归属感和信任感，提高公务员工作体验的满意度，从而更加认真对待工作;有利于形成正确的思想方向与爱岗敬业的工作精神，利用积极因素转换思想中的消极因素来增加自己的投入与产出，充分展现个人价值。

1.2   组织层面：有利于改善政府部门的绩效

在一些公平因素得不到充分体现的绩效考核中，考核过程和考核结果很容易掺杂一些主观因素与“官本位”的思想，对基层公务员的考核并没有以最公平合理的方式展开，一定程度上致使基层公务员工作态度不积极。运用公平理论对基层公务员进行绩效考核会让其付出得到充分认可，从而产生归属感，以主人翁的精神充分开发自身潜能，使组织凝聚力、团队合作力得以显现，从而提高整体的素质和水平，提升政府内部工作质量、办事效率、公开透明的政府形象。

1.3   社会层面：有利于实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标

根据中国共产党第十九次代表大会提出的社会主义现代化的新目标，突出重点、加快推进国家治理体系和治理能力现代化，贯彻落实国家政策需要基层公务员发挥相应作用，利用公平理论规范绩效考核相关工作，让其充满精准性、合理性、公平性、科学性，保证基层公务员绩效考核工作的风清气正、合理有序。一方面，有利于培养真正有本事、肯实干、爱岗敬业、作风优良的基層公务员，持续不断地完善人才队伍建设，为德才兼备的基层公务员提供更广阔的发展空间。另一方面，使其在行使职能时，能够给民众清晰透明、温暖亲切的感觉，通过全心全意为人民服务的宗旨得以实现，努力创建阳光型政府、服务型政府，从而使社会安定团结，推进国家治理体系与能力现代化。

2     基层公务员绩效考核公平性的现实困境

亚当斯认为，员工要评估是否公平时，需要选择一些参照对象进行比较。员工选择的参照对象通常有3种类型：他人、制度、自我。在公平理论的视角下，目前在绩效考核中也面临着合理性、合法性、合规律性三大困境，大致如下。

2.1   合理性困境：考核指标体系不成熟

绩效考核是绩效管理的重要环节。从法律依据上，在《公务员法》中，对公务员考核制度的规定甚少，缺乏具体实施性，并未细致完整地界定基层公务员的绩效考核，对考核工作起到指导和监督作用的力度很小;从考核指标内容上看，绩效考核的指标体系是绩效考核的中心内容，主要从德、能、勤、绩4个方面来衡量，从这几个方面不难看出，定性化考核多于定量化考核，容易导致工作人员用主观方式而不是用具有针对性的方法来进行考核，导致无法合理有效测评不同部门的基层公务员的实际工作绩效，不利于评价员工的实际工作情况，有失公平性。

2.2   合法性困境：考核主体局限性强、价值取向有偏差

一是绩效考核的内部主体。基层公务员绩效考核未能全面反映真实绩效。先前的由上级领导部门主导全过程的基层公务员绩效考核模式已经显现出很多问题，例如，主观性强、话语权较大、主考人员单一、非民主化、人性化沟通等，容易掺杂主观想法、个人喜好对不同部门的基层公务员进行考核。在考核标准、内容、体系、要求等方面没有进行全面细化分析，考核结果极易产生偏差。二是绩效考核的外部主体。特别是不同部门的基层公务员，他们服务的大多数对象是广大人民群众，群众是衡量广大基层公务员工作态度的试金石。单凭内部考核不能显现群众话语权，不能完全说明个人业绩，这种没有通过有效反馈、民主沟通、群众参与的考核，有失绩效考核结果的公平性与合理性，政府服务水平也得不到相应提高。三是绩效考核主体的价值取向。价值取向是理性层次的行为取向。作为行为方向选择，价值取向主要表现为理性选择;作为理性层面的行为取向，价值取向有别于动机取向。目前，我国绩效考核主体单一、结构不完善、内外部考核主体所占比例严重不均、对绩效考核的重视度不高、绩效考核总是从考核主体内部思想的单一角度开展，容易导致考核结果的导向性较大、考核内容不充分等问题，譬如考核内容、指标符合考核主体的价值取向，则绩效考核能有序进行，反之，违背考核主体的内部想法有失公平性。

2.3   合规律性困境：考核监管机制不到位

《公务员法》的出台与实施，为政府部门对基层公务员的绩效考核提供了法律依据，许多政府部门在《公务员法》的原则框架下开展工作。但是由于相关法律法规还处于不太成熟的阶段且相应政策不够完善，很难为企业具体开展绩效考核工作提供有力支持。一方面，考核标准不明确，考核方式难以落实，考核结果难应用等问题没有具体的针对性;另一方面，专业技术类、行政执法类等基层公务员的工作性质、工作内容没有区分开来，对职责范围、考核、奖惩制度等诸多方面只做了基础规定，而细则方面没有进行推敲，导致基层公务员绩效考核工作容易流于形式，把绩效考核看成面子工程，很多方面无法可依，在某种程度上扩大了上级领导的权力，容易滋生不健康的工作风气，影响基层公务员绩效考核的公平性。此外，没有一個成熟的考核机构作为监督主体。第一，没有合适的内部上级或同级监督组织，往往导致个人利益或者部门利益联系部分的监督举步维艰;第二，由于《公务员法》很多方面不健全，导致公检法等专门机构的监督没有依据，造成没有主抓落实、贯彻实施、善始善终的监督主体;第三，对于互联网、自媒体方面，没有合理合法的规定去实行手中的监督权力，对信息认知程度不一，致使公众在行使监督权利时没有可依靠的标准。这样既不能有序考核基层公务员的绩效，更不能区别考核各个部门的基层公务员，一味为了完成任务而不考虑个体的感受，且没有开展基层公务员可上诉渠道，从而失去考核意义，导致基层公务员不公平感增加，影响政府的形象。

3     化解基层公务员绩效考核公平性现实困境的路径

3.1   构建完善的指标体系

根据公平理论描述，员工一旦产生不公平感，自身就会进行自我调整，例如消极怠工、减少工作量等。因此，为保证绩效考核的公平性，实现员工公平感，需从以下几方面入手。一方面，完善绩效考核指标体系。绩效考核指标体系是绩效考核的重点内容，在考核中占据的比例较大，必须高度重视其完善建立。另一方面，对基层公务员考核指标应采取定性与定量相结合的方式，并细化每一个指标，根据不同工作岗位、不同工作性质和职责要求、不同部门、不同地区的差异性进行标准细化，让考核指标体系更具有针对性，让考核结果更有说服力，增加基层公务员的满意度、归属感、存在感，从而积极地开展工作。

3.2   多视域考核主体参与

在确定考核主体时，政府应该让基层公务员绩效考核工作多元化发展，引入第三方考核主体。自1991年起，在美国就有一种非常流行的领导能力发展方法，即360度考核法。运用这种方法，除了单一的自上而下考核，还可以让同级之间或者与基层公务员工作有着密切联系的人，例如群众等，从多角度、针对性强、开放式的方面进行考核。由于群众基层公务员有较多接触，且来自群众的意见是工作能力方面公平性的体现，因此，通过全面、客观的工作能力考核能够实现公务员在业务方面的绩效考核公平感。绩效考核对工作能力强弱区分，通过多视角的考核寻找考核的公平性，使评价结果更具有准确性。

3.3   完善监督约束机制

基层公务员绩效考核监督约束机制不完善。政府要丰富机制、使其更加合理、科学，切实保证基层公务员绩效考核工作顺利进行，以公平公正的考核程序提升其公平感，在公平公正的前提下，制定合理规范的监督约束机制。一方面，做好内部监管，秉持爱岗敬业、遵纪守法的工作态度，提高自身素质的同时优化行政效率。结合公开考核结果的方法，定期在公务员群体范围内公布平时考核成绩，便于同级或者业务相关者及时发现问题。同时，还需要完善基层公务员的反馈程序，使绩效考核更具民主化。另一方面，要建立社会监督体系，利用互联网或者新闻媒体的传播途径，畅通各项监督渠道，提高人民群众的参与热情，保证他们具有行之有效的话语权。

主要参考文献

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[3]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理，2004（7）.