加强农村公路扶贫开发助推实施乡村振兴战略

霍振涛 倪立芹 陈国伟

我国是农业大国，农村建设发展水平，反映了国家的现代化程度和综合实力。同时，也体现着实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重大意义。改革开放四十年以来，国家通过财政和税收等多种措施，支持农村建设，我国农村面貌有了翻天覆地的变化，廊坊市地处京津冀核心区域，承担着向北京和天津输送農副产品的重要职能，农业发展优势可谓得天独厚。近年来，伴随着新农村建设，我市农业生产力水平大幅提高，农民生活水平得到全面改善，农村面貌有了根本变化。从1978年到2018年，我市农村居民人均纯收入由114元增加到16850元，医疗保险、养老保险从无到有，免费义务教育全面实现。随着改革开放的不断深化，党的十九大提出实施乡村振兴战略，打造美丽乡村。这是一个从根本上解决中国“三农”问题的整体部署，也为我市未来农村发展明确了新目标、新任务。但当前我市乡村路网建设相对落后，“村村通”工程仍未完成，严重制约了农村经济发展和农民生活改善。基于此，本课题组针对乡村振兴战略进行分析研究，并提出我市农村公路建设存在的问题及发展建议，以助推实施乡村振兴战略。

一、乡村振兴战略对农村公路发展提出新要求

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农村现代化。农村公路作为国民经济和社会发展中的先导性、基础性产业，其主要功能不仅直观的体现在改善农村交通条件、便利交通往来等方面，更会促进城乡之间人流、物流、资金流和信息流的流动，对推动当地经济发展的作用十分明显。

乡村振兴，交通先行。2015年初，交通运输部出台了《关于推进“四好农村路”建设的意见》，明确2020年实现“建好、管好、护好、运营好”的总目标。2015年底，交通运输部印发了《农村公路养护管理办法》。2018年11月，交通运输部印发《农村公路建设质量管理办法》，明确我国农村公路建设工程要实行质量责任终身制。因此，“建好、养好、管好、运营好”农村公路，补齐农村交通短板，带动沿线农村产业蓬勃发展，为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好保障。同时，2015年《京津冀协同发展规划纲要》和2018年《河北雄安新区规划纲要》的批复，为廊坊农村公路发展提供了重大的发展机遇。

二、我市农村公路发展现状

根据调研，目前我市共有农村公路九千多公里，十个县（市、区）等级公路比例均达到100%。其中，仅2018年，全市完成农村公路新改建农村公路800多公里，完成投资约12亿元。到2020年，全市农村公路将达到11500公里，全面消除与京津对接的“断头路”和“瓶颈路”，实现乡村公路县县通。例如，2018年，廊坊开发区投资近亿元，打通了友谊路南延道路，贯穿大长亭和西官地两村，为农民出行带来方便，带动了当地的经济发展。

同时，我市以“四好农村路”建设工作为抓手，针对廊坊全域经济北强南弱的特点，着力抓好农村公路改建工作。通过实行农村公路“路长制”，进一步落实县级政府的主体责任，完善农村公路管理体制机制，协调解决存在问题，建立农村公路管理长效机制。基于现阶段农村公路建设、养护、路网、客运等问题，全市10个县（市、区）政府均已出台了辖区《深入推进“四好农村路”建设三年行动计划（2018-2020年）》和《全面推行农村公路“路长制”实施意见》，确保“四好农村路”建设取得实实在在的成效。

三、加强农村公路建设的思路和对策

（一）“四好农村路”助力乡村振兴

（1）加强农村公路建设。农村公路建设应当遵循政府主导、分级负责、安全至上、确保质量、生态环保、因地制宜的原则。农村公路建设规划要更加注重与乡村振兴战略、与精准扶贫脱贫、与农业农村现代化发展相协调，发挥农村公路建设的最大效益。

（2）加强农村公路管理。由政府主导“路长制”管理模式，将公路管养由单一的部门管理变为由“路长”负责的综合管理，进一步完善路长主导、部门联合、协调联动、高效运转的农村公路管理机制和财政资金主导、社会力量支持的资金保障机制，形成城乡交通一体化格局，明显提升农村公路服务水平。

（3）加强农村公路养护。一是落实日常养护经费和人员，加强日常巡查管护，切实做到“有路必养”，并注重预防性养护，延长公路使用寿命。结合山区和平原特点，探索以路育树、以树养路模式，弥补养护经费不足。二是建立专业化养护和群众养护相结合的养护模式，推行县道专业化养护，乡村道路以村或路线划分养护责任段，养护段负责人实行招聘制，切实增强养护人员责任，提高养护成效。

（4）加强农村公路运营。一是推进城乡客运一体化建设，持续提升农村客运班线通达广度和深度，加快农村客运班线公交化改造。二是新建改建一批“多站合一、一站多能”乡镇综合运输服务站，完善县乡村物流网络体系建设，畅通农产品进城和工业品下乡的双向流通渠道。

（二）引入社会资本，助力乡村公路建设

目前，我市乡村公路建设资金来源主要以财政拔款和地方政府平台贷款为主。为支持扶贫开发乡村振兴，未来我市乡村公路建设资金缺口很大，如果单靠国家投资是不现实的，也是不可行的。与政府贷款相比，公司融资具有更大的广泛性与灵活性，更有利于资金的筹措，并在一定程度上分担了政府的负担。但就目前我国信贷政策和金融监管来看，民间融资投入乡村公路建设具有一定难度，必须进一步拓宽融资渠道，创新融资模式，加大对乡村公路建设的资金支持力度。

（1）以项目开发企业为主体，配套引入公路建设。地方政府在引入开发企业进行园区建设、商业住宅项目建设时，可配套设计基础设施公路建设计划，以纳入财政预算的政府分期付款为担保条件，增加开发企业的商业贷款额度，用于支持公路建设。从长远来看，公路建设有利于提升原有开发项目的整体价值，刺激了开发商的投资积极性，也有利于政府分担压力。

（2）发展公路债券基金，优化直接融资结构。与银行贷款相比，债券融资在融资成本、资金来源和期限方面具有较强的优势，但由于受到国内经济文化和国民思维方式的影响，这种融资渠道并未被广泛应用。一方面要丰富债券品种，建立多样化、多渠道、利率灵活的债券品类，以地方政府平台为发行人，以政府信用为保障，由商业银行进行承销，向机构及社会公众发售。另一方面，要调整债券期限结构，因公路建设一般期限较长，现金流平均分配至3-5年，常见的短期债券无法与之相匹配，需增加中长期债券比重。

（3）探索实施资产证券化融资模式。实施公路建设的资产证券化，以项目所属资产为支撑，以政府信用为担保，但问题在于仅能对建设投入的资本金做担保，缺乏稳定的现金流作为利息保障。可探索在乡村公路建设完工后增加一定的现金收益权，例如，可对普通民众免费，对商业用途的车辆收费等。只要形成稳定的现金流就可打包成证券化产品在资本市场上融资，借以获得公路建设资金，缓解我市财政预算压力。

（三）实施“农村公路+”战略，助力乡村振兴

（1）“农村公路+扶贫开发”助力乡村振兴。近年来，我市扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发在交通上的主要任务体现在——实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。

结合扶贫开发工作需要，多方筹措资金，通过财政投入、优化资源配置、土地出让收益、公路冠名权出让等多种方式筹集农村公路建设养护资金。党委政府重视程度高，财政投入就大、政策扶持就强，农村公路发展质量就高、速度就快。同时，农村公路建设规划要与国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、乡村振兴规划等相融合，引导农村公路走上科学发展的方向。

（2）“农村公路+”助力乡村振兴。以农村公路为依托，各地结合自身优势特点，探索“农村公路+互联网”“农村公路+特色产业”“农村公路+乡村旅游”“农村公路+云数据”等发展模式，为乡村振兴提供了新助力。一条穿村而过的公路和周边细密的公路网，不仅实现了“土货”进城，还让“网货”下了乡。完善的道路也吸引企业落户乡村，生态农业观光等景观工程落地开花，为农村带来了人气财气，凝聚了基层民心。“农村公路+云数据”全面真实掌握农村公路现状。路段编码、公路里程、公路现状等的信息数据通过建立数据库，构建农村公路云数据中心和多源数据融合的实景电子地图，开发建设农村公路综合信息服务云平台，打造“四好农村路”的新模式。

“要想富，先修路”朴实而又深刻地揭示了交通与经济发展的规律。“人便其行，货畅其流”，一条条乡村公路，不仅满足了老百姓的出行需求，更支撐着广大农村经济体系的建设和发展。“建好”农村公路，只是起点。要想农村公路发挥更重要的作用，更要“管好、护好、运营好”农村公路。要让农村公路成为广大农村群众的致富路、幸福路，为我市农业农村的发展，乡村振兴战略的实施奠定坚实的基础。

基金项目：廊坊市哲学社会科学研究课题，课题编号：2019022，课题主持人：霍振涛，课题组成员：倪立芹，陈国伟。