编织土地流转“安全网”——江苏省海门市土地流转履约保证保险纪实

徐昊男 许丹琪 赵丹宁 南京农业大学金融学院

本文受国家级大学生创新创业训练计划（20181037096）基金项目资助。

如今，我国第二、第三产业不断发展，农村劳动力持续向城市非农产业转移，农民对土地的依附性明显降低。随着“三权分置”政策推出，放活农地经营权的同时，也出现了交易不规范、引发违约事故的现象，完善土地流转市场机制的必要性日渐凸显。

一、引言

为解决农业细碎化经营的问题，国家发布一系列相关意见：2014年，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求农业发展有关机构和县乡村三级引导农村土地经营权有序流转；2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求在坚持土地所有权归集体、承包权归农户的同时，鼓励土地经营权流转；2016年12月31日，中共中央、国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，明确提出要完善规范高效的土地经营权流转机制，同时通过建立风险基金或者设立土地流转履约保证保险的方式保障农户利益。

已有文献从利益相关者视角研究基层政府、村、社组织等在引导土地流转过程中的责任与权力（郭栋，2017；邢鸿飞，2017；李杰，2019），结合不完全契约理论，分析其在转型过程中所面临的发展经济、保护环境、保障农户等多目标并存的行为困境。

在国务院及各部门大力倡导农业供给侧改革的背景下，四川、江苏、上海等省市都进行了土地流转履约保证保险（下文简称“履约保证保险”）的试点尝试。既有成果对土地流转交易风险共担机制进行了多方面的深入研究，绝大部分研究集中于如何转型为与流转相配套的政策与法律（匡远配，2016；张妮，2018），少数文献对建立土地流转违约风险共担机制做出案例分析，对其创新发表建议（范丹等，2018；王艺超，2018）。

据此可以看出，现有研究基本停留在创新土地流转风险共担机制的必要性和可行性上，少有研究基于基层政府视角对履约保证保险试点实施成果与约束条件进行探索，缺失分析微观主体——村委会参保意愿限制因素的条件研究。基层政府作为土地流转违约风险的利益相关者、流转农户的代理人，其参保意愿与主观约束是目前影响履约保证保险实施的重要因素，其责任的改变具有较大的研究意义。基于以上研究意义与必要性，在考虑试点地区的地理、人文与经济特征等多方面因素后，本研究选用江苏省海门市的试点情况作为研究对象，拟在已有研究的基础上，以基层村组织为视角，探索影响村委会参加履约保证保险意愿的主要因素，进而为制定和改善履约保证保险的相关政策提供依据。

二、村组织在土地流转中的角色分析

（一）土地流出方的代理者和流入方的监督者

所谓代理者是指，村组织在土地流转过程中，主动引导有流出意愿的农户，对分散的田地进行集中统一管理。具体过程是，村委会通过村小组，掌握有流出意愿的农地信息，将区域内分散的土地进行整合，在土地流转平台上公布招商信息，寻找合适的承包商。之后再由村组织代表村民集体，在考虑耕地流转用途和租金等综合因素后，代替村民与有流入意愿的承包商协商土地租金，并依程序确定契约关系，签订流转合同。

这样的管理方式有利于土地化零为整，便于村委会管理，降低了散户寻找合适流入方的各项成本，提高了效率，并且整合后的土地具有更强的竞争力；同时，由于村委会具有更强的搜索信息、甄别交易对象的能力，使流出方有了更强的议价能力。

对于土地流转双方，村组织提供流转后的跟踪服务和纠纷调处，维护土地所有者和承包经营者的合法权益。村委会作为土地流入方的监督人定期出面催缴或代收土地租金，必要时采用行政管理手段向土地流入方收取土地流转押金，并对租金缴纳情况不佳的土地经营权收回或是对违约跑路的承包方进行追责。出于对土地后续生产能力的考虑，村委会一般要求承包方在签订合同时缴纳土地复垦保证金，承诺控制土壤污染，维持土壤肥力，并且不随意改变土地用途。另一方面，村组织也会定期为承包方提供农业知识讲座，宣传与农业相关的种植养殖知识、国家新政策等，拓宽其有效信息来源，促进土地流转双方的持续合作和农业生产力的提高。

（二）土地流转违约风险的承担者

村委会主导的土地流转出现违约的后果可以分为两种：其一是村组织花费大量的人力成本和时间向违约的大户追缴欠款，但是大户以经营状况不佳、资金缺失等为理由，支付部分租金或要求暂欠租金，村委会只能垫支资金给受损农户；其二是大户彻底跑路，无法追责，只能由村组织支付当年全部的土地租金，用作安抚村民。违约发生后不论能否找到大户，土地都将一律返还给农户终止合同。综合上述结果，村委会在土地流转合同签订后需要承担违约带来的损失致使其成为土地流转风险的集中洼地。

另外，土地流转合同一般持续三到十年不等，在长期流转过程中土地租金和土地经营权暴露在风险下。针对租金的风险主要有长期租金损失和短期租金损失，长期租金风险是指租期三到十年的土地能否获得预期租金收入的不确定性，短期租金风险是指当前年份、当前季度预期的租金能否顺利收回的不确定性。而违约是否发生，也带来了农户能否按约定时间收回土地经营权的不确定性。一旦违约发生，原本让渡出土地使用权的村组织都采用了返还农户的解决办法，可农户在如何利用突然返还的土地经营权上面临较大问题。由此可见，现阶段土地流转违约后通过村组织财政的垫付和土地经营权的返还只能解决短期租金的损失，无法解决土地流转的“空窗期”问题以及长期剩余合同期的租金问题，对当地农业的持续经营管理不利（事故解决方式见图1）。

▶图1现阶段土地流转违约事故解决方法

总结来看，现阶段村委会在土地流转中充当着中间人的角色，有效连接了流转双方，帮助农户规整可流转土地，提升了土地竞争力，也为承包商节约了沟通成本，促进效用最大化。但值得注意的是，如果有承包商违约跑路，村委会为了维护农民利益就不得不垫付土地流转费用给农户，同时向承包商追缴土地租金欠款，甚至提起法律诉讼。在这一过程中，村组织成为了土地流转交易违约风险的实际承担者。这也使村委会面临多重角色切换的压力（如图2所示），相应的人力与财力十分紧张，反映出现阶段违约应对机制上还存在一定的缺失。

三、土地流转履约保证保险具体试点情况

（一）海门市履约保证保险运行分析

2017年7月，江苏省海门市出台《关于“三权分置”创新示范县建设的实施意见》，特别规定了土地流转履约保证保险的三年试点实施办法，规定从当年7月1日起，在市级土地产权交易平台新增流转的土地需要参加履约保证保险，不在平台流转的由基层政府鼓励投保。土地流转履约保证保险是一款政策性保险，2017年7月在海门试点，实施费率为土地年租金的3%，每亩暂时规定保费30元，财政补贴保费的50%。流出土地的农户是被保险人（受益人），保费全由土地流入方（投保人）承担，在土地流转违约事故发生后由保险公司对土地流出方的损失进行赔付，并对违约方进行债务追偿、法律诉讼等。目前，这款保险的保费一般从土地流转管理费中抽取支付。

▶图2村组织土地流转过程中的多重责任

▶图3土地流转履约保证保险运行机制

该保险的创新之处在于，在土地流转履约保证保险中增加设立了“赔款等待期”的概念，即土地流入方自应支付土地租金之日起的60天为赔款等待期，保险公司允许项目业主在赔款等待期内不履行合同，但是如果过了赔款等待期，视作保险事故发生。同时设立财政专户管理该保险利润中分配给市级留存的部分。试点期内（暂定三年），如当年土地流转保险赔付达到保费总额的150%时，承保公司终止赔付，同时启动风险预警机制，对于超过保险赔付150%的赔付部分参照承保公司赔付标准，优先使用历年来利润分配的市级留存部分，仍有不足则由市和区镇负责赔付。将土地流转过程和履约保证保险运行机制归纳总结，可呈现如图3所示的关系。

（二）海门市履约保证保险实践情况

海门市隶属于江苏省南通市，地处江苏省东南部，是一个工农业大市。2015年开始，江苏省海门市按照统一交易流程、统一监督体系的标准，推进农村产权交易市场建设，目前主要采用农村土地转包的形式，由村集体为中介主导土地流转，将大量农户的土地整合，通过与大户签订合同的方式进行交易。

据保险公司数据披露，目前履约保证保险已覆盖海门市3.2万余亩土地，且今后还将继续增加。这一创新险种不仅拓展了农业保险品种和范围，而且为农民群众的利益提供保障，减轻了村组织承受的风险压力。2019年1月，保险公司对海门市正余镇五总村进行了全省推出履约保证保险以来的首单赔付，原经营户在承包五总村123多亩土地后，单方面退租一走了之，确认违约发生后，五总村获得5.5万元的保险赔付。履约保证保险大大降低了村组织的损失，与村委会原先采取的预收租金、收取部分押金等防范措施相比，履约保证保险使交易过程更加规范、更有保障，还降低了流出方和流入方双方的交易成本，有利于提高交易积极性，推动土地流转公开交易市场的完善，促进土地流转风险防范机制的建立。

（三）以廷奎村为例的案例分析

悦来镇廷奎村共有28个村民小组，总户数1073户，总人口2690人，总耕地面积3076亩，人均耕地面积1.14亩。村中青壮年劳动力留在本地工作的比例不到40%，65周岁以上的老年人口占到总人口的38%，老龄化程度严重，耕地出现大面积撂荒的现象。因此，村组织积极促进本村土地流转，并承担着帮助村民流转土地、收缴租金的责任。但是在土地流转过程中，不同年份稻麦农作的市场价格波动较大，租入土地的生产大户拖欠租金的情况常常发生，于是村组织开始采用收取押金、提前三个月收租等方法确保村民每年按时收到土地租金。

廷奎村流转的土地占村中耕地总面积的比例高达50%，近几年所在村镇接连发生多起拖欠租金、农户追缴无门的事故使廷奎村村组织意识到流转土地存在较大风险。由于廷奎村收取一定保证金或是预先收取一到两年的租金等原有方法只能控制土地流转的短期租金风险，而履约保证保险实施能为三年甚至五年以上的长期流转交易提供风险分担机制，所以村组织积极响应履约保证保险试点工作，在告知村民后为新流转的389.14亩土地缴纳了保费。

但履约保证保险刚开始试点时，村组织已经对土地流入方收缴保证金或预先收足下一年租金，该保险仍以下一年的土地租金收缴情况为标的，在同一标的上重复收取费用，这使得土地流转交易成本较高，可能阻碍生产积极性。因此，村组织为了留住大户，主动将土地租金下调至每亩750元。

五总村首单赔付案例表明，保险公司成功帮助村委会分担了土地流转违约风险，并且使这一保险具有更强的可信度。廷奎村村组织今年将适当调整土地流转管理范围，减弱部分自我避险措施的强度，这样在减少村组织工作负担的同时，还能减少大户承担的经济成本，有利于促进村中农业规模经营的发展。

四、履约保证保险需求差异的影响因素分析

（一）样本区特点描述及履约保证保险需求预测

海门市土地流转总体上具有数量大、程序规范、机制完善等特点。本项目组2018年7—8月收集了53份行政村有效调查问卷，涉及11个乡镇，以此来探究海门市履约保证保险需求的影响因素。其中受访的行政村特征如表1所示。

调查涉及村镇的总耕地面积平均值为2999.93亩，其中平均流转土地规模1393.28亩，占总耕地面积的46.44%。平均土地租金为851.63元，标准差191.29，其中每亩租金超过1000元的土地占比32%，超过800元/亩的土地占比67.92%。流转土地规模的较大占比以及大额土地租金的高占比，增加了农村土地经营的风险以及土地流转违约事件可能造成的损失。

1.人口结构

被调查行政村65周岁以上人口数量的平均值为864，在总人口占比的平均值为27.37%，而贫困家庭的数量也达到了平均每个村庄42户。老龄人口和贫困家庭决策人由于风险防范意识和合法维权能力的相对薄弱，在土地流转主体中属于弱势群体，其数量及人口占比的不断扩大将促使村委会和基层政府更加重视对土地流转履约风险的把控。

2.风险意识

近五年来土地流转违约跑路事件的平均值为0.55起，但其中较多行政村的违约事故是私人小土地流转中发生的纠纷，所以村委会并未进行具体登记，而部分村的事故发生较为频繁，损失金额高达十余万至二十余万不等。各村委会的其他防范措施平均值为2种，这表明海门市各村镇普遍存在土地流转违约事件，过往案例促使村组织预防土地流转违约事故的风险意识不断觉醒，开始探索降低风险与损失的方法。但是由于各村经济发展水平和管理能力不同，导致各村现行的防范措施在数量和效果上也存在差异，部分村组织防范措施缺失，还有部分村组则由于附加在流转合约中的防范举措过多而产生了寻找到合适的土地承包商难度加大、流转效率降低等问题。

由以上样本特征可以看出，江苏省海门市在土地流转履约风险防范方面已经有了一定的认知，各村组织也有了自己的尝试和探索，但是仍缺少一种可以满足大多数地区需要，可以提高土地流转效率的较优方案。这一部分的缺失正是推行履约保证保险的实际需求。

▶表1 行政村的样本特征

（二）样本区对履约保证保险实际需求意愿分析

▶表2 行政村对履约保证保险的参保意愿

从对行政村在土地流转中是否愿意主动参保的意愿调查来看，有36个村有意愿参与履约保证保险，占比67.92%。这表明在调查样本区中有半数以上村组织会选择履约保证保险作为其应对土地流转过程中违约风险的措施。但也仍有32.08%的村表示没有意愿参与保险，说明其对于履约保证保险的保障力度、实施效率和实际效果等方面还存在质疑。

（三）样本区履约保证保险需求意愿影响因素分析

1.保险办理方便程度评价的影响

▶表3 保险办理方便程度评价与参保意愿分布

在进一步调查中，研究小组发现保险办理方便程度对于参保意愿产生了较大的影响。在被调查村中，愿意参保的村有19.44%认为该保险办理较不方便，而这一指标在不愿参保村中达到了52.94%。不愿意参保的村委会认为保险公司理赔流程耗时较长、程序较繁琐等。履约保证保险通过平台流转后，会有专人主动来签订保险合约，但是对于小于50亩并未在土地流转平台上流转的土地，则需要村委会自行前往保险公司进行投保，其间手续较为复杂，此外向村民普及新保险也带来了较多的时间成本。

2.村组织对保险认可度的影响

除了保险办理的方便程度，村委会独立风险防范措施的数量以及效果也对参保意愿产生了明显的负向影响。由于近五年海门市土地流转违约情况频发，所以海门市大部分村已经有了自己独立的风险防范措施，例如提前收取一年租金或要求承包方缴纳土地保证金等。从表4可以看出，愿意参保的行政村采取的措施种类一般较少，而不愿意参保的行政村95%左右都拥有两种及以上的防范措施，对于创新保险的违约赔付制度的不明确使得其在选择防范措施时，更加倾向于本村已有一定成效的方法。由此可见，提高各村对于该保险的了解程度，降低投保成本，是履约保证保险广泛推行的重要前提。

3.行政村经济发展情况的影响

样本数据显示，愿意自主参保的行政村2017年年末净收入主要分布在0—60万元区间，而村中贫困家庭占比在4%以上的村庄达38.89%；不愿意自主参保的行政村2017年年末净收入主要分布在0—40万区间，其中村中贫困家庭占比在4%以上的村庄为29.41%。

由此可推测行政村的经济发展情况对于其参保意愿有着一定的影响，贫困家庭占比大和老龄化程度较高的行政村，基于对于贫困家庭以及老人弱势群体的保护会积极响应参与保险。但是部分收入较低的村表示，现行30元/亩的保险费用给村委会财政带来一定压力，如果未来政府对该保险的补贴减少，可能不会参保。这对保险公司的保费设计提出了更高要求。

五、政策启示

（一）关于进一步提高保险需求意愿的建议

第一，针对有土地流转交易的行政村和生产大户开展风险控制类讲座，通过海门市土地流转违约事故理赔的案例以及对保险赔付的深入介绍，让人们更了解土地流转履约保证保险，以提升其对该保险的认可度和投保意愿。第二，履约保证保险可以逐渐放开其参保土地的范围，将2017年试点之前的已流转土地涵盖进来，提供增购保险的机会。保险每年以下一年土地流转租金缴纳情况为标的缴纳保费，可通过试点逐渐将保险期限延长，针对不同时间跨度的土地流转合同分档计保费。第三，对于在土地流转平台上流转的小额土地流转交易，保险公司应主动获取信息提出保险要约，帮助小额土地流转交易快速便捷地办理履约保证保险，同时提高保险理赔的效率。

▶表4 村委会独立风险防范措施与参保意愿分布

▶表5 行政村经济发展情况与自主参保意愿分布（单位：个）

（二）关于进一步降低保险费率的建议

农业类保险保费高低主要受经营成本以及风险因素影响。海门市农业以小规模生产的个体农户为主，地域分布分散，如果以单个行政村为单位，保险公司需要花费大量人力物力对承保地区进行风险评估与分析，大大增加了经营成本，也会变相转嫁到交易金额上使保费增加。所以保险公司在试点政策期内应借助与政府合作的机会，广泛收集土地流转违约事故的概率、损失规模等数据，减少基差风险，使得保费与实际赔付金额达到一定的平衡。同时，积极配合政府土地流转统一承保进程的推动，将土地流转履约保证保险逐步由覆盖各行政村到全海门市，使参保数量增加，促进保险费率的降低，降低村委会投保成本。

（三）关于进一步改善土地流转交易平台的建议

为发挥土地流转交易平台简化流程、公开竞价的功能，应该稳定农产品价格，建立完整的农业保险体系，实现农业保险的供给侧改革。扩大保险对象的范围和可提供保险的种类，由点到面，配合农业补贴减少农业经营者的风险损失，提高农业经营者的生产积极性，稳定土地流转市场的供求关系，进而使得土地流转违约风险降低。海门市农委应统一要求每个村委会公布其除复垦保证金以外的押金、租金缴纳要求，避免不完全契约风险。

六、结语

如今土地流转的规模逐渐扩大，各村镇需要一个完善的体系来规范这一过程，以减少风险的发生和降低风险发生后造成的损失。土地流转履约保证保险为土地流转提供了一个新的风险分担机制。试点调查显示，履约保证保险的实施取得了较好效果，降低了村组织在流转土地过程中承担的风险，提高了村委会统筹流转土地的积极性，促进土地流转的规模化、统一化。保险公司与土地流转平台作为第三方机构，共同编织了一张土地流转的“安全网”，保障土地流转过程的顺利履约、规范进行，一定程度上弥补了土地流转违约风险防范机制的缺失。结合现实情况来看，目前这一政策的推行仍存在着矛盾和阻碍，政府和保险公司应当继续完善该保险和其他配套措施，使履约保证保险充分发挥作用，从而规范交易市场和交易秩序，促进土地资源的优化配置，实现农业生产方式的结构升级。