国有企业工会审计的几点思考

杨联颖

【摘要】  工会组织区别于一般的企业，有独特的核算体系和管理制度，因此，对工会组织的审计区别于普通企业审计。虽然工会组织内部有经费审计委员会进行内部审计，同时工会经费也接受国家审计，但是近几年工会尤其是国有企业基层工会发生的违规问题，反映了当前工会监督体系还存在一些盲区，文章从企业内部审计的角度探讨如何消除审计盲区，对现有基层工会组织审计体系提供补充。

【关键词】  基层工会经费;工会监督体系;企业内部审计

【中图分类号】  F239.4  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）13-0058-03

中央八项规定出台以来，国家各级审计监察机关对国有企业的各种津补贴等各种福利的发放进行了明确的规定。各级监察审计机构也加大了对国有企业各种经费支出的监察审计力度，单位的经费支出得到一定程度的规范，但是部分企业却将目光转向审计监管较为薄弱的基层工会组织。如何有效地监管基层工会组织，提高工会经费管理使用的透明度，维护国家和企业职工的合法权益，填补国有企业基层工会组织的审计空白，避免国有企业基层工会组织成为被监管者逃避监管的“避风港”，企业内部审计部门在该项工作中如何发挥审计监督作用，是新时代背景下国有企业内部审计的一项重要课题。

一、工会经费的含义

《中华人民共和国工会法》对中国工会组织性质及其职能作用进行了明确规定。中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工的合法权益。工会组织根据会员所属级别成立各级委员会，向所属工会大会负责，接受监督。我国工会的相关法规规定，企业、事业、机关和其他社会组织等有会员二十五人以上应该建立基层工会组织。基层工会组织符合法人团体条件的，依法备案，取得法人资格。取得法人资格的基层工会组织，应该独立核算，开立独立的银行账户，建立完备的财务账簿，完整准确地记录经济活动。基层工会组织主要职责以为职工会员提供服务为主。本文讨论的国有企业基层工会组织指的是依法取得法人团体资格，独立核算，无下属分会没有行政级别的底层次工会组织。

《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》中规定工会经费的来源主要包括：（1）会员缴纳的会费;（2）企事业单位按照全部职工工资总额的2%向同级工会组织缴纳的经费;（3）工会所属的企业、事业单位上缴的收入;（4）人民政府的补助;（5）其他收入。对于国有企业的基层工会组织，其经费来源主要来自第一项和第二项。工会经费主要用于开展工会活动，维护工会会员的权益。

二、国有企业基层工会经费管理的现状及存在的问题

通过近几年审计案例发现，国有企业基层工会在经费管理方面存在一些问题，主要反映在以下几个方面。

（一）工会经费收入方面

根据《工会法》规定，工会经费来源渠道中的第二项，企事业单位按照全部职工工资总额的2%向同级工会拨缴。同时按照《企業所得税法》规定，企业计提的该部分工会经费准予在应纳税所得额中扣除。因此，基于“合理避税”的目的，在一些年终有盈利的国有企业会在企业账面中足额计提工会经费，但是基于企业现金流紧张或其他目的，企业没有及时、足额将计提的工会经费资金转入企业工会账户，而是计入与工会往来科目中。当工会开展活动需要资金时，才将资金转入工会账户中，通常情况是工会需要多少，就给转多少，不需要则不转，甚至工会开展正常的活动需要视企业的经营情况而定。企业尤其是工会经费余额较大的企业，通过这种方式，变相集中工会经费资金，为企业的经济活动服务。在一些经营困难或未完成经营指标的企业，通过不计提或少计提工会经费的方式，降低经营成本增加利润。这种企业侵占工会资金的情况，影响了基层工会正常活动的开展，严重损害了基层工会组织的独立性及会员的合法权益。同时，在某些国有企业员工中，工会会员意识较为淡薄，工会组织的强制力度不够，部分员工不能及时甚至不缴纳或少缴纳会费，造成工会经费非正常减少，损害了其他成员的权益。

工会经费来源方面还存在另外一种现象。一些国有企业在正常缴付员工工资总额的2%的基础上，额外向其基层工会拨付一定数额的资金，用于工会开展活动。《工会法》规定工会经费来源中，有一项是其他收入。对“其他收入”的具体内容规定比较模糊，没有具体说明“其他收入”的范围和对象。同时，在一些地方法规中，对工会经费的来源做了补充。比如在某省的人大文件中规定，“各级政府及其有关部门、企业事业单位和社会团体，应该给工会一定的经费补助，为工会开展正常的活动提供设施和物质条件。但是，该条款没有明确规定具体的金额和标准。因此，一些国有企业依据上述条文和规定，以对基层工会进行经费补助的名义，直接将企业的资金转入基层工会的账户。而由于工会经费的监管相对薄弱，该笔补助经费具体的使用情况不得而知。

同时，由于工会账户的监管原因，一些国有企业领导利用工会账户管理不规范、支出透明度低、监察审计薄弱等漏洞，将工会账户变成其企业的“小金库”，出现私存私放等违法乱纪的行为。一些国有企业将非经常性收入、隐匿收入、国有资产的处置收入甚至一些违规收入计入工会账户核算，以逃避相关职能部门的监督，导致国有资产的流失，严重损害了国家、集体和个人的利益。

（二）工会经费的日常管理方面

1.工会经费使用对象混乱。《工会法》明确规定，工会经费主要用于为职工服务和工会活动。在实际执行过程中，一些基层工会组织则出现了偏差。部分国有企业领导人对工会职能和定位的认识不足，将个人意志凌驾于工会组织之上，随意支配工会经费。甚至有些单位，将工会经费用于请客送礼、游山玩水等一些与工会活动无关的费用开支上，在企业账面无法处理的违规业务，转移至工会账户，将工会组织视为逃避监管的“避风港”。这种现象严重违背了工会组织精神，损害了工会组织的独立性。

2.工会经费支出超过相应的标准。八项规定以来，全国总工会及各省市工会对基层工会发放职工过节福利等集体福利制定了明确的标准。但是，一些国有企业认为工会的主要工作就是给大家发放福利，发卡发物，只要发放的福利具有员工普惠性，就不会出现问题。将超标准的津补贴、加班费等各种名目的奖金，通过工会进行发放，工会成为了典型的福利工会。

3.工会组织的财务人员能力参差不齐。由于一些国有企业对工会工作重视不足，导致基层工会组织没有专职的财务人员或财务人员的工作能力不足以胜任工会经费核算的要求。工会经费的核算工作不规范，甚至有的企业基层工会未建立账簿，只是收入支出的流水账，对固定资产的购置及日常管理较为混乱，不能及时掌握固定资产的使用情况。工会经费的预决算工作不到位，部分基层工会组织重决算轻预算，通常是为了预算而预算，预算编制缺乏相应的科学性，不能贴合工会工作实际。或者虽然编制了预算，但是在实际工作中脱离预算执行，丧失了预算应有的作用。

无论是工会经费收入多收还是少收，又或者是工会经费日常管理方面的问题，在一定程度上反映了基层工会经费在监督方面存在漏洞。

三、基层工会经费的监督现状及存在的问题

在国家法律法规层面上，对工会经费的监督主要从工会内部审计监督即工会经费审计委员会审计和外部审计即国家审计两方面进行。《工会法》和《中华总工会章程》中明确规定，各级工会应组建工会经费审计委员会，工会经费审计委员会应该对工会经费的收支情况进行审计监督，并定期向工会会员大会或工会会员代表大会报告。《工会法》第四十四条明确规定，工会经费接受国家监督。尽管工会经费的监督在法律法规层面上很完备，但是在实际执行过程中，由于各种因素的影响，对工会经费的监督存在执行不到位的情况，甚至部分国有企业基层工会经费出现监督空白。

（一）工会经费审计委员会对工会经费审计的缺陷

1.工会审计委员会本身存在先天固有局限性。由于工会组织是一个独立于会员所属单位的社会团体，工会组织独立核算，采用“统一领导，分级管理，分级负责”的特殊管理模式。上级工会经费审查委员会无权对下级工会进行审计监督，对工会经费的内部审计只能由本级工会经费审计委员会实施。工会经费审计委员会由工会会员大会选举产生，其人员构成和经费来源，来自于工会经费，因此其独立性无法得到根本保证，审计的监督作用就会打折扣。有些国有企业基层工会的机构设置不健全，人员配备不充分，未成立工会经费委员会，工会经费审计更无从谈起。

2.部分工会经费审计委员会本身对工会经费审计的认识不够。尽管法律法规赋予工会经费审计委员会对工会经费收支及财产管理情况进行审计监督的权利，但在实际执行中，部分工会经费审计委员会对工会经费的审计走过场，流于形式，失去了审计监督的应有作用，其审计效果可想而知。部分国有企业基层工会领导，为应付上级要求，需要审计才进行审计，工会经费的内部审计未形成制度化、常态化。

3.工会经费审计委员会的审计强度有限。虽然法律规定了工会内审会对工会组织进行全面审计，但是在实际审计过程中，往往侧重于规范会计核算、完善内部控制等层次的审计，对于一些违法违规情况，受制于独立性的限制，或者其本身也是违规利益的受益者，并没有进行深层次的审计监督。

（二）国家审计对工会经费审计的现状

《工会法》规定，工会经费接受国家监督，但是并没有具体的实施办法。通常，财政资金到哪儿，审计就跟到哪儿。审计机关对工会经费的审计，一般是通过审计财政资金，延伸至工会。审计范围也仅仅针对财政资金的管理及使用是否符合国家相关规定，无法实现对工会经费的审计全覆盖。审计机关在对相应级别工会领导人的经济责任审计时，审计范围也局限在工会机关本级，不涉及对下级基层工会的审计。审计机关对国有企业领导人的经济责任审计，通常侧重于企业本身。企业若与工会有资金上的往来，通常会对工会进行延伸审计，但也仅仅关注该项资金的审计，较少涉及工会经费的全面审计。甚至在某些地方，由于之前对经费审计关注较少，导致某些基层工会未被审计机关审计过，存在“审计机关无权审计工会经费”的错误认识。

因此，无论是内部的经费委員会审计，还是外部的国家审计，对国有企业基层工会经费监督审计，在一定程度上存在盲区。企业内部审计是国家审计体系的一部分，可以对基层工会经费的审计做适当的补充，填补基层工会经费审计的缺失。

四、企业内部审计在工会经费审计方面的优势和内在需要

（一）优势

国有企业内部一般都建立了较为完善的内部审计体系。企业内部审计在完善内部控制、规范财务核算、杜绝违法违纪行为等方面发挥着巨大的作用。在国有企业基层工会经费审计方面，企业内部审计较于其他审计具有独特的优势。

1.国有企业内部审计独立性强于基层工会经费审计委员会。企业内部审计形式上独立于基层工会，其经费来源和人员均来自国有企业，不受基层工会的制约，其审计结果的客观性较强。同时企业内部审计人员是专职，定期参加内部审计业务培训，其业务胜任能力比较高，在规范财务核算、完善内部控制、预防违法违规行为方面更具优势。同时，企业内部审计之于工会经费审计委员会属于外部审计，审计的视野和范围更具全局性。

2.国有企业内部审计较之审计机关审计，对基层工会组织的情况更加熟悉，对基层工会经费的审计更具有针对性，可以有效降低审计的时间成本和人力成本。审计范围也更加全面，不仅仅局限于财政资金或国有资金的审计，可以有效地规范工会经费的使用。

（二）不足

虽然企业内部审计在国有企业基层工会经费审计方面具有优势。但是在现实情况中，相关的企业内部审计却处于无法审计的尴尬处境。无论是《工会法》还是《审计法》都没有明确的规定，国有企业内部审计可以对基层工会组织进行审计。

（三）对企业所属的基层工会经费进行审计，也是企业内部审计的内在需要

在进行企业内部审计时，有时需要延伸至基层工会，以完善审计程序，提高审计结果的准确性。例如，内部审计在进行经济责任等相关审计时，发现企业通过工会经费科目，以计提工会经费的名义，向所属基层工会账户转入远远超过法定的工会经费金额。为了查清该笔资金的真正的使用情况，杜绝企业利用基层工会账户进行违法违规行为，内部审计人员就需要通过审查基层工会账户进行相关延伸审计。

五、如何发挥企业内部审计在基层工会经费审计中的作用

（一）争取立法支持

首先，在立法方面，争取国家的法理支持。通过制定相关的法律法规，在不影响工会组织独立核算，“统一领导，分级管理、分级负责”的前提下，给予企业内部审计在基层工会经费审计方面的权利，通过企业内部审计对基层工会经费的审计监督体系进行补充，通过对法律法规制度的完善，使企业内部审计部门对基层工会经费审计做到有法有规可依。

（二）提高基层工会机构管理人员的审计监督意识

出台相应内部审计制度，形成基层工会组织审计工作常态化机制。工会管理机构可以出台相关的制度，针对未建立工会经费审计委员会的工会组织，尤其是规模较小，机构设置不完善的国有企业基层工会组织，可以利用国有企业的内部审计机构定期对工会经费进行审计。提高基层工会负责人的审计监督意识，正确看待审计工作，变“要我审”为“我要审”，由被动变主动，提高接受审计监督的积极性。

（三）内部审计做好预防工作

现阶段，企业内部审计部门无法对所属基层工会进行审计的情况下，企业内部审计部门应该做好预防工作，切实做好企业内部的审计工作。严格审查企业工会经费拨付的预算决算工作，尤其是对超过正常工资总额2%的工会经费进行严格的审计，确保企业工会经费科目支出合规合理，杜绝以拨付工会经费的名义，进行利益输送，从源头上堵死违法违规行为的寻租渠道。

六、结语

国有企业内部审计对基层工会组织进行有效的审计，可以完善基层工会审计监督体系，规范基层工会经费用途，提高基层工会财务管理水平，提高工费经费使用的透明度，预防违法违规行为的发生。