制度变迁视角下资产评估准则发展的国际比较研究

■ 郭志广 钟泽宇 王文姝

一、问题的提出

诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”资产评估准则是为了适应政府监管部门、社会公众、评估报告使用方等利益集团的需求而制定的，用来规范和指导资产评估机构及资产评估专业人员执业的标准。从制度变迁的视角来看，资产评估准则是一种制度，它有提高估值的质量、使专家工作更容易等优点。

制度变迁理论作为新制度经济学的核心部分，它指出制度在均衡与不均衡中不断发展变化。一个制度之所以会变迁，是因为行为主体对现存制度安排不满意，认为变迁后带来的利润大于变迁的成本，就会废除旧制度建立新制度实现制度均衡。李双海（2003）认为新制度经济学中的制度变迁理论对评估准则的制定具有很强的解释力，认为评估信息提供者和使用者的分离以及国际交流和国际融资的需要产生了中国资产评估准则，而由于成本效益问题导致中国资产评估准则制定较迟。赵邦宏，王淑珍，王哲（2002）提出影响资产评估准则制度成本的因素包括知识存量、准则变迁类型、制定方式等。Krabec, Tomas（2014）基于新制度经济学，认为评估准则是“经济理论的产物”，分析出影响评估准则发展的因素主要有三个：一是国家和立法，二是科学，三是专业利益集团。王哲，王诚军（2015）认为由于各国的经济发展和法律体制不同,各国的评估管理体制与相应准则也存在较大的差异。诺思告诉我们，历史是至关重要的，因此通过制度变迁的视角研究资产评估准则的发展是非常有必要的，但鲜有关于从制度变迁角度来对中外资产评估准则发展进行比较的文献，本文在上述研究的基础上，主要根据诺思的制度变迁理论对中国以及在评估界有着较长历史的美国、英国的资产评估准则进行对比分析。在叙述三个国家资产评估准则演变的基础上，着重从准则变迁的动因、方式、路径依赖方面进行展开，对其发展历史进行全面剖析，从而对它们现阶段形成的准则予以解释。

二、各国资产评估准则的演变

（一）美国

1.评估准则的探索阶段

19世纪下半叶，美国成立了专业评估公司，一些自发形成的评估团体对评估准则的制定开始进行初步探索。“20世纪30年代，美国多个评估专业组织就已制定并采纳了职业道德准则和专业评估准则。最初的评估目的主要是财产保险、维护产权交易双方利益、资产抵押贷款、家庭财产分割等。20世纪70年代以来，形成的规模较大的评估协会有16 个，各协会制定有自己的规章制度和评估准则。”这时美国政府认为其作为资本主义国家，应通过市场自发调节经济，从而未对评估行业进行直接管理。

2.评估准则的统一阶段

20世纪80年代，美国出现泡沫经济，爆发了从房地产行业延伸到金融行业的储蓄和贷款危机。1986年9月美国国会指出此次事件的重要原因之一是抵押资产的不当评估。那时美国还没有一个统一的资产评估标准。为了使得抵押贷款业务中的评估行为更加规范并且防止诱发金融危机，1987年，美国评估师协会（ASA）和其他8 个评估协会成立了美国评估促进会(AF)，并于当年制定了第一部统一的行业标准《专业评估职业统一准则》（USPAP）。1989年，美国国会通过《金融机构改革、复兴和实施法令》（FIRREA），该法令规定必须根据公认的评估准则即评估促进会发布的评估准则来执行涉及联邦交易业务的评估。由于USPAP 得到了美国立法的认可，所以它被大多数专业评估组织所采纳遵循。

3.评估准则的发展阶段

USPAP 自制定之日起就带有综合性评估准则的性质，不仅包括了不动产评估和报告的准则，还包括评估复核、评估咨询和动产评估、企业价值评估等准则，这大大降低了未来制度变迁的成本。从1992年到2006年，每年都会修订并出版一部新的《专业评估执业统一准则》。

4.评估准则的逐步完善阶段

2006年，国际评估准则委员会（IVSC）和美国评估促进会就准则趋同问题在美国华盛顿举行会议，签署了麦迪逊协议，进一步促使美国评估准则与国际评估准则协调一致。2006年以后，USPAP 改成每两年修订一次，主要对一些细节、概念类的要求进行修改完善，使其能够及时反映出评估业最新理论成果和实践。USPAP 的不断修改完善，促使开展评估项目更加规范化与合理化。

（二）英国

1.评估准则的探索阶段

早在1868年，各地规模不一的测量师协会和俱乐部共同组建了英国测量师协会。1881年协会获颁“皇家”荣誉，1964年正式更名为英国皇家特许测量师协会（RICS）。19世纪中后期到1976年期间，RICS 制定过相应的评估准则，但由于存在局限性而没有形成一个较为完整的准则。

2.评估准则的统一阶段

20世纪70年代，英国出现了不动产危机，相关利益集团对不动产评估中一些不规范、不一致的做法十分不满；同时，欧洲及其他地区的相关人士也开始重视准则的重要性。因此，RICS 开始着手制定统一的评估准则，并于1976年正式发布了世界范围内最早的评估准则——《评估与估价指南》（又称RICS 红皮书）。但此时该准则主要用于以规范财务报告为目的的评估，没有形成一个比较完善普遍的准则体系，具有很大局限性。

3.评估准则的发展阶段

英国的评估准则注重与会计准则的协调，随着会计准则和评估执业惯例的变化，RICS 红皮书也因此多次修改，1990年第三版出版并于1991年成为所有特许测量师的强制性标准。1996年第四版生效，内容上主要针对不动产评估。但随着经济全球化的发展，其准则、理论、实务以及专业术语上与国际上广泛认可的《国际评估准则》存在差异，不能满足日益全球化的资本市场和国际经济界的要求。在这种背景下，参考《国际评估准则》的重要理念和思路，2003年第五版红皮书出版并改名为《评估与估价准则》，由此形成了具有普遍性的通用准则。

4.评估准则的逐步完善阶段

随着英国会计准则（GAAP）和国际评估准则的发展，红皮书不断修订，于2007年发布第六版，2011年发布第七版。第八版红皮书于2012年发布，该版本根据2011 版《国际评估准则》进行修订，并将它以附件形式单独附在红皮书后。2014年，为反映GAAP 的变化，对《RICS 评估-英国专业标准》进行了修订；同时，根据测量师在其他国家评估的实践需求，全球版《RICS 估价—专业标准》新增了包括商业估价及无形资产相关的内容，其覆盖范围扩大至各种资产以及相关负债。由于2017 最新版国际评估准则（IVS2017）发布，RICS 对红皮书全球部分进行了修订，在语言使用和术语等方面更加规范。

（三）中国

1.评估准则的探索阶段

中国的评估行业在改革开放和国企改革的浪潮中应运而生。由于政治上条块分割的管理体制，中国评估行业发展初期形成了多部门的管理模式。1989年，财政部、原国资局等发布了《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》，开始对资产评估做出规定。1991年，国务院发布《国有资产评估管理办法》（第91 号国务院令）。同时相关政府部门也发布了一些评估执业技术要求。但此时未形成全面的标准，也未以准则的形式发布。

2.评估准则体系的初步建立阶段

1993年，中国的评估公司及合格的评估专业人士成立了中国资产评估协会（简称“中评协”）。1995年中评协加入了国际评估准则委员会（IVSC），奠定了它在国际及国内的重要地位。1996年中评协组织起草了《资产评估操作规范意见（试行）》，是我国评估准则的开端。1999年至2000年，中评协和业内专家以财政部的名义发布了相关规范性文件，以中评协名义发布了多项指南。2001年以财政部名义发布了中国第一项实体性评估准则——《资产评估准则——无形资产》。中评协在总结中国资产评估理论研究和实践成果的基础上，充分借鉴《国际评估准则》(IVS)和相关国家评估准则的成功经验，制定了《资产评估准则——基本准则》和《资产评估职业道德准则——基本准则》，并于2004年3月22日由财政部发布，这两个准则标志着中国资产评估准则体系已初步建立。

3.评估准则的发展阶段

随着评估界对准则的迫切需要及评估范围的拓展，2007年，中评协在基本准则的基础上发布了一系列程序性准则、实体性准则及指导意见。与此同时，由职业道德准则和业务准则两部分组成的资产评估准则体系正式形成。

4.评估准则的逐步完善阶段

2008年，在财政部和国家知识产权局的指导下，中评协修订了《资产评估准则——无形资产》。为了适应经济的快速发展，08年后，中评协发布了一系列准则，包括《资产评估准则——珠宝首饰》、《资产评估准则——企业价值》等若干实体性具体准则以及程序性准则、评估指南、评估指导意见，使得资产评估准则体系更加完善，更具有普遍意义。2017年，为贯彻落实2016年颁布的《中华人民共和国资产评估法》，财政部制定了《资产评估准则——基本准则》，中评协在此基础上发布了25 项资产评估执业准则和1 项职业道德准则。至此，中国的资产评估准则体系已经基本全面建成。经过多年的改进，中国评估准则（CVS）在基本的专业概念、主要技术方法和重要的技术术语方面已经达到了与IVS 的一致，这意味着评估工作的开展符合中国国家标准的同时也符合国际标准。

三、各国资产评估准则的演变分析

结合上文三个国家的资产评估准则演变历史，下文将根据制度变迁理论，对资产评估准则制度变迁的动因、方式、路径依赖进行分析。资产评估准则作为一种制度，它的变迁不是自发产生的。诺思的制度变迁理论认为，社会条件发生改变而现存制度不能满足人们需求时，会促使新的制度产生。根据变迁的主体不同，林毅夫提出强制性变迁与诱致性变迁的制度变迁方式，对制度变迁理论进行了完善。诺思沿着阿瑟和戴维的思路将路径依赖的分析方法引入制度变迁分析中，他研究发现，路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用，并且是影响经济增长的关键因素。

（一）评估准则变迁的动因分析

1.制度环境的变化

美国评估准则变迁的动因同制度环境的变化密不可分。由于美国民主性较强，发展初期便有多个民间评估组织各自制定准则，导致这些准则之间存在矛盾，评估出现混乱局面。20世纪80年代出现储蓄和贷款危机，美国颁布了FIRREA。在这种制度环境发生转变的背景下，评估准则发生了变迁，从而制订了USPAP。随着经济全球化的发展，评估准则的制度环境又发生了改变。国际评估准则委员会不断促使世界各国形成一个统一的评估准则，为了适应全球化的发展方向，美国于2006年就准则趋同问题与国际评估准则委员会签署了麦迪逊协议，促使美国评估准则随之变化。

同美国资产评估准则发展非常类似，英国于20世纪70年代出现不动产危机，各路金融人士对不动产评估中的不规范提出不满，基于这样的制度环境，英国统一的资产评估准则才开始制定与确立。在英国会计准则不断变化的制度环境下，RICS 红皮书不断修订。同时，由于经济逐渐向全球化方向发展，英国评估准则不能满足日益全球化的资本市场和国际经济界的要求，因此2003年参考《国际评估准则》，发布了与以往内容相差较大的红皮书——《评估与估价准则》，实现了与《国际评估准则》的接轨，而内容上也不再只注重不动产评估。2012年版的红皮书中，更是将《国际评估准则》附为一个独立部分，可见经济全球化的环境对英国评估准则的影响之大。

随着经济的发展和国企的改革，中国资产评估准则随之发展。中国资产评估行业起步较晚，评估行业在计划经济向市场经济转变中诞生，这时各国经济交易不断增强，资产评估准则需要适应评估行业国际化的发展，而此时英美等国的评估准则及国际评估准则的制定比较完善，所以在中国资产评估准则制定初期就有明显借鉴国际评估准则的特征，这大大降低了准则制定的成本。同时，在国企改革的环境下，1991年国务院以法令形式颁布了《国有资产评估管理办法》，为中国资产评估准则体系的建立健全和在全社会的推广应用埋下了伏笔，在一定程度上规范了与国企改革有关的资产评估行为，优化了资产评估准则的制度环境。资产评估准则需要以适应制度环境为目的不断变迁。随着中国证券市场上发生多起因关联方交易而引发对无形资产评估的争议，2001年发布了《资产评估准则——无形资产》。2016年颁布的资产评估法，为评估及市场经济的有效运行、健康发展，产权的运作提供了良好的环境，为准则的不断完善奠定了良好的环境基础。这是制度与制度环境不断协调适应的过程。为了适应立法环境的变化，2017年重新修订了一系列准则。这些都充分表明了中国资产评估准则与制度环境相适应而不断变迁的特征。

2.准则需求的变化

美国评估行业诞生于19世纪，最初的评估目的主要是财产保险等，所以其准则的针对性较强。在此后的将近一个世纪，由于美国对自身财产归属的看重与个人财产维权意识等，美国资产评估行业“百花齐放，百家争鸣”，各组织有各自的评估准则，行业呈现混乱局面。经济复苏时期，外部环境的改变让资产评估准则制度供给严重滞后，导致了储蓄和贷款的危机。由此根据政府等相关利益集团的需求，制订了统一的行业准则，该准则的制定也开始带有综合性和一般需求性。

英国评估行业也诞生较早，诞生早期就组建了统一的行业协会。20世纪70年代的不动产危机促使对评估准则的迫切需求，但该准则当时还仅限于以财务报告为目的的评估，具有鲜明的不动产评估特色，不具有普遍性。此后随着经济的不断发展，出现了更多其他方面的准则需求，由此英国的评估准则不断修订与完善最终形成了在全球范围内对其会员均具有指导意义的评估准则。

由国企改革应运而生的中国资产评估行业，最初的评估主要服务于国有资产的产权交易，评估范围较为狭窄，此时由政府为主体制定规范标准，这个过程中政府既是制度的需求者，也是制度的供给者。随着证券市场上关于无形资产评估的争议增加，相关利益集团包括产权所有者及资产受让方等对无形资产评估准则的需求增加，因此推动了中国第一项资产评估实体性准则——《资产评估准则——无形资产》的颁布。此后十几年中，随着经济快速发展，中国资产评估的业务范围以及业务深度不断拓宽和加深，其他准则的需求也不断加大，因而出现了机器设备评估、珠宝首饰评估、森林资源资产评估等专业性极强的评估准则。

（二）评估准则变迁的方式分析

美国资产评估准则制度变迁过程就是诱致性变迁，其主体为自发形成的组织、协会。美国由得到立法认可的评估促进会制定基本准则，州和地方政府在此基础上制定各自标准，各联邦金融机构的监管部门再制定附加要求。即美国FIRREA 建立的准则体系由行业到政府，自下而上层层递进。比如泡沫经济产生后，作为初级行为主体的美国八个资产评估行业组织联合制定了统一的行业标准USPAP，作为次级行为主体的美国政府制定了严格的立法和统一的执业规范来推动制度的变迁。美国评估准则变迁的过程从一开始一直都是诱致性变迁，有着评估准则的制定自下而上、评估准则由局部到涵盖多种评估目的的整体性的特点。

与美国相似，英国资产评估准则制度变迁为诱致性变迁，其主体为英国皇家特许测量师协会。英国最早出现的评估准则是RICS 红皮书，也是世界范围内最早的评估准则。准则形成之前的不动产评估不规范影响了相关利益集团的利益，由此这些利益集团要求对准则进行规范，这可以保障他们各自的应得利润，于是推动了评估准则的制度变迁。后来随着经济全球化的发展，英国资产评估行业外部环境发生了改变导致原有的制度出现了不均衡的现象，作为初级行为主体的测量师协会为了推动该国评估行业国际化发展，又推动了准则的变迁，使得至今2017年版的RICS 红皮书的覆盖范围扩大至各种资产，包括相关负债。

中国早期的资产评估准则制度变迁为强制性变迁，其变迁主体为政府机构。政府机构通过领导人指示、研究机构负责制度设计的方式，推动了准则自上而下的制度变迁。其原因主要有以下两点：一是由于中国各种制度的供给者长期以来都是政府，资产评估准则也不例外。二是国企改革进程中需要防止国有资产流失，政府必须牵头组织制定相关评估制度。该方式具有由于政府权力和威望使得制度革新的成本较小、阻力较小的特点。随着中国资产评估协会的成立使资产评估行业拥有了利益代言人，协会在财政部门的牵头下组织制订了一系列准则。2001年取消国有资产评估项目的立项确认审批制度，评估具体准则的制定也随之转移给行业协会。此时准则的变迁主体逐步转变为政府和行业自律组织并存的形式，变迁方式也由强制性变迁逐步过渡到强制性与诱致性变迁结合的方式。2016年资产评估法的颁布正式明确国务院有关评估管理部门制定评估基本准则，各行业协会在此基础上制定执业准则等其他准则，并且该法律建立起政府监督与行业协会自律管理相结合的监管方式，充分彰显了资产评估准则强制性变迁与诱致性变迁相结合的变迁 方式。

（三）评估准则变迁的路径依赖分析

中国的评估准则具有很强的路径依赖特征。从一开始，中国评估准则的制定就借鉴了国际上相关评估准则的制定经验和成果。其中，国际评估准则对中国评估准则的制定有很大影响。这种“搭便车”的方式大大降低了制度的制定成本。由于存在路径依赖的影响，制度变迁往往会依赖于原始的路径选择。因此，中国资产评估准则的变迁在照顾到国情的同时更多依赖国际评估准则发展的路径。其次，2004年后，中国评估准则在发展中一直保持以两个基本准则《资产评估基本准则》和《资产评估职业道德基本准则》为基础的框架来制定其他准则，具有明显的路径依赖特点。除此之外，中国资产评估准则没有经历西方国家的自然孕育过程，因而准则一开始就具有高度权威性与法规特征，并进而演变并呈现国家政策的特性，直到今天，政治导向和政府行为还在严重影响着准则的变化。

对于美国资产评估准则的路径依赖，首先提到的是其民主性较强，很早之前美国自律性评估组织便自发制定了规章制度和准则。虽然之后有政府统一领导制定的准则，但是行业协会和民间组织对评估准则的影响依然很大，而这些专业的组织知道市场真正需要什么样的准则来规范秩序，所以美国评估准则一直是沿着满足市场需要的路径发展。其次，随着经济全球化的发展，美国评估准则的演变路径逐渐朝着国际评估准则趋同，但由于美国评估行业发展历史较长，USPAP 从一开始制定就已经比较完善，在准则发展过程中始终没有脱离原来主要的框架体系，一直保持着包括定义、导言、职业道德规定、准则和准则条文、评估准则说明在内的框架 结构。

英国资产评估准则的发展从一开始便受着会计制度的影响，直至今日，随着会计与评估行业的合作和联系越来越密切，英国评估准则变迁的路径随着会计等相关准则的变化而不断变迁。其次，虽然在评估行业国际化过程中准则的制定参考了《国际评估准则》的理念及思路，但是，不管是其全球版还是英国版的专业标准都沿袭了以往准则的主要框架，均包含执业规范、附录、指南这三大部分。由此可见，英国评估准则在变迁过程中具有很强的路径依赖特征。

四、结论

在资产评估准则制度的变迁动因方面，中国、英国、美国的资产评估准则都随着制度环境的变化及准则需求的变化而演变。由于初始制度环境的不同导致各国资产评估准则起初朝着适合各自国情的方向发展，制度环境的变化影响着评估准则的需求，随着经济全球化发展，需要规范评估人员在国际上的执业行为，各国评估准则都向国际评估准则不断靠拢。但评估准则在向国际化方向发展的同时，由于制度变迁的方式不同，以及存在很强的路径依赖特点，导致各国的准则存在不同的特色。在资产评估准则制度的变迁方式上，中国与美国、英国存在着显著差异，这与它们不同的国情有关。美国及英国的评估准则均为诱致性制度变迁，其准则制定均为民间行业组织；而中国早期是政府主导的强制性制度变迁，随着市场经济的比重增大，政府将权力下放到行业协会，准则变迁方式逐步转变为强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的方式。路径依赖方面，美国及英国评估准则一直沿着由民间组织供给的路径，而中国即使准则变迁方式发生了转变，但政府始终都在准则的变迁过程中起着重要影响作用。其次，在评估准则国际化的进程中，各国评估准则的制定框架都依赖于各自原来的主要框架。