美国非营利高校第三方评估研究——以中北部院校协会高教认证委员会为例

李先军，苏明明

（华中师范大学教育学院，湖北武汉430079）

20世纪末，高校扩招政策实行以来，我国高等教育逐渐步入大众化阶段。公立高等教育在政策支持下日益发展壮大，民办高等教育同样也开始绽放异彩。全国人大常委会于2016年11月修订的《民办教育促进法》，提出了“对非营利性民办学校可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”；2017年1月，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，提出“民办学校实行非营利性和营利性分类管理”“建立差别化政策体系”；2017年统计数据显示，我国当前民办高校已达到813所，约占全国高校数量的22%，民办高等教育已经成为发展高等教育之新闪光点。［1］党的十九大报告提出，要支持和规范社会力量办学。［2］然而，由于各种原因，我国民办高等教育在教育质量、办学层次、办学规模等，较之公立教育存在相当大的差距。学校办学的质量是民办高等教育得以维系的根本所在，而对民办高校办学进行评估，能为其质量的发展提供导向和促进作用。当前，对民办高校的政府主导式的教育质量评估，存在着评估模式单一、标准单一等困境［3］。与此同时，评估方既制定评估标准又参与评估，正如比赛中既担任裁判又当运动员，必然会造成评估结果缺乏可信度。而对美国高等教育的研究发现，其高等教育认证，主要通过非政府的它方组织来进行。这种非政府组织的、民间的、非营利性的教育认证机构，即第三方评估机构，对美国私立高等教育质量的提升做出重要贡献。美国政府对营利性与非营利性高校进行分类管理，包括税收优惠政策及政府财政资助政策的区别对待，教育认证对营利性高校与非营利高校也存在认证标准的不同。营利性高校的评估主要在于通过必要的监督以确保学生享有入学应有的权益，而非营利高校的评估主要侧重于通过评估发现不足，以提高教育质量。借鉴美国非营利高校认证方式，对于构建我国第三方评估体系、促进民办教育的有序健康发展具有重要意义。

一、高等教育第三方评估的意义

此处“第三方”特指具有中立性质的高等教育评估中介机构。它不是隶属于政府或学校，作为一种专业性评估组织，它是通过接受政府、高校或其他社会组织的业务委托，完成业务的方式，即提供教育评估，从办学能力及学校的教育质量上对高校进行评价，评估的结果主要用于委托方或高校自身做出相应决策的依据。［4］简单而言，是一种独立于政府和高校的教育中介机构。美国高等教育研究者克拉克认为，缓冲型的中介组织可以有效地保持高等教育系统内部各部分之间的相互制约和平衡，在中央和基层单位之间起调停和缓冲作用，21世纪的高等教育将不可避免地通过中介机构来缓和中央集权控制带来的激烈矛盾。［5］政府、高校和社会三者在高等教育的发展中必然是相互联系的。不可否认，政府主导式质量评估具有一定效率，使高等教育质量在一定程度上得到了保障。但高等教育在步入大众化教育阶段之后，机构的种类不断增加，高等教育机构的办学层次、规模不一而足，政府主导式的质量评估问题日益显现。新自由主义重要代表人物哈耶克批评国家干预理论和福利国家制度将导致社会发展动力枯竭，最终引发专制政治和官僚主义。在哈耶克看来，政府资助教育并不代表政府就要建立或管理教育机构，他极力推进自由主义教育政策，认为教育活动应以市场竞争和经济效益为导向，政府不应再充当教育的主管者和提供者。［6］

不同于义务教育，高等教育在发展过程中存在着显著竞争性质。高等教育市场的多元化，有利于满足人民丰富的教育需求。民间资本进入高等教育市场，更重视投入与产出，成本与效率的关系。但教育完全市场化可能会导致高校注重短期利益，变得取悦学生，而忽视学生的道德成长以及专业道德教育。市场的有序化也与公平公正、透明的准则密不可分，这需要通过政府加强对其监督和问责，以确保教育的公益性。但政府的直接监管，不仅不利于高校自治，还可能导致越权和腐败。

高等教育质量的第三方评估模式的引入，弥补了政府和市场的不足。评估执行方（第三方评估机构）与评估标准制定方（教育行政部门）分开运行，摆脱了政府主导式评估的固有弊端，提高评估结果的可信度。科学的质量评估，不仅可以提高民办高校的办学质量，也促进民办高等教育市场的规范，提高公众参与民办高等教育投资的积极性。通过认证，社会公众对高校办学情况更加了解，并促进社会问责；学生可以了解到在学校可接受的财政资助项目以及毕业生的就业情况；政府依据认证结果，对学校进行财政拨款及监督问责；社会投资机构也可以根据办学情况，来决定自己的投资意向。第三方评估体系的构建，通过提出一个良好具体的评价标准，公开透明的评价流程，可以更好地规范社会力量办学。

二、美国高等教育认证机构的运行

美国通过教育中介机构对教育质量进行评估的做法由来已久。1944年，为了帮助美国退伍军人在战后更好地适应平民生活，美国颁布了《退伍军人权利法案》（Servicemen's Readjustment Act of 1944），大量退伍军人因而进入高等教育机构。这需要对高校的教育质量进行评估，以便给予相应资助。为加强高等教育的质量保障，1992年颁布的《高等教育修正法案》（Higher Education Amendments of 1992）要求各鉴定机构在教育部的规定下设定评估标准。［7］联邦政府开始与非政府组织开展合作，对高校进行评估。根据评估对象的范围与属性，美国的高等教育认证机构基本可分为三类：一是全国性认证机构，这类机构主要是对办学性质单一或特殊性的院校进行认证，包括远程大学、私立职业学校以及与教会和宗教有关系的学校；二是区域性认证机构，主要对两年制非营利性院校（包含公立/私立）进行认证，这些高校多具有学位授予权，美国现有的区域性认证机构包括中北部地区大学与中学协会、新英格兰地区中学与大学协会、中部各州大学与中学协会、西北部地区高等学校协会、西部地区大学与中学协会、南部地区大学与中学协会等；三是专业或职业认证机构，主要是对特定的专业或学院进行认证，如美国医学协会、美国法学院协会。［4］这些认证机构本身也需要得到联邦政府认可，即经由美国教育部（Department of Education）或高等教育认证委员会（the Council of Higher Education Accreditation）进行认定，才有资格对高校进行认证。

本文选择美国规模最大、历史悠久的区域性认证机构，“中北部院校协会高教认证委员会”（National Commissionon Accreditationand Higher Learning Commission，NCAHLC）作为分析对象。此协会成立于1895年，并有高等教育委员会（The Higher Learning Commission，HLC）、学校认证及改进委员会（Commission on Accreditation and School Improvement，CASI）两个机构作为其下属机构，协会可进行认证的范围较广，包括有19个州的相关大学及学院。2001年之后，高等教育委员会和学校认证及改进委员会分别作为独立机构对各级教育机构进行认证。［8］学校认证及改进委员会对本区域内所有基础教育机构（包括幼儿园、小学等没有学位授予权的学校）实施认证，高等教育委员会认证的范围是本区域内有学位授予权的高等教育机构。［9］委员会自身同样需要接受联邦教育部的认证以确保其作为认证机构的资格。

（一）高等教育委员会的成员构成

高等教育委员会（HLC）拥有50多名全职员工，常设机构包括董事会（board of trustees）、机构执行委员会（institutional actions council）、同行评议团（peer corps）、员工联络部（staff liaisons）。［8］机构执行委员会作为决策行动机构，从事同行评审、认证审查等具体工作，其人员组成和职责如下表1所示。

表1 HLC人员组成和职责

（二）高等教育委员认证过程及标准

1.认证的基本流程

在美国中北部院校协会的发展过程中，随着高等教育自身发展的需要，以及社会对高等教育机构所做的要求，协会的认证流程在逐渐地变化。但是其中最基本的程序并未做多大改革，通常院校认证都需要经过以下几个步骤［10］：

第一，院校提交自身发展报告，主动申请认证；

第二，依据认证机构发布的认证标准，院校对照进行自我评估，并提交自评报告；

第三，同行评议，评议组由中北部高等院校的1000多名同行评议委员构成，评议委员对认证标准、院校情况有足够的了解，再根据院校提交的自我评估报告，综合考察该院校是否能通过考核；

第四，同行评议通过之后，认证机构将安排考核组进入学校，开始短期驻校考察活动，并提交考察报告；

第五，认证委员会根据高校的自我评估报告，同行评议结果以及考察小组的考察报告来决定该校是否获得认证。

高校在通过一个时间段的认证之后并不是高枕无忧了，认证机构仍然会定期地对高校进行考评，以确保其各项指标达到认证要求的标准。为了彰显透明，HLC向公众及时提供有关个体机构认证结果信息，披露各方所采取的行动。从2013年7月开始，相关机构信息、认证状态可供查看，并且及时更新认证状态。由于每年都会收到来自教师、学生和其他各方关于机构的投诉，HLC已经明确区分了空泛的个人抱怨和有依据的合理质疑。如果投诉确实提出了有关该机构不能持续满足认证标准的能力问题，HLC将该投诉转交给该机构并要求提供正式答复。［11］

2.认证的标准

HLC的认证标准，随着社会的进步，以及大众对高等教育质量的要求不断在变化。从20世纪初期量化性的标准，到20世纪30年代，首次对高等院校的整体进行评估，不再简单的以是否达到数量化的要求为衡量标准，不再追求统一化标准，支持院校传承自身发展的独特性，使高校风格朝着多元化方向发展。20世纪80年代起，由于美国社会对教育质量的广泛批评，认证机构应对社会的要求，开始强调“结果”，以学习结果作为认证的标准。HLC最新一次认证标准修订于2017年11月。［12］

标准一，办学使命：院校的办学目标清晰明确。

核心评估要点：

a.该院校的学术课程安排，提供的学生支持服务和招生简介符合其办学规定。

b.该院校的规划和预算优先事项与办学目标一致。

c.该院校通过一个或多个公告（如声明，愿景，价值观，目标，计划或优先事务）明确阐明其办学目标。

d.院校需要为美国社会多元化发展做出贡献。

e.院校办学目标中体现出对社会公共利益服务的承诺。

f.院校的教育责任优先于其他目的（如为投资者创造财务回报、获取外部利益），同时需对院校需要对外部赞助者及利益群体的合理回报作出回应。

标准二，诚信：符合道德伦理及负责任的行为

核心评估要点：

a.该院校在财务、学术、人事和相关产业方面诚信经营；学校各相关部门了解并掌握学校的政策方向。

b.该院校清晰呈现出师生对办学计划的参与，包括对费用，教职工责任的了解等。

c.该院校的董事会具有充分的自主权，能够为学校的最佳利益作出决定，并保证其完整性，并考虑院校内部和外部支持者的合理诉求和相关利益。

d.该院校理事会保持其独立性，不受捐助者、民选官员、所有利益相关方或其他外部政党的不正当影响。

e.该院校管理委员会将日常管理委托给行政部门，并鼓励教职人员监督学术事务。

f.该院校鼓励师生学以致用，将理论知识的学习与实践工作相结合。

标准三，教学：为高质量的教学提供资源支持

核心评估要点：

a.该院校提供的课程符合高等教育课程要求。

b.该院校提供的学位课程，旨在让学生收集、分析和交流信息；掌握探究或创造性工作的模式；开发学生适应环境变化的技能。

c.该院校提供的教育，认可学生所生活与工作的世界的人文多样性。

d.该院校拥有提供有效、高质量的课程和学生服务所需的教职员工。

e.该院校向学生和讲师提供必要的基础设施和资源，以支持有效的教学和学习（技术基础设施、科学实验室、图书馆、表演空间、临床实践场所以及与该院校课程相关的设施）。

标准四，评价：教学评估与改进

核心评估要点：

a.该院校确保其教学计划、学习环境及提供相关服务的质量令师生满意，并通过旨在促进持续改进的流程来评估其对学生学习的有效性。

b.该院校对课程开设的条件、学生学习期望、学生学习资源以及教师资格定期审查评估。

c.该院校对其所有各学科专业保持适当的专业认证。

d.该院校对毕业生的成就进行评估。通过诸如就业率、课程合格率、奖学金、实习和特殊项目（国家组织志愿者等）的参与率。

标准五，行政：资源、规划与办学效率

核心评估要点：

a.该院校已有师资基础和硬件设施，能支持当前的教育计划和下阶段提升教育质量的诉求。拥有足够的财政和人力资源和物质和技术基础设施，足以支持其在任何地方的业务。

b.该院校理事会监督其财务和学术政策和实践，并履行其法律和受托责任；并采用政策和程序使其内部支持者（包括其理事会，行政管理人员，教师，工作人员和学生）参与校务治理。

c.该院校从事有系统的规划，根据其任务和优先事项分配资源。规划过程包括整个机构，并考虑内部和外部相关成员的观点。

d.该院校制定相应计划，应对收入来源的波动可能会产生的影响，如招生、经济和国家支持，预计新兴因素，如技术、人口变化和全球化对招生产生的影响。

从HLC的五个认证标准中不难发现，其机构认证对教育教学质量，以学生本位的价值取向以及对学生本身的知识能力习得格外关注。大学具有人才培养、科研、社会服务三项基本职能，其中人才培养最为关键。高等教育机构的教育质量是人才培养职能实现的基础。认证标准的价值取向与政府、社会及高校的息息相关，相互联系相互影响。通过对认证标准的制定，依据标准对院校进行认证，对院校的办学质量起到了监督与促进作用。

（三）认证的作用及认证结果的利用

1.保障和提高教育质量。认证是各级各类院校向学生和社会公众保证教育质量的主要手段。获得区域类认证机构的认可，是向学生和公众传达出院校符合办学最低门槛标准的信号。例如，其教职工资源、开设课程、学生服务以及图书馆资源。只有院校提供包括财政状况在内的一切运行稳定的证据才有参与认证的资格。

2.获取联邦及州政府的财政资助。联邦为学生提供的资助款项，必须是该生所属院校通过了认证（联邦认可机构的认证），才能被该校学生使用。各州对高校的财政资助，也是建立在认证机构的认证报告结果上，认证的状况影响各州对高等教育的拨款。

3.提高社会声誉。教育认证的结果以报告的形式公布出来，影响着被认证高校的社会声誉。越是权威的认证机构的结果，越具有影响力。美国高等教育机构主要以私立高校为主。私立高校的收入来源，除了基本的学费收入，收到的社会捐赠占很大一部分比重。认证机构对高校的认证，显然可以提高教育质量高的院校的社会声誉，从而带来社会捐赠增加、优秀的生源增加等系列良好社会效应。

三、克拉克大学（Clarke University）接受HCL认证过程

克拉克大学是一所世界一流的以文理教育为主的私立非营利性大学，位于爱荷华州，是美国第一所完全是研究生院的大学。克拉克大学的教学方式，以小班额教学为主，平均每个课堂人数为25人，教师拥有博士学位及以上学位的占比率高达99%。克拉克大学于1918年通过中北部院校协会的认证，并不断接受认证委员会的审查，保持认证状态直到现在。克拉克大学为回应高等教育委员会的认证要求，首先提交院校的自我评估报告，报告依据委员会提供的标准，一一对照，进行具体回应，并提供证明。［13］现以认证的两个标准“办学使命”和“教学质量”为例，来说明认证标准对克拉克大学办学的影响。

（一）对“办学使命”标准的回应

认证的五大标准其一是办学使命。对院校办学的目标有要求，有对美国多元化社会做贡献以及为公共利益服务（标准一的d、e），克拉克大学自评报告提供的内容如下。

1.针对多元文化的要求

克拉克大学要求所有学生必须完成两门名为“多样性研究”的课程，各门学科均可提供多样性研究的课程，如“跨文化卫生保健”“中级西班牙语”等。历史和政治科学、语言和文学、宗教研究和社会工作等学术部门将其课程设置为专业和公民准备的一个方面，包括对多样性问题的实质性探索。通过课程内容，讨论社会问题，接触不同的思想和文化，学生被要求通过批判性分析的视角来看待多样性和多元文化主义。克拉克大学设有多元化学生生活委员会（Multitude student life committee，MIC），MIC的首要目的是提倡为非主流群体的需求发声。例如，MIC最近几次校园调查结果，发现了以下问题，包括需要创设更多残疾人无障碍环境，并为校园中的LGBT（女同性恋/男同性恋/双性恋/变性者）群体提供支持。

2.针对为公共利益服务的要求

克拉克大学是由非营利组织成立的，在整个发展的历史中，一直遵循为公共利益服务的使命。正如其使命所述，克拉克的教育目标在“致力于作为鼓励个人成长和智力发展，促进全球意识和社会责任，发掘精神价值的具有支持性的环境”。

对公共利益服务最明显的例子是，克拉克大学十分关注环境的可持续性。在克拉克的校园里，可持续发展并不仅限于将回收物品的装置安放在校园内。而是由教职员工和学生组成了可持续发展委员会，从环境管理的角度对大学的实践进行审查，并据此提出建议。该机构因其可持续发展努力而获得认可，因其“花瓣”项目的成功实施，克拉克大学获得“美国生态校园”（Tree Campus USA）称号。关于社会服务精神，大学定期邀请周边社区居民到校园，通过大学的学术、宗教、体育和文化课程为他们提供个人和智力发展的机会。例如，麦肯麦兰德讲座系列（Mackin-Mailander Lecture Series）将国内和国际知名的演讲者带到克拉克大学，主讲人包括律师和著名记者、健康专家和演员等。参与这些活动的人数往往超过1000人。另外，克拉克校园艺术节是一个表演艺术和讲座系列活动，是该地区文化活动日程上的亮点。当地退伍军人可以享受到音乐学院主办的一年一度的免费退伍军人节音乐会，克拉克大学也因此被乔布斯杂志评价为“退伍军人友好型”机构。克拉克大学与所在学区合作，构建专业发展学校（professional development schools，PDS）。这一专业发展学校的使命是，加强不同群体的合作学习：K-12教师、克拉克大学的教师、克拉克大学的教师候选人，最重要的是K-12学生。合作伙伴鼓励所有相关人员在严格的学术课程、基于标准的指导和最佳实践的共享之后，能够相互依赖，分担责任。除了学习内容和教学法之外，还促进个人、智力、道德和社会的发展。参与PDS项目合作的学校管理人员已经注意到了这种合作的好处，有人说，“PDS是一个强大的合作伙伴关系，是教师候选人、学生和我作为校长的双赢局面”。还有人评论说，“PDS为教师候选人和我的老师提供了一个协作、开放、安全、真实的环境。因为我们都在一起学习。”

（二）对“教学质量”标准的回应

认证的第三大标准是教学质量。要求院校使学生习得广泛知识及整合知识的能力；提供有效、高质量的课程和学生服务所需的教职员工（标准三的b、d）。克拉克大学自评报告提供的内容如下。

1.针对课程教学质量的要求

克拉克大学为确保质量，重视管理和审查教学计划。该大学有一个治理和审查结构网络，有助于确保教学计划的质量。教师对大学课程的责任和权力是该机构治理体系的一个基本方面，也是教师作为一个机构确保计划质量和高等教育适宜性的一种手段。克拉克大学的所有本科课程和计划都发生了变化，必须由教育政策委员会（EPC）进行审查，研究生课程同样如此。另外，坚持外部监督。克拉克大学课程的质量也通过专业认证机构的审查和其他外部监督（如执照考试）。例如，最近的克拉克学生全国物理治疗考试（NPTE）的合格率为97%，完全符合物理治疗教育认证委员会（CAPTE）制定的标准；同样，护理部门在最近一轮的执照考试中拥有100%的合格率。

2.针对教职工的要求

克拉克大学的生师比为10：1，表明该机构拥有足够数量的教职人员来完成其教育任务。同样重要的是教师素质。所有全职教师都是根据克拉克大学教师招募手册中的标准，向全美进行严格招聘，一旦录用，所有教师都会被认真和系统地评估。为了符合大学对教师管理课程的承诺，由教师确定课程和课程内容、教学策略和学生学习成果。个别教师会在课程中评估学生的学习情况。学校教育政策委员会和研究生委员会负责监督和批准所有课程和计划的变更。除了在课程设计和开发方面的主要角色之外，学校教职工还为整个大学的决策委员会和任务相关委员会提供服务。

3.针对广泛知识及整合能力习得的要求

克拉克大学的通识教育成果由以下课程内容组成：基础研究18学分：地质学6学分，哲学6学分，宗教学6学分；部门研究（24学分）：人文、数学和自然科学、社会科学和美术四个学科中的每个学科各6学分；普通教育选修课6学分，通识教育计划还涉及完成精通外语、写作、数学和技术等多样性研究要求。学校的玛格丽特曼学术资源中心（Margaret Mann Academic Resource Center，MARC）为所有学生提供学术支持。它位于图书馆的顶层，作为为学生提供学术支持的集中地和实体机构。该中心配备了一名主任，一名全职学习专家和写作中心的全职主任。学生通过自我介绍、教师推荐或顾问推荐，接受学术资源中心服务。尽管大多数利用学术资源中心的学生都是本科生，但欢迎研究生参与，并为其提供帮助，以应对他们对学习计划的需求。作为评估用户对MARC服务满意度的一种手段，要求学生在结束访问时完成简短的调查。在2012-2013年度，305名用户完成了调查，其中84.6%的人表示，对服务非常满意；13.4%的人表示满意，总体满意率为98%。有关MARC的信息可在学术目录和学生手册中找到。另外，大学提供辅助教学计划（Study with a Guide，SWAG）的学术指导，通过资源中心学习专家的领导下协调，他们与教员合作制定计划的目标、程序和责任指导方针。

在克拉克大学的认证过程中，克拉克大学依据高等教育委员会制定的标准，以及每条标准下面的具体要求，提供符合标准的证据材料。评审委员对自评报告提供的证据进行实地考察，形成考察报告后提交董事会，最终做出通过认证的决策。同时，认证结果也会在克拉克大学的网站以及高等教育委员会的网站进行公示，接受社会的监督。委员会也必须对公众的质疑作出回应。克拉克大学自1984年经过认证以来，已经历过2004年的重审和2008年的重审，本次报告为2013-2014年度的重审自评报告。正如克拉克大学于自评报告的前言写到，我们希望通过积极参与认证的过程，使得整个克拉克大学参与进来，形成具有可信度和透明的报告，使得全体克拉克大学的教职员工在认证过程中受益。

结语

美国最好的研究型大学多是私立大学。高等教育质量评估机构对促进私立院校教育质量的提高功不可没。美国在历史上便具有分权制及教育自治的传统，政府并不直接干预各州高校的相关事宜。联邦政府对高等教育的管理主要是以立法和财政资助的方式进行干预。对教育质量的评估，也主要由民间组织来进行。高校申请认证也是自愿行为，以期获得业内同行的肯定以及社会的认可。简单说来，教育质量认证是一种自发的、非政府的，且独立于高校的评价体系。为了确保认证过程和认证结果的公正，参与认证的工作人员，不能在本州的院校从事相关工作，一定时期内不能与被认证学校有任何雇佣关系，教育质量认证是为了保证质量而形成的一种评价方式，它减少了管理机构出面协调的概率，也促使大学定期进行内部评价并不断完善自身。［14］在对美国中北部院校高教认证委员会的认证标准及流程的探析中，可管窥美国私立高校第三方评估的些许特征。包括其认证组织成员构成涉及利益相关者；其认证过程公开并接受外部监督；其认证标准的科学性，从中北部院校协会高教认证委员会与时俱进地修改认证标准可见一斑；认证标准的实施重视同行评议、学生的服务体验，体现评估的专业性；认证标准非常清晰和具体，为高校确定一个明确的发展方向，促进院校发展，从而实现评估的目的。美国民间教育认证机构成员的合理构成与科学运作，是获得公众和联邦认可的基础，它是联系大学与政府、学生、社会公众以及投资者之间关系的纽带。评估结果为社会公众全面了解学校的办学情况，为投资者和学生申请入学提供参考依据，像一只“无形的手”鞭策着高等的教育发展。借鉴美国高等教育机构认证的经验，我国对民办高等教育评估模式分权化的改革势在必行。政府应依据当前我国社会的发展现状，帮助民办高等教育机构找准定位，引领其办学的价值导向，制定出高等教育质量要求的宏观标准。要与非政府组织即第三方机构通力合作。第三方评估机构权衡学校、社会、政府对办学的诉求，根据政府制定的宏观标准，结合民办高校自身发展的特点，制定出具体的标准要求以供其参考，并据此对民办高等教育进行监管和评估，以达到提高民办教育质量、规范社会力量办学的目的。