建立循证政策的基础

编译 夏冰

没有选民会天然支持循证政策。按理说，一般公众希望从政府（以及政府基金）获得最多。然而，和大多数政客一样，普罗大众常常无法意识到评估方法和证据背后错综复杂的联系。长久以来，智库顾问和学者一直在填补这方面的空白；未来，他们也很可能会在这

方面起到关键作用。但是，2019年年初正式成为法律的一项法案，通过将更多科学证据引入项目的过程，可能会改变美国政府官员设计项目的方式。以美国两党循证决策委员会提出的建议为基础，这项“2018循证决策基础法案”（简称“循证法案”）有助于引导文化向循证政策方向转变，并由此让我们对许多政策挑战（包括福利、犯罪预防、药物滥用和不平等）产生新的认识。这项法案得到了来自国会的广泛支持，这表明不少立法者逐渐开始意识到如下的价值：确保他们资助的项目能够实现预定目标，决策流程的透明化。不过，这项法案只是地基而非整座大厦。从这项法案到更有效的政策效果意味着：要让相关部门和机构接受这样一种新文化：即严格的评估在设计和资助项目时更重要。

美国循证政策的历史要追溯到建国之初，宪法需要人口普查。在过去的两个世纪里，国会建立了若干部门以获得国家统计数据。最近，国会产生了运用数据改善政府项目效率的兴趣。例如，1993年的政府绩效与结果法案（Governance Performance and Results Act，GPRA）就是机构管理现代化的实践，该法案在2010年进行了更新。机构会设定目标、衡量结果、报告过程。换句话说，这似乎很像试图用立法来规定政策的证据基础。虽然这个法案没有要求对个别政策工具进行严格评估，但它确实列出了衡量结果的具体步骤。不过，尽管法案得到了国会的大力支持，机构却陷入了挣扎。数据和经验的缺乏、跨部门项目的困难、领导力薄弱、没能发展出相关策略等，都是导致该法案最初失望效果的相关因素。

2017年，政府问责办公室开展的针对联邦管理者的政府广泛调查表明，项目评估机制缺失问题已经相当严重。只有40%的管理者报告称，过去5年间他们参与的所有项目、操作或计划都完成了评估环节；另有39%的管理者称，他们不清楚自己经手的项目是否完成了评估；还有18%的管理者则报告说，自己经手的项目根本没有进行评估。

尽管面临诸多此类问题，循证决策委员会仍旧提出了许多实例，说明严格评估流程使具体项目的实施有所不同。例如，旨在为无家可归者提供稳定居所的政策、旨在缓解药物滥用现象的政策（其中有许多在开始阶段并不十分奏效）、旨在提供职业培训的政策。

隐私、学习、获取

2019年出台的这项新法律的宗旨是：希望能在上述成功的基础上再上一层楼。它会从3个基本模块入手，帮助联邦执行机构进行更多、更好的项目评估。

第一，它非常重视数据隐私。公民希望得到保证：政府收集的他们个人信息会正当使用。如果没有此类保证，公众很可能不愿意为了政府统计而分享自己的个人数据，而统计是良好项目评估的基础。作为对这种担忧的回应，循证法案要求对特定数据的公布作全面风险评估，法案还编纂了指导关键机构通过保密来保护数据信任的语言。循证法案有助于创造双赢的机会：既能改善隐私保护又能产生新的政策见解。例如，人口普查局已经在使用差异化隐私保护算法，以帮助保护隐私并同时为研究提供数据。另外，通过更好的技术和流程，我们也有机会提高数据隐私，和研究者分享反识别数据。

第二，这项法律要求相关机构实施与建立证据体系相关的学习计划，而这个证据体系应该把评估效果和决策者希望回答的关键问题结合起来。相关机构必须向管理与预算办公室（Office of Management and Budget ，OMB）提交建立证据的年度计划。相关机构还必须指派高级公务员管理数据并监管证据的产生。例如，住房和城市发展部提出的“研究路线图”就确定了与该机构任务相关的关键研究挑战。

第三，这条法律降低了政府和学术研究者获取数据的难度，而公众也知道了哪类数据是可以获得的。这个法案要求：设立可用信息的详细清单、默认以机器可读形式发布非敏感数据、开发应用程序进入受限数据源的单一入口。

这条法律会帮助机构员工和外部研究人员：评估政策、以知情的方式为制定更有效的干预措施作出贡献、同时增加保护个人隐私的举措。这些都是值得称赞的效果。但是，要想将循证政策文化植入政府部门（即看到新想法的第一反应就是询问证据在哪的工作环境）还需要做很多工作。我们需要创造更多、更好的证据，然后确保证据在制定政策时发挥了作用。数据对外部研究人员的日益开放有助于实现上述目标。失败的计划总是有可能被学者或记者通过挖掘数据的方式曝光，为了全面推行这条法律，需要更加有力的措施。

使用证据的证据

《政府绩效和结果法案》颁布后，机构面临的困难让我们思考了下一步应该做什么。相关机构需要提升开展评估的能力，单单指定某个人负责和索要计划是不够的。政府部门和机构需要专业知识和保持协调，这意味着需要资金。国会可以为机构内专为评估政策、项目及规章的新职位提供资金。另一种方案是将国会资助项目的部分资金（比如0.5%—1%）用于项目的评估。如果能够把资助的资金水平和机构评估活动产生的预期净收益联系起来，那也会颇有助益；或许可以赋予管理与预算办公室权力，奖励更高效执行自身评估任务的机构。最后，国会应该要求：所有联邦机构的项目评估结果进行汇总并在单一网站上公布（那些公布出来会对国家安全等其他公共政策目标产生不利影响的评估结果除外）。这样一来，公众、研究人员以及决策者都能轻松看到：在特定背景下，哪些干预工作能够起作用，而哪些不能。

各类机构还需要从最佳实践案例中吸取经验，并且学会在跨部门合作项目的评估工作中通力合作。至于相关程序问题，新设立的评估官员应该直接向部门或机构领导汇报。这会提高该职位在机构的重要性，并且可以让这些官员在开展机构间合作的工作时拥有更大权力。与此同时，评估官员要想在机构内做好自己的工作，就必须与研究部门和数据部门保持紧密联系。

这项法案为产生更好的证据奠定了基础，但我们可能还需要一些激励措施鼓励相关机构使用这些证据。我们还需要学会挖掘那些有助于决策的证据，学会衡量特定证据对决策的影响。换句话说，我们需要开发出使用证据的证据。如何在管理项目的过程中应用证据的这个议题是国会需要决策的事务。除了提供资金支持之外，国会还应该考虑设定一项硬性要求，即大型项目必须经过严格的效果评估，并且未来提供的资金支持也会与该评估结果直接挂钩。这么做会迫使决策者用准确、具体、清晰的语言描述项目预期取得的效果，要知道，这在现在的工作中一直是很有挑战性的任务。理想情况下，对项目有效性的定义应该包含：在可能的条件下应用现代项目评估方法、应用一些措施能够表明项目收益大概率超过成本。

如果从产生新知识或改善决策方面的影响来说，可以视循证法案为成功；那么国会应该考虑以三种方式扩展该法案的应用范围。

第一，国会应该要求像联邦储备委员会和联邦通信委员会这样的独立机构成为新法案的适用对象。原则上说，完全没有理由把这些联邦独立机构排除在循证法案之外。

第二，对法案作适当修正就可以促使各州、地方在产生项目有效性的见解方面发挥重要作用，并且可能为那些能够造福其他州公民的新型数据共享计划提供资金支持。许多州已经开始采取创新方式组织、共享、使用管理数据以推行循证政策，例如华盛顿公共政策研究所和密歇根流浪汉问题跨机构委员会。此外，还有机会从其他国家（比如加拿大、英国和德国）为推行循证政策、数据共享以及决策透明化所作的努力中汲取经验教训。

第三，国会或许希望提高机构决策的透明度，要求确定构成政策和监管决定基础的数据和模型，并在合适时分享。在政府朝着根据科学证据作出更好决策这个方向转变的过程中，循证法案是个很好的开端。不过，如果没有进一步的努力，那么这个方案的效用也就到此为止了。