都市乡村振兴与城乡融合发展之路

■顾吾浩

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大战略部署。都市乡村与中心城市具有天然的互补性、协调性和融合性，也是农村工业化、城镇化和现代化的先行地区。因此，都市乡村振兴必然要运用城乡统筹发展的理念，更要走城乡融合发展之路，使之成为大都市国际化、现代化建设的重要组成部分。

上世纪80年代，上海市委、市政府在全国率先提出了城乡一体化发展的战略目标。30多年来，上海郊区在农村工业化、城镇化和农业现代化方面，取得了显著成效，形成了城乡一体化发展的体制机制，为新时代乡村振兴奠定了重要基础。

当前，上海推进乡村振兴，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以建设上海世界卓越城市为目标，以协调推进乡村振兴和城乡融合发展为途径，坚持新发展理念，坚持乡村振兴的主基调，坚持农业农村优先发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，使上海郊区在全国率先实现高质量的乡村振兴和农业农村现代化目标。

一、以更高的政治站位赋予上海乡村振兴的新内涵

上海乡村振兴必须放在上海建设世界卓越城市和长三角一体化的战略背景下全面考量。上海乡村曾经是现在也是全市的“菜篮子”“米袋子”基地，是城市工业转移基地、出口创汇基地，上海郊区为全市工业化、城市化提供了大量的土地、劳动力和发展空间，为上海崛起成为世界级城市创造了条件。

世界大都市发展的历史表明，在高度工业化和城市化以后，城市对乡村的资源依存度将逐步由功能互补性取代。因此，在当前面临世界百年不遇的大变局和我国社会基本矛盾已转化为人民对美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾以及上海高度城市化的背景下，上海乡村振兴无论是“产业兴旺、生态宜居”还是“乡风文明、生活富裕”，都不能复制非城市化地区和传统农业地区的模式，而是要对标国际大都市，通过逆城市化和城乡功能互补，塑造世界级城市乡村的经济社会形态。另一方面，处在长三角一体化增长极的上海郊区，又必须协调与长三角城乡的发展关系，形成像松江G60科创走廊这样的跨区域产业带，从而更好地发挥上海中心城市的辐射带动作用。

找准上海大都市对乡村发展的需求和上海郊区新的战略定位，是实现上海城乡融合发展，推动乡村振兴的关键。根据上海2017年至2035年城市发展规划，未来10年至30年，上海郊区将不再是城市资源要素的输出地，而是城市功能布局的新空间、城乡融合发展的主战场。这是上海郊区未来30年的战略定位和发展定律。因此，上海乡村振兴的新内涵，就是要以改革创新、开放包容的新思维、新决策，站在世界卓越城市的高度，实行与上海中心城市和长三角区域的两大融合，着力解决都市农业、都市农村和都市农民的新“三农”问题，形成中国特色、上海特点、时代特征的上海乡村振兴新模式。

二、以城乡要素流动为切入点激发上海都市乡村振兴的新动能

长期以来，我国城乡差距、城乡矛盾的关键问题是体制机制的障碍，由于农村市场经济体制发展不平衡不充分，城乡资源要素流动受到制约。以城乡融合发展为特征的都市乡村振兴，就是要突破城乡体制机制壁垒，走城乡互通、工农互补的共建、共享、共赢之路。中共中央国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出：“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。”上海在加快城乡要素流动，促进乡村振兴中重点要做好“土地、资金、人才”三篇大文章。

一是整合盘活上海乡村土地资源。改革开放40多年来，上海在快速工业化和城市化进程中，建设用地指标已经大量透支。据有关专家分析，香港发展80年，只用了20%的建设用地，而上海40多年发展，已经用了80%的建设用地。近年来，上海通过“五违四必”土地减量化和“大棚房”整治，清理了违法违规的建设用地，无可非议，但是对建设现代都市农业和发展农村集体经济也带来了一定的负面效应，因为建设都市农业和乡村振兴，土地是最重要的资源要素。未来30年，上海郊区将成为城市功能布局的新空间、城乡融合发展的主战场，建设用地的重心也必须向郊区转移，也就是由过去对城市房地产建设供地重点向乡村振兴建设用地重点转移。因此，必须进行用地政策的调整。

调研显示，目前郊区集体建设用地存在的主要问题是：分布不平衡，而且小而散，利用率不高，特别是纯农地区，几乎没有可利用的集体建设用地；有的集体建设用地在企业改制时，连同厂房一起租赁给了私营企业，不仅租金低，而且有的在签订合同时已经一次性收缴了合同期内的租金，现在没有后续租金了；大部分集体建设用地产出率不高，在产业结构、税收、用工等方面不符合目前供地的要求。因此，根据中央关于农村承包土地、农民宅基地“三权分置”和农村集体建设用地使用制度改革的新政，在城乡融合发展，推动乡村振兴中，要实行“盘活存量、放活增量”的农村用地政策。对于土地减量化、宅基地置换、村庄归并等结余的集体建设用地指标，应全额返回镇村两级，用于都市农业的设施用地建设，用于农产品加工和休闲观光农业、乡村民宿等新兴产业的建设，用于以特色小镇为标志的新型城镇化建设，从而赋予镇村土地财产权、发展权。同时，在年度建设用地规划安排中，要实行农业农村优先政策，向乡村振兴倾斜，主要用于完善、提升农村公共事业和公共服务的设施建设，促进城乡融合发展。土地是乡村振兴的关键，盘活土地，全盘皆活，城乡融合、乡村振兴才能有结合点、爆发点、新亮点。

二是加快形成都市乡村振兴的资金融合平台。建立多元化的筹资机制和金融服务体系，是上海都市乡村振兴的重要保障。首先，要建立财政投入保障机制。市、区、镇三级政府在继续实施支农惠农政策的基础上，要建立乡村振兴专项资金统合平台，将原来多口管理的有关支农资金实行归口平台管理，并每年从增量财政和土地出让金中划出一定比例进入平台，为乡村振兴提供补贴、担保和项目配套资金，发挥财政资金四两拨千斤的作用。对有关城乡融合的社会公益性项目，平台可以发行债券进行融资。其次，要在深化农村土地和产权制度改革中，创新建立多元化筹资机制。城乡融合发展，必须加快乡村土地资源的市场化、资本化进程。按照中央的改革导向，上海应依法合规地开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资和承包地经营权、集体资产股权等担保融资的试点，加快建立集体土地与国有土地在资本市场同地同权的交易机制。第三，鼓励城市工商资本投入乡村振兴。各区招商引资的重点要转向乡村振兴项目，鼓励社会工商资本到郊区发展智能化农业、产业化龙头企业、休闲观光农业、乡村旅游业等新型产业，投入生态宜居的村庄建设，发展乡村民宿和现代化的乡村商业、文化等生活服务性产业，创建一批体现上海都市特色的城乡融合发展的典型项目。同时，要建立社会化的融资平台，如创建乡村振兴基金会，吸纳社会资本共同参与，制定社会资本参与乡村振兴在土地、税收等方面的优惠政策，形成社会化的共建、共享、共赢平台。

三是实施都市乡村的人才振兴战略。人才是乡村振兴最核心的生产要素。都市乡村振兴要着力打造建设有文化、懂技术、会经营、高素质的新型职业农民、新型职业经理人、新型乡村管理者队伍。上海郊区要依托大都市高校、科研机构和人才市场高地的优势，把人才振兴纳入城乡融合发展的全局战略，坚持政府引导与市场推动相结合，人才服务与智力服务相结合的原则，构建内生性与强制性相结合的制度体系，探索人才服务乡村的多元模式，构建系统有效的激励机制。一要构建人才服务乡村的分类激励机制。除支持市场主体、大中专毕业生、农民工等下乡回乡创业外，应制定规定性、激励性、考核性措施相结合的鼓励专业人才、党政人才下乡服务的政策。对于企事业单位专业人才下乡服务，与职称评定、工资、津补贴、社会保障等相挂钩，支持离岗创业、兼职兼薪；对于党政干部、公职人员下乡任职，与干部交流、职务晋升、工资套改、体检休假等相挂钩，尤其注重提拔在基层一线和困难艰苦地区锻炼成长的干部。二要构建为乡村提供智力服务的激励机制。按照不求所有、但求所用的原则，引导智力下乡，鼓励各类企事业单位和社会各界人才为乡村发展提供有针对性的技术服务、培训服务、咨询服务、产品流通服务等。对乡村专业技术人才的聘用、职称评定实行差别化的激励政策。三要构建城乡区域人才对口服务机制。为更好地发挥政策的激励作用，提高城市人才服务乡村的针对性，需要借鉴区域对口扶贫的经验，倡导构建城市与乡村之间、区域与区域之间的人才对口服务机制，有关政府部门要实施相应的协作机制、人才下乡创业服务的保障机制，进一步搞活乡村的人才市场。四要构建城乡一体的人口管理体制。进一步深化户籍制度改革，鼓励本市农村人口在城镇购房就业落户，适度放宽引进人才落户郊区的政策，着力推进城乡公共服务均等化，着力构建城乡标准统一、有效衔接、转移方便的社会保障、教育、就业等公共服务制度，为城乡人才双向流动提供制度支撑。同时加强城市人才下乡相关保障制度建设，探索根据城市人才在农村居住时间与创业创新情况，保障参与自治、住房使用、土地流转经营及相关公共服务权益的制度安排。

三、以城乡统筹规划为抓手实现都市乡村振兴一张蓝图干到底

上海都市乡村振兴处在全面实现小康、上海建设世界城市的历史交汇点上。上海郊区作为城市功能布局的新空间、城乡融合发展的主战场，乡村振兴的规划必须与城市总体规划相衔接，成为上海城市规划的重要组成部分。16年后的上海，到底长成什么样？《上海城市总体规划（2017—2035）》描绘了这样的蓝图：上海将主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群；构建由“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的城乡体系和“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的空间布局；完善由城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心和社区中心四个层次组成的公共活动中心体系。这为乡村振兴提供了全新的空间结构和功能布局规划。

按照“多廊、多核、多圈”的规划要求，要以世界级城市的新理念，加快形成都市城乡体系和乡村规划的空间布局。即以中心城区为核心，强化沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖等重点发展廊道，形成长三角连绵城市群的城际框架，并依托近郊新城，形成转移城市人口、疏解城市产业、具有卫星城功能的上海近郊城市副中心圈；完善中郊地区新城综合性节点城市服务核心功能，培育重点新市镇，构建产业互补、人口集聚、功能完善、公共服务设施共享的都市城镇圈；以村域社区为中心，实施乡村振兴战略，形成以都市绿色农业为支撑、以生态宜居风貌各异的村庄为特色的都市新农村，形成上海都市绿色乡村生态产业圈，实现区域协同、城乡统筹和空间优化，提升都市乡村现代化、国际化的水平。

以都市城市体系规划为导向，加快落实村庄空间布局和风貌特征的建设。据统计，全市约3.6万个自然村中，10户以下的超过40%，预计到2035年自然村需减量70%。而且《上海城市总体规划（2017-2035年）》确定了建设用地总规模3200平方公里的“天花板”，新增建设用地指标格外稀缺。因此，在上海逐步落实城市总体规划的大背景下，统筹区、镇、村规划显得至关重要。本着改善居民生活、节约集约用地的初衷和目的，要加强对村庄发展规划的分类引导，锁定风貌“保护村”，在现有基础上固化用地格局，进一步提升品质，优化功能；合理确定“保留村”规模，适应村庄发展需求；“撤并村”复垦为农用地或生态用地，实施村庄归并集中居住，研究多元化安置模式。同时，要按照上海建设世界级城市的要求，优化完善上海乡村风貌规划设计，以建设“美丽家园、绿色田园、幸福乐园”为突破口，重点强化江南田园环境肌理、江南水乡村庄布局、“粉墙黛瓦”江南民居的典型特征传承等，充分体现上海农村海派文化、江南文化、红色文化和农耕文化的基因。

在优化落实城镇体系和村庄规划的基础上，以城乡融合和城乡一体化发展的要求，进一步完善产业布局规划、公共服务和公共设施布局规划、生态循环发展规划、乡村文化传承和发展规划等，围绕这些规划，一张蓝图干到底，把上海郊区建设成为全国领先、国际一流的超大城市社会主义新农村。

四、以发展壮大农村集体经济为立足点建立都市乡村振兴可持续发展机制

乡村振兴要以产业兴旺，发展壮大农村集体经济，增加农民收入，实现农民致富为根本立足点和出发点，构建都市乡村振兴可持续发展机制。2019年中央一号文件指出：“把发展壮大村级集体经济作为发挥基层党组织领导作用的重要举措，加大政策扶持和统筹推进力度，因地制宜发展壮大村级集体经济，增强村级组织自我保障和服务农民的能力。”

改革开放以来，上海农村集体经济取得了快速的发展。据统计，进入新世纪以来的20年，上海农村集体资产总量比上世纪90年代末接近翻了一番。2018年全市农村集体资产总量达到5855.5亿元，但是发展不平衡，近郊4区达到3637.8亿元，全市镇级集体资产达到3842.72亿元，分别占全市农村集体资产总量的62.1%和65.6%，也就是说，中远郊和村级集体资产相对比较薄弱，特别是崇明、金山等纯农地区，不少村基本没有集体经营性收入。加上集体资产资源分散、土地减量化，发展集体经济面临许多新情况新问题。在城乡融合发展的背景下，乡村振兴要推动农村集体经济再发展，需要实行以下措施：

一是创新发展方式，实行集约化规模化发展。针对农村集体经济特别是村级集体经济少而散的特点，区、镇可建立集体资产运行平台，由村把存量集体资金委托平台运行，或购买商铺房，或建设标准厂房，把货币转化为资本，促进集体资产保值增值；要认真清理集体建设用地，把村级分散的建设用地、土地减量化的返回指标、村庄归并后的剩余土地，通过土地折股，实行统一归集到镇或区，集中开发科创园区等新型二、三产业，形成集体经济新的增长点。同时，对原有的工业园区等要按照新的标准，实行腾笼换鸟，提高土地的产出率，增加租金和税收；村一级层面，要立足于都市农业和一、二、三产业融合发展，通过土地承包经营权和宅基地三权分置，以村级集体经济组织为平台，组建村级合作社等新型经营实体，大力发展特色农庄、田园综合体、产加销一体化的产业化龙头企业、以智能化信息化为引领的新型社会化服务体系、乡村民宿、乡村旅游等，实现村级集体经济凤凰涅槃。

二是深化集体产权制度改革，建立市场化资产运作机制。长期以来，农村集体经济在三级所有的空间内封闭运行，缺乏市场化运作的机制。在城乡融合发展的新时代，要实行农村集体经济对外开放，加快集体资金、资产和资源的股权化、证券化、资本化，走出自闭式的发展空间，在更广阔的领域实现最佳的要素配置，从而达到集体经济效益最大化；在乡村振兴中，要加快探索和落实中央关于农村集体土地使用制度改革的政策，特别是集体经营性建设用地的入市制度，按照国家统一部署，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的公益性用地转变为集体经营性建设用地入市，推动城中村、城边村、镇工业园区等可连片开发区域土地依法合规整治入市；鼓励城市化地区的农村集体经济参与重大市政工程建设、特色小镇建设，共享国家的优惠政策；鼓励农村集体企业与国有资本联合，借船出海，走跨地区、跨行业联合发展之路，组建企业集团公司，形成一批新型的国集混合所有制上市企业。

三是坚持以工促农、以城带乡，建立集体经济再发展的造血机制。发展壮大农村集体经济，必须树立城乡一盘棋的理念，顺应上海建设全球卓越城市的大趋势，牢牢把握城乡融合发展的正确方向，突出以工促农、以城带乡，切实解决都市农业、都市农村和都市农民的新“三农”问题，推动实现都市乡村振兴的宏伟目标。要加强顶层设计，形成强大的以工促农、以城带乡的政府推进机制。建议市、区、镇三级建立发展壮大农村集体经济专项资金，纳入乡村振兴资金统合平台。根据奉贤、崇明等区经验，主要用于不动产项目建设，为村级集体提供资金支撑；要实行统筹协调，完善帮扶机制，鼓励各区建立社会化的城乡帮扶融资平台，集中城乡帮扶资金统筹管理，实行“村有镇管、镇有区管”模式，开发无资金风险的投资项目，形成新的造血机制；要落实创新政策，本市已经出台的征地留用地、征地留房、拆三还一、土地还耕等政策，要继续落实执行，并在实践中不断完善，同时，要根据中央政策和本市实际情况，坚持“多予少取、放开搞活”的方针，进一步研究制定发展壮大农村集体经济的政策，为乡村振兴、城乡融合发展提供坚实基础，开创新的局面。