刑罚执行一体化存在的风险及其对策分析

摘 要 构建刑罚统一执行体制，是中央对司法体制改革的顶层设计，刑罚统一执行面临的首要问题是执行主体统一，必须解决刑罚执行权的属性问题，才能准确将刑罚执行权统一赋予特定国家机关。刑罚执行权是行政权中的司法行政权，刑罚统一执行权赋予司法行政机关具备宪法的合理性。完成刑罚执行一体化的任务，必须解决执行机构的并转重组及执行机权利的梳理重整，刑罚执行一体化改革会降低公安机关破案率，监狱押犯数量增多等执法风险，是刑罚执行一体化改革的应然选择。

关键词 刑罚执行 一体化 司法风险

作者简介：韩立新，广州市白云区人民检察院刑事执行检察科科长，研究方向：刑事司法实务。

中图分类号：D926                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.283

2014年，黨的十八届中央委员会通过《推进依法治国若干重大问题的决定》，提出统一刑罚执行体制的要求，学术界针对统一刑罚执行体制问题展开了热烈的讨论。构建统一刑罚执行体制已成为学界共识，本文重点论述统一刑罚执行体制下，如何构建统一的刑罚执行主体。

一、刑罚执行权的权力属性

刑罚统一执行主体的确定是宪法问题。我国宪法规定，国家权力包括立法权，审判权与检察权。刑罚执行是刑事司法的最后环节，刑罚执行权权限内容不具备司法权的裁判性，被动性的特征。刑罚执行权不属于立法权，检察权。刑罚执行权应属于行政权。

（一）刑罚执行权是行政权

关于行政权的界定学界有不同的理解，有观点认为行政权是行政机关管理国家内政外交事务的权利。有观点将行政权界定为行政机关执行法律的权利，是国家权利的组成部分。

行政权是由国家宪法赋予的，行政机关对公共事务管理活动的权利，是国家政权的组成部分。行政权包括公共管理权，执法权。行政权具有主动性，实质性、可转授性、主导性等特征。

（二）刑罚执行权是司法行政权

司法行政权是国家权利系统以管理司法行政事务为主，具有复合性，广泛性与服务性的行政权。司法行政权行驶一般行政机关不具有的预防犯罪等特殊的司法职能。司法行政管理对象是司法行政事务，司法行政权兼具司法权。

刑罚执行权归属司法行机关，在司法行政机关的职责现状方面具备可行性，现行刑罚种类中的部分剥夺自由刑由司法行政机关执行，再接管生命刑，财产刑及自由刑中的拘役执行具有很大的可行性。刑罚行刑有基本规律可遵循，如执行遵循的原则尺度，审判执行的衔接等，由于监狱与社区矫正机构积累了丰富的执行经验，在接管死刑执行时，司法机关有章可循。法院对死刑的执行是其附带的工作职责，难以全力以赴，违背了权力制衡的基本原理，由司法行政机构统一行使所有刑罚的执行权具有可行性。

二、刑罚执行一体化基本步骤

国外刑罚执行体制基本采取一元化模式，大多数国家刑罚执行主体由司法部统一管理，设立执行机构时充分考虑执行中的实施行为，将执行实施行为从法院权利结构中分立，由专门机构行使。一元化刑罚执行体制能够保证司法裁判的权威性，使判决得到有效的执行，保证刑罚执行对象处理标准的一致性。完成刑罚一体化必须解决执行机构的并转重组问题。

（一）两个转隶

关于看守所的转隶问题，大部分观点赞成看守所应整体转隶司法行政机关。理由有四点：第一，看守所目前存在刑讯逼供等行为造成冤假错案，看守所内特情人员制造冤假错案及非正常死亡现象，根本原因是看守所承担未决羁押职能带来的后果。看守所不可能具有基本的中立性，要通过各种手段在获取在押未决的供述。第二，由看守所拘役的有期徒刑，违背了权力分立的原则。第三，看守所转隶至司法行政机关能够制约办案机关的诉讼行为，我国修订《刑事诉讼法》规定，看守所配合诉讼职能服务于控辩双方，对侦查机关要配合，如拘留，询问必须在看守所内进行等规定是对侦查取证的制约。第四，看守所转隶司法行政机关能有效保障律师会见权等辩护权，律师在看守所会见罪犯嫌人存在一些问题，如保障律师会见的相关设施不完备等，看守所的不重视，源于看守所对律师干扰侦查活动的顾虑，将看守所转出公安机关，可保障犯罪嫌疑人的合法权益。

看守所整体转隶至司法行政机关后，公安机关审讯犯罪嫌疑人时需要申请，可有效预防刑讯逼供。羁押期限届满时，可提醒公安机关，法院及时办理变更手续，期满由于丧失执法前提必须释放被羁押人，看守所按照法律规定为律师提供会见场所。可有效保证律师的辩护权利，避免牢头狱霸等不法现象的出现。

现行体制下，法院内设司法警察机构，协助本院的审判，起诉工作，使司法警察的工作沦为辅助地位，法院的审执不分使执行成效大打折扣。2008年，中共政治局通过《深化司法体制改革若干意见》提出，法院有关行政职能化归司法行政机关管辖，十八届四中全会提出，推动实行审判权与执行权分离的体制改革，北京市，江苏省等高级人民法院进行了审执分离的改革，执行标的到位率等有不同程度的提高。

（二）两个剥离

公安机关承担的剥夺政治权利违背了权力分立基本原则，刑罚执行不被重视。两种刑罚的执行应从公安机关剥离。剥夺政治权利实践中，经常出现公安机关不能对被剥夺政治权利的监外罪犯进行有效监管的情况。被剥夺政治权利的罪犯参加集会或接受采访等行为，不能像缓刑一样予以收监执行，导致对罪犯处罚不严，使监管考察工作难以开展。

对判处独立使用驱逐出境的外国人，法院应对罪犯刑事判决书通知副本交付所在升级公安机关，被判处徒刑的外国人刑期满后执行驱逐出境附加刑，应将判决书送交所在地省级公安机关，驱逐出境转由司法警察负责，实际操作不会有很大的问题。

三、刑罚执行一体化的风险应对

（一）公安机关破案率降低的风险应对

刑罚执行一体化改革包括行政权的整合调配，会为刑罚执行活动带来系列的风险。刑讯逼供是造成冤假错案的决定性因素，近几年平反冤假错案原因为刑讯逼供，冤案平反主要原因是真凶落网，刑事案件纠错模式昭示了我国刑事冤案纠正的艰难，得以纠正的冤假错案不一定是错案的全部，存在一定数量的未得以纠错的蒙冤主体，刑讯逼供普遍化，典型的原因可归结为侦查人员对口供的过度依赖。

看守所转隶至司法行政机关，会使刑讯逼供等手段得以遏制，看守所不再辅助侦查的，会对破案率带来较大的冲击。

首先要摒弃急功近利的破案率指标，为使刑事案件快破快结，公安机关往往指向性考核政绩指标，形成破案率，限时办结率等，命案必破不符合唯物主义认识论，受证据局限，存在限期内不能侦破的案件。限期破案会为办案民警带来巨大压力，导致非法手段层出不穷。2015年，公安部明确提出取消破案率等不科学考评指标，但未彻底改变考核机制，公安机关侦查工作的绩效考核数字指标代替工作价值。现有内部绩效考核制度往往过于注重秩序价值，过于注重打击工，过于侦查效率的实现，量化的一元化评价模式忽视了侦查工作具有多重价值的复合体。最终使绩效考核丧失科学性。

（二）财产执行难增大风险应对

罚金执行难一直是刑事执行中的难题，很多法院要求被告人预先缴纳罚金，在量刑上从宽考虑，预缴罚金的做法具有较强的实用性，但无法摆脱花钱买刑的质疑，面临违反了无罪推定原则的职责，但对罚金刑的执行发挥了积极作用。

财产执行由法院转至司法行政机关，法院不会通过量刑杠杆敦促财产刑的落实，增加行政机关财产刑难的问题，《最高法关于办理减刑应用法律的规定》明确减刑中，财产刑履行是重要的考量因素，一定比例的服刑人员丧失减刑的机会。

构建诉讼体系化保障机制是应对财产刑执行难的主要方式，我国审前财产保全制度缺失为执行难埋下了隐患。审前程序对犯罪嫌疑人合法财产的查控，与财产刑顺利执行直接联系。疏于对犯罪嫌疑人财产调查，导致财产在判决后难以执行。

检察机关可以向人民法院申请对犯罪嫌疑人采取财产保全，实施前财政保全应限制在紧急情况下，如司法财政机关认为财产可能被转移，或已有证据证明在转移，人民法院可依职权采取扣押等手段防止被执行人恶意减少可供执行的财产。

刑罚的易科指判决宣告的刑罚，因特殊事由不能执行，选择其他刑罚为执行的代替，德国《刑法》规定，财产刑未缴纳的，以自由刑代替。英国法律规定，如治安法官认为拖欠罚金者未能支付负有责任时，可发布令状将其移送至监狱，兴起由皇室法院法官在拖欠时确定。

建立财产刑易科制度十分必要，财产刑不能执行的原因复杂，缺乏不能执行时的替代解决机制，无力改变执行人无财产执行的问题。财产易科制度通过将财产刑执行转换为自由刑等其他刑罚方法，基本解决了财产执行官程序难以克服的问题，为难以执行的财产刑案创设了法律出路。

（三）监狱押犯数量增多风险应对

我国近年被判处拘役的人数呈现逐年递增的趋势，刑罚执行一体化后，拘役犯将由看守所转至监狱服刑，为监管改造工作带来一定的风险。全国监狱在押人犯数量高达100多万，推进刑罚执行一体化改革，监狱的押犯数量会增加，监管改造难度将加大。监狱执法风险更加凸显，缓刑的加大适用能有效减少入监押犯数量，减刑的加大适用能有效缩短押犯服刑时间，在一定程度上减少监狱在押犯人数，稳步提高缓刑，暂予监外执行的比率是应对监狱犯人数过多的法治路径。

我国缓刑适用率一直不高，国外缓刑适用率平均为40%，社区矫正制度不完善是法院不愿判决缓刑的主要因素，随着社区矫正制度的完善，法院的缓刑判決率将有一定程度的提高。

我国多年来假使率极低，影响了假释制度在刑罚执行中发挥作用。《最高法关于办理减刑应用法律的规定》明确，罪犯符合法定减刑条件，可优先使用假释。在司法实践中国产生的导向作用不明显，减刑率不高的深层障碍在执法理念的保守，刑罚轻缓化的刑事法治趋势下，提高减刑率势在必行。

拘役刑犯的涌入，增加了监狱监管改造的难度。监狱改造手段相对倚重于通过减刑激励罪犯伏法，大部分短刑犯获得减刑假释的概率很小，要探索适合短刑犯改造的模式。

首先，建立监狱与看守所联合考察机制，将未决羁押期间的表现与监狱记录相结合，预防短刑犯在监狱考察时间过短无法适用减刑等情形。

其次，构建科学的短刑犯改造模式，短刑犯改造手段应区别于普通犯。可针对短刑犯群体开展适合回归社会的职业技能培训，使短刑犯经常感知到监狱外的世界，提高改造的积极性。

四、结语

我国刑事执行监督制度的改革完善，是涉及司法体制的重大改革，现行的刑事执行体制存在诸多弊端，突出表现在执行体制运行不畅，执行效益低下，应采取积极的措施改革执行体制，要坚持在党中央的统一领导下，做好改革试点工作，制定完善相应的法律，建立一体化刑事执行体制。

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