乡村振兴战略背景下农业支持保护制度的问题与对策探析

李 曌，魏晓卓，邵炜艺

1.江苏科技大学经济管理学院，江苏 镇江 212003

2.镇江市审计局，江苏 镇江 212000

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”时，明确要求要“完善农业支持保护制度”。事实上，作为一项制度存在形式，我国的农业支持保护制度是进入21世纪以来才逐步形成的，主要包括农业补贴、粮食等主要农产品价格支持、农业保险等一系列政策，成为独具特色的农业支持保护体系，对于保证粮食安全、实现农民增收、维护农村社会的和谐稳定等均发挥了重大作用，也为实施乡村振兴的战略目标奠定了坚实的基础。然而，由于近年来国内外农业发展形势发生了很大变化，农业支持保护制度也面临许多新的情况及问题，必须不失时机地对农业支持保护制度中的不适应新形势发展要求的部分进行改革与完善。鉴于农业支持保护制度包含多项内容，本文仅探析农业补贴、粮食等主要农产品价格支持、农业保险政策等存在的问题，并相应地提出完善以上三项内容的意见与建议，以便有利于国家对农业的支持保护及与乡村振兴目标更好地相适应。

一、农业支持保护制度存在的问题分析

（一）关于农业补贴政策的问题

一般认为，农业补贴政策是我国农业支持保护制度中最重要的内容，而其又主要指自2004年以来陆续实施的种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等四项，并于2016年将前三项合并为农业支持保护补贴。自实施农业补贴政策后，对提高粮食产量等发挥了巨大作用。然而，农业补贴政策在实施过程中，也存在一些问题，主要表现为：第一，补贴金额仍然较低。在农业生产资料等涨价幅度较大的情况下，农民实际得到的补贴依然是“杯水车薪”，不足以抵消农业生产资料等成本的增加。另外，各个地方的补贴标准与办法不太一致，农民的种粮效益相对低下，种粮积极性难以得到真正的提高。第二，可能存在着种粮补贴面积申报不实的情况。现在粮食补贴主要应根据种粮实际面积来申报，但由于基层工作人员数量有限，基本上按照农民自行申报的承包地面积，对其内非种粮的部分一般也不进行核减，甚至对于那些已经撂荒的或者已无种粮条件等的土地也纳入了补贴范围，人为因素影响较大。第三，种粮面积和主体的审核或把关存在缺陷。虽然政策要求谁种粮谁得补贴，但实际操作难度较大，各地一般按照农户承包地面积计发，相关主管部门没有时间及精力确切审核上报面积。另外，现实中存在许多土地流转的农户，在粮食补贴发放到基层的过程中，基层如果把关不严，也极易将有限的粮食补贴资金发给承包户而不是实际的种粮户，影响发展粮食适度规模经营农户的种粮积极性。第四，补贴未能突出重点且创新性不够。现有补贴基本上实行的是按承包地面积等发放的普惠式收入性补贴，而对于那些能自觉提升耕地地力、有利于保护生态环境、发展粮食适度规模经营的农户及其农机具购置等行为，未能加大补贴力度或新增补贴。第五，存在资金发放层层拖延的现象，政策实施也缺乏有效的监督等[1]。因此，进一步完善农业补贴政策这一农业支持保护制度，显得尤为紧迫与重要。

（二）关于粮食等主要农产品价格支持政策的问题

粮食等主要农产品价格支持政策主要是指自2004年以来陆续实施的粮食最低收购价及粮油临时收储政策等，前者主要适用于粮食主产区的稻谷与小麦，而后者的政策指向是东北、内蒙古的玉米与大豆以及湖北、四川等油菜产区的油菜籽，它们均由政策执行主体负责具体实施事宜。虽然最低收购价及政策性收储价有利于粮食安全和农民增收，避免了“谷贱伤农”，但其显然缺乏弹性，有时明显滞后于国内外市场供求及价格的变化，造成供求结构的失衡，致使整个粮食产业链缺乏活力与效益。实际运行与政策初衷渐行渐远，最低收购价不再是“最低价”，临时收储也不再“临时”，市场机制难以发挥作用，带来诸多问题，比如粮食库存巨大、市场竞争力下降、加工企业亏损、财政不堪重负等[1]。2014年国家取消新疆棉花、东北和内蒙古大豆临时收储，进行目标价格补贴试点；2014年对食糖、2015年对油菜籽收储也进行了改革；2016年取消了玉米临时收储，但仍继续执行稻谷和小麦的最低收购价政策。由于近期作为主要口粮的稻谷和小麦的最低收购价仍然偏高，加之收购量并不封顶等原因，也导致了仓容不足、稻强米弱和麦强面弱、加工企业生存艰难、财政负担重等问题[2]。所以，迫切需要改革与完善粮食等主要农产品价格支持政策，以保护农民利益，稳定粮食生产。

（三）关于农业保险政策的问题

我国是世界上遭受农业自然灾害较为严重的国家之一，但长期以来农业保险发展滞后。近年来，我国已经开始意识到农业保险在农业支持保护中的重要性，农业保险作为有效分散现代农业发展风险的重要工具和助力乡村振兴战略的重要保障手段，其在农业支持保护制度中的地位和权重应该得到大幅提高，因此我国适时建立了政策性农业保险制度[3]。尤其是自2007年启动农业保险保费补贴试点以来，我国初步形成了多功能的农业保险体系。然而，“大国小农、人多地少”仍是我国基本国情，况且当前农业需要补贴的领域和环节较多，国家尚不具备全面、大规模补贴农业的能力[4]。农业保险当前还存在以下主要问题：地方财政配套资金困难，拖期现象严重；农民参保积极性不高，保险面不稳定；保险公司还存在一定程度的“惧农”心理等[5]。因此，加快构建适合我国国情的农业保险体系，既是完善农业支持保护制度的客观需求，也是服务好乡村振兴战略的具体体现。

二、完善农业支持保护制度的对策探析

（一）完善农业补贴政策的对策

当前的农业补贴政策应当在保持连续性与稳定性的同时，调整改进“黄箱政策”，逐步扩大“绿箱政策”的实施规模和范围，完善更具针对性与灵活性且符合国际规则的农业补贴政策[6]。一是在粮种、化肥、农药等生产资料涨价的情况下，在政策允许及适应规则范围内，整体加大补贴力度[1]。同时，各地可以根据其具体情况，规范补贴标准及办法。二是借助信息化成果发放补贴。比如可以运用信息遥感技术全面采集种植业数据，依托种植业大数据系统发放补贴[2]。而实行土地流转的农户，若通过这种方式取得了种粮补贴，应当在流转费中自觉扣除，以维护实际种粮户的利益，提高其发展粮食适度规模经营的积极性。三是创新补贴形式。增加有利于保护生态环境的补贴，进一步推进化肥、农药减量增效，广泛开展生物农药、有机肥使用等；而对于有利于提升耕地地力的农户，如自觉进行轮作休耕、深松整地、秸秆还田、残膜回收利用等继续加大补贴力度。另外，对于农业科研及技术推广、农业基础设施建设、实行农业结构调整及乡村产业发展的给予一定的支持[3]。四是实行重点补贴。支持粮食适度规模经营补贴要重点向种粮大户等新型农业经营主体倾斜，并通过贴息、现金直补等多种方式，解决其“融资难、融资贵”，推进多种形式的适度规模经营，为农业支持保护制度提供“助推器”[6]；继续完善农机具购置补贴，推进农业全程机械化。五是简化补贴申请、审核及发放流程，健全监督体系，确保粮食补贴及时准确地发放给实际一线种粮户。

（二）完善粮食等主要农产品价格支持政策的对策

现阶段对于该项政策，政府宜按“价补分离、市场定价及主体多元”的改革方向，分品种继续探索，着力走出一条兼顾农民利益、农业发展和财政负担、政策执行的新路子。比如：目前仍需坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，即可以保留稻谷、小麦最低收购价格政策框架，但要降低最低收购价水平，降到正常市场价格的80%左右，主要是起“托底”作用，特殊情况下才启用[7]。事实上，从2014年开始，国家下调了稻谷最低收购价。2018年，作为实施乡村振兴战略的开局之年，国家首次调低小麦、继续调低稻谷最低收购价。2019年继续调低小麦最低收购价，维持稻谷最低收购价。同时，为了防止出现卖粮难等情况的发生，可以引导具有资质的多元市场主体入市收购。为了保障贫困地区的农产品不愁卖，农民增收多条路，力争实现所有具备条件的国家级贫困县电子商务全覆盖。粮食库存不宜超过年消费量的40%[2]，要多措并举去库存，如定向、包干销售及拍卖机制等消化库存；实施坡地退耕还林还草、好地轮作休耕、秸秆还田等，将“藏粮于库”变为“藏粮于地”及“藏粮于技”。要推进农业由增产转向提质，加快国内农业供给侧结构性改革，积极发展绿色、健康、安全、紧缺的优质农产品，逐步替代“大路货”[2]，引导农民种植高品质水稻、小麦等。

（三）完善农业保险政策的对策

根据我国农业保险所面临的现状及问题，要充分认识到农业保险在实施乡村振兴战略中的重要性，树立“农业保险+乡村振兴”理念，围绕新时代乡村振兴目标进行相应改革。目前主要是持续推进农业保险扩面、增品、提标。一是实现口粮等主要粮食作物全覆盖；二是加快建立主要农产品市场风险保险制度；三是加快构建多层次大灾风险分散制度。据此有建议指出可从补贴力度与农户类型两个维度，来构建包括商业性农业保险等在内的全方位、分层次的农业保险体系[4]。2019年中央一号文件还要求“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和‘保险+期货’试点，探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点”等。因此，要通过积极构建与乡村振兴目标相适应的全方位、多层次的农业保险体系，更好地完善农业支持保护制度，实现农业保险机制与乡村振兴战略的深度融合，有效助推乡村振兴工作。

三、结语

完善的农业支持保护制度对于实施乡村振兴战略至关重要。根据党的十九大报告提出的关于“完善农业支持保护制度”的精神以及2018年、2019年中央一号文件对“完善农业支持保护制度”作出的系统部署，本文分析了农业支持保护制度中有关农业补贴、粮食等主要农产品价格支持、农业保险政策等存在的新情况、新问题，并据此相应地提出了一些积极的思路与建议，以便更好地完善农业支持保护制度，从而使其能够充分适应现代农业转型升级和农业高质量发展的客观需求，争取早日实现“农业强、农村美、农民富”的乡村振兴目标。