户籍制度改革需要理顺的内部结构与外部关系

万川

【摘要】国务院2014年印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了户籍制度改革的新框架。按照该意见的精神，公安机关要依照户籍制度本身的功能定位，调整户籍制度的内部结构，建立一套新型的户籍制度。国家立法部门要理顺户籍制度的外部关系，准确区分户籍制度的自身功能与附加功能，从体制、机制上合理划分作为户籍管理主管部门的公安机关和其他相关部门的户口登记管理职权，大力推进户口登记管理信息的社会化应用。

【关键词】户籍制度 户籍制度改革 內部结构 外部关系

新中国成立以来，我国逐步建立了一套以户为单位、以人为对象，包括户口登记、居民身份证、户口迁移、户口统计、常住人口和暂住人口管理等内容的户籍制度，在证明公民身份、维护社会秩序、促进经济发展等方面发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，原有以严格控制户口迁移为主要特征的户籍制度引发了众多的社会批评，学术界纷纷发表户籍制度改革建议，全国或地方也不断先后出台户籍制度改革举措。然而，时至今日，户口迁移落户难的问题还没有得到根本性解决。2014年7月24日，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了户籍制度改革的新框架。认真落实该意见的精神，需要我们从理论上理顺户籍制度的内部结构和外部关系。

一、调整户籍制度的内部结构

调整户籍制度的内部结构，是指作为户籍管理的主管部门，公安机关要按照户籍制度本身的功能定位，通过比较中外户籍管理与民事登记制度，合理解决户籍制度自身存在的问题，特别是要研究解决户籍制度在户口登记、居民身份证件管理、户口迁移与流动、人口信息管理等方面存在的突出问题，从立一套与社会主义现代化建设相适应的新型户籍制度。

其一，我国现行户口登记制度的法律依据是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。这个条例已严重滞后，但至今没有修改，给户籍管理工作带来许多困难。比如，常住人口的住址登记，涉及到的地名经常变动，给公安机关变更《户口登记簿》和居民身份证上的住址信息增加了很多工作量，而地名管理是民政部门的职责。又比如，常住人口的姓名登记，由于缺乏相关姓名登记立法，姓名重复问题十分严重，既不利于公民姓名权的保护，也妨碍了各项社会管理。再比如，户口登记设置的宗教信仰、文化程度、服务处所、职业、婚姻状况等登记项目，变动性都很大，相关主管部门能及时掌握这些变动信息，但不负责登记，而公安机关登记起来很困难。如何合理划分公安机关和相关主管部门的登记管理职权，需要通过修订《户口登记条例》加以解决。还比如，由于各种原因，公民对户口登记的支持配合率在下降，出生不登记、死亡不注销的现象大量存在，违反户口登记管理规定的行为增加，而相应的法律制约手段缺乏。国外的民事登记，有关出生、死亡、迁出、迁入、结婚、离婚、认领、收养、失踪等事项，都被称作生命事件。对这些事件加以注册登记的项目，包括当事人的姓名、性别、出生年月日、身份编号、住所地址、家庭成员姓名及与户主关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等内容。通过对上述事项依法注册登记形成的民事登记证书，既具有保障公民合法权利的效力，又可作为各种民事诉讼案件的法律依据。因此，各国十分重视登记证书的签发、管理与使用。相比之下，我国对户口登记证书的功能、作用还缺乏深入了解，对签发相关证书的程序比较忽略。上述问题，都有必要纳入户籍立法的范围加以研究解决。在信息时代，公安机关可以通过信息化手段规范户口登记管理流程，改变原有户口登记管理均在公安派出所分散进行的状况，在人口较为稠密、地理位置较为集中的地方设置户口登记管理中心，统一行使户口登记管理职权，从而节约警力，让节约出来的警力更好地服务于社会、服务于居民。

其二，我国户籍管理的法律依据，除《中华人民共和国户口登记条例》外，还有《中华人民共和国居民身份证法》。两者都由全国人大立法，这就牵涉到两者之间的关系。从实践上看，居民身份证制度是从属于户口登记制度的。居民身份证的登记内容，都以户口登记制度为依托。没有长期严密的户口登记制度，居民身份证制度根本无法实施。以居民身份证管理代替户籍管理是不可能的。但是，居民身份证制度立法已上升到法律层次，而户口登记制度尚处于条例阶段，这种法律地位不匹配的状况亟需得到改变。

其三，改革户口迁移制度，逐步落实公民的迁徙自由权利，是户籍制度改革的重要目标。我国的宪法和法律取消了公民的居住迁徙自由权利，处理户口迁移主要依据各种行政命令和政策规定。这种调节人口空间分布的办法，有悖于市场规律，受到社会的广泛质疑。如何建立与市场经济体制相适应的人口流迁管理制度，强化动态情况下的人口管理，仍是户口迁移制度改革面临的重要课题。在国外，人口迁移流动主要靠市场和法制的办法调节，很少使用行政干预手段。比如，日本东京的高物价，将周边地区的人口有效地隔离在外。韩国采取征收特别税的方法和信贷措施，加大中、小城市的基础设施投入，成功地将工业活动和人口从特大城市分流出来。许多国家对迁移人口的注册登记，没有事前审批环节，实行事后迁移登记的迁徙自由原则。凡有居住条件的迁入者，一般可随时向迁入地的人口管理部门申报常住人口。如何借鉴国外控制人口流迁的成功经验，也是户籍立法需要研究解决的问题。

二、理顺户籍制度的外部关系

理顺户籍制度的外部关系，是指国家立法部门要对户籍制度的自身功能与附加功能加以准确区分，从体制、机制上合理划分作为户籍管理主管部门的公安机关和其他相关部门的登记管理职权，大力推进户口登记管理信息的社会化应用。

首先，恢复户籍制度的本来面目，正确处理户籍制度与相关社会经济制度的关系。现有许多户籍制度改革理论，大多基于这样一种认识：中国当代的户籍制度，除了包括户口登记制度、户口迁移制度外，还包括商品粮油定量供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面衍生出的许多具体规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域，措施配套、组织严密的体系。这种认识完全抛开了现行户籍管理法律法规的具体规定，对户籍制度内涵与外延做出了扩大化理解，把本来只具有行政法属性的户籍制度泛化为政治制度和社会经济制度。由于理论指导出现偏差，户籍制度改革的目标指向往往不是户籍制度本身，而是与户籍制度挂钩的众多社会经济制度，从而混淆了社会经济制度改革与户籍制度改革的区别，把户籍制度改革引入歧途。近年来，许多地区进行的户籍制度改革尝试，表面上将各类户口统称为居民户口，但只要涉及社会福利待遇分配，不同户口之间的差别就会显现出来。这说明，这些改革都没有恢复户籍制度的本来面目。是不是离开了户籍制度，上述这些社会经济制度就难以存在呢？显然不是。上述社会经济制度的实施之所以要以户籍制度为依托，归根到底是因为社会公共资源供应不足，相关社会福利还不能不加选择地惠及所有城乡居民。如果国家和地区能够充分满足社会公共资源的供应，各种利益分配制度就能从户籍制度中剥离出来。比如，由于粮油副食品供应不足，我国从1953年开始，就把粮油副食品定量供应制度与户籍制度挂钩。但是，改革开放以后，我国从根本上解决了农产品的短缺问题，国家取消了粮油副食品定量供应制度，户籍制度就能与粮油副食品供应制度完全脱钩。这表明，与户籍制度挂钩的粮油统购统销、劳动就业、教育、社会保障等社会经济制度，可以不依赖于户籍制度而独立存在。

其次，从体制、机制上合理划分户籍管理职权。我国现行人口管理体制，存在着部门分割、交叉重叠现象。比如，国家卫生健康委员会管理人口的出生、统计育龄妇女数及人口的生育状况;公安部管理户口登记、控制人口迁移、进行年末人口统计;国家统计局进行人口抽样调查;国家发展与改革委员会负责人口的宏观管理;国务院还直接领导全国人口普查。实践证明，人口管理政出多门，难免出现一些不协调的地方。在基层，生育政策的执行与出生登记制度经常发生冲撞;户口迁移多头审批，给群众增添了不应有的麻烦，也降低了行政办事效率;公安部、国家统计局、国家卫生健康委员会分头统计人口，使人口统计数据间经常有出入;基层户籍民警承担了大量本属民政部门职能的老人赡养和困难户照顾等任务，加之管辖区域过大，户籍民警不能相对稳定，警力不足的矛盾十分突出。为此，必须通过户籍立法，理顺人口管理体制，合理划分户籍管理职权。理顺人口管理体制，还包括在户籍立法中明确政府与社会、政府与市场在人口管理中的职责。户籍管理的某些职能，社会和企业能够行使的，应交给社会和企业办理，而不要由政府部门全部包办。

再者，大力推进户口登记管理信息的社会化应用。在人口信息社会化应用方面，许多国家积累了不少成功经验。比如，在丹麦，中央政府的民事登记局负责民事登记法规的制定和检查，地方政府的民事登记处具体实施民事登记工作，并随时把所注册登记的人口信息通过网络传递到国家的人口信息中心数据库。丹麦的人口信息中心建有颇具规模的计算机房，能随时掌握全国人口变动信息，直接进行人口信息汇总，人口信息系统实际上取代了定期的全国人口普查。丹麦的人口信息数据库，广泛服务于税务、社会福利、教育、卫生、建筑、邮政、银行、保险、警务、军事等社会领域和私营企业。随着人口信息服务领域的扩大，社会对人口信息系统的开发不断提出新要求，反过来又促进了人口信息管理制度的完善。在我国，公安、计划生育、统计等部门都建有人口信息管理系统，国家还每十年举行一次人口普查，但耗费了巨大的人力、物力、财力得到的人口数据，许多政府部门不会用，企业和社会用不上，形成巨大浪费。在人类已经进入信息社会的今天，迫切需要我们借鉴国外的先进管理办法，加快国家人口基础信息库的建设，解决人口信息的综合应用问题，让户口登记管理信息在保障公民权益、维护社会稳定、促进经济社会发展等方面发挥基础性作用。