生产者延伸责任制下报废汽车回收的影响因素分析①

首都经济贸易大学工商管理学院 周永强

生产者延伸责任(extended p roducer r esponsibility，EPR)是2001年世界经合组织倡导的，业已在全世界汽车工业广泛接受的准则，2006年我国发布的《汽车产品回收利用技术政策》提出要加强EPR，建立以生产企业为核心的回收体系。生产者责任延伸制将产品的外部环境性分摊到生产者上。经济合作与发展组织(OECD)对EPR定义是：产品生产者的责任(经济责任与实体责任)延伸至产品消费后阶段的一种环境政策。它包含两个相互联系的特征：废弃物回收处理责任由政府转移至生产者，激励生产者从产品设计源头减少环境危害。

我国2009年成为世界第一的汽车产销大国，经过多年快速增长，2018年底我国汽车保有量为2.4亿量，载人小客车为2亿量。随着汽车保有量的增长，每年正式渠道报废的汽车却未有增长，2014—2018年报废量为120～170万辆之间(公安部公开资料)。如不尽快解决会给我国的汽车工业良性发展带来诸多问题。

监管不严、经济激励不足，汽车生产者参与不足是报废量少的主要因素。如能提高回收汽车数量，拆解企业的规模得以扩大、利润就能增加，就能破解现在的“回收车辆少→利润低→非法回收拆解增多”恶性循环。2019年6月修订实施的《报废机动车回收管理办法》(后简称新《办法》)突破了过去拆解的汽车五大总成必须报废、只能当钢厂废料的限制，可能会促进EPR制度的顺利实施。本文分析此种情况下汽车EPR的回收影响因素。

1 研究综述

1.1 国外研究

图1 报废车辆回收利益关系图

国外对汽车报废研究较早，主要体现在三个方面：(1)EPR制度的基本理论体系方面。OECD做了主要的工作，出了两本著作系统介绍了EPR制度的具体内容、EPR制度的目标及对EPR制度实施实践的相关评价，同时提出了应对EPR制度实行技术创新。还分析了前付、后付两种付费方式的不同。另外有学者对欧洲国家的EPR制度的实施的可行性及举行操作进行了分析与论证。研究者普遍认为各国应推行EPR，但要注意结合各国情况。(2)报废汽车回收系统模型研究。主要包括回收网络的逆向网络规划、回收模式的决策模型、经济绩效的评价等及其优化模型[1～2]。这方面有相当多的学者提出了回收物流的通用模型，主要是针对某一产品或特定情境下的问题，不再赘述。(3)EPR下的实施实践案例。现有的文献关注点主要在EPR制度在特点国家和产品的实施方面。其中在回收运作模式上，主要可概括为生产商负责回收、生产商联合体负责回收、第三方负责回收这三种模式[3]。

1.2 国内研究

在理论研究方面，国内学者大多是对生产者延伸责任制度的提出和发展作出总结，在应用研究方面侧重于对国外成功经验的研究，集中在两个方面[4-6]：(1)宏观方面的回收政策不足及对策。例如对现行的报废汽车回收的法规、标准、市场、人才和产业结构等方面作分析、对国内外报废汽车回收处理现状作了研究，并从法规政策、逆向网络设计、回收技术、生产工艺等方面提出了解决对策。(2)汽车逆向物流实施及分析。主要是我国汽车逆向物流实施的阻碍因素、汽车逆向物流实施时应加强的属性等，并多从政府、企业、消费者等方面侧重分析。这部分研究强调逆向物流的“闭环”属性。

国外EPR下的实施案例多，国内较少。且国内的多是探讨在新《方法》实施前的，没有考虑到新政策的影响。新《方法》实施后，有可能建立靠市场机制调节下的报废汽车回收体系，把汽车制造商深度关联其中。

2 利益相关者角度分析影响因素

EPR旨在解决产品环境外部性的问题，从而实现“谁污染，谁付费”。利益相关者界定了汽车报废回收事件里的利益相关人群，可以更好地理解汽车回收系统里的复杂关系。在2019年6月正式实施新《办法》后，最大变化在于“五大总成”可以再修复、再利用，从而出现了新的可能利益关系人：零部件再制造商和汽车修理厂，如图1所示，虚线框和虚线表示新《办法》下出现的关系。

2.1 政府

汽车报废回收主要是解决产品的环境外部性问题，我国政府必须发挥主导性关键作用：通过制定合乎现状的、可执行性强的法规政策来切实推动汽车行业良性发展。其作用机制体现为：政府通过立法和法规确保环境目标实现，同时通过财政资金和政策扶持引导行业发展；企业在成本收益的驱动下自发的经营活动，随着社会经济的发展和民众的环境意识觉醒，环保产品消费得到进一步增长。政府制定的法规、政策对报废汽车回收体系的参与者和积极性起着决定性作用。

我国出台的报废汽车管理基本法规有：《汽车产品回收利用技术政策》(2006年颁布，首次明确了汽车制造商要对汽车回收负责，未涉及具体实施细项)、《中华人民共和国循环经济促进法》(2008年颁布，汽车回收的法律基础)、《报废机动车回收管理办法》(2006年首次发布，修改版2019年实施，确认报废汽车基本体系)、《机动车强制报废标准规定》(2012年发布)。这几部法规是我国报废汽车回收的框架基础。

我国出台的行业技术标准主要有：《报废机动车拆解环境保护技术规范》《报废汽车回收拆解企业技术规范》(于2007、2008年发布，对拆解企业操作做要求)、《汽车有害物质和可回收利用率管理要求》(2015年，回收具体目标)。

我国出台的对报废汽车行业税收、财政补贴政策：《老旧汽车报废更新补贴资金管理暂行办法〉的通知》(财建[2002]742 号)、《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》(环发[2015]128 号)、国家相关部委对包括汽车报废行业在内的循环经济进行的专项补贴等，都一定程度地促进了汽车的正常报废。

2.2 车辆所有者

车辆的所有者有责任和义务按规定办理车辆报废。我国车辆所有者不愿去正规场所报废的原因在于：手续繁琐且回收价格过低。

一般车辆报废流程如下。

(1)车管所领取填写《机动车报废单》，处理以前的违法。

(2)车管所审核通过后交车辆所有人。

(3)车辆所有人将车辆移交回收企业，领取并填写《机动车注册、转移、注销登记/转入申请表》。

(4)民警查验报废车辆无误后，监管下销毁车辆。

(5)拆解企业出具《报废汽车回收证明》，至车管所窗口办理机动车注销登记业务。在此流程中，车辆所有人需出示各种证件。由于对汽车回收企业进行总量控制和资格认证，回收企业数量上不多，操作起来便利性不高。2019年6月新《办法》实施前，报废汽车回收价格是按废铁卖，一辆普通民用小客车回收价在1000元左右。即便有些地方出台一些补贴政策，如北京2017年给予中型客车8000元报废补贴，仍比二手市场售价低。如按购买价格10万元计，车辆所有者自然不愿意报废。按2013年实施的《机动车强制报废标准》，私家车不再按年限和里程强制报销，如报废车辆不能有较好的经济补偿，车辆报废难将无法克服。考虑到2018年底我国汽车保有量为2.4亿辆，其中2亿辆为载客小汽车，必须充分重视保障车辆所有者的权益。

2.3 汽车制造商

汽车作为零部件众多，工艺复杂的系统，其制造商的技术支持是提高汽车回收率的必须条件。由于我国所处的经济阶段，加入世贸组织后更多关注的是经济增长，增速、规模是优先考虑的目标。随着我国近30年的快速发展，人们开始认识到环境的重要性，“青山绿水就是金山银山”，国家开始实际上重视环境保护。从美国、日本、德国等发达国家的经验看，所在地区的报废汽车回收都有汽车制造商的积极参与，其中德国汽车制造商居于回收系统的核心，美国汽车制造商提供解体技术研发并从中获取经济利润。

我国2019年前汽车制造商事实上被排除在汽车回收系统之外，尽管2006年通过的《汽车产品回收利用技术政策》要求汽车制造商对车辆回收负责，但并无实施细则，或者说就算违反了受罚程度也不高。国内汽车厂商的任务主要是满足迅速增长的消费者需求，国内4S店的设置都是为了卖新车而设计。2019年产销量的较大幅度下滑和新《办法》实施，给汽车制造商加入回收体系提供良好契机。

2.4 回收拆解企业

汽车回收拆解企业亟待加强专业化能力和市场获利能力。目前的回收拆解企业多是以前物资部的下属企业变化而来，企业规模小、技术水平低。据中国再生协会数据，2016年我国有拆解资质的企业635家，共2465个回收网点，年拆解能力超过1万辆的有40家，多数拆解企业靠手工拆解，工具落后。德国、美国、日本等报废车回收企业，多数是回收和拆解分开的，有利于专业化操作。我国由于正规汽车回收企业回收量少、五大总成必须破碎，收入中90%来自废钢铁售卖，零部件所占比例很少，收入来源的单一性造成回收、拆解只能在一个企业[7]。五大总成允许再利用流通后会提高回收拆解企业的发展。

2.5 零部件再制造商及维修商

新《办法》实施将为零部件再制造商和汽车维修商带来商机，运营得当可以激活汽车回收系统。原因在于再制造件的成本相当于新品的1/3～1/2，但性能上却相当。国外报废汽车回收系统之所以运作良好，在于报废汽车的零部件经济价值高，能被合理利用，给相关企业带来利润。再制造的关键是质量控制，要能够保证再造件的良好质量。对再制造单位提出很高要求：应具备从清洗、拆解、再制造到质量检测等多方面能力；发动机、变速器再制造企业需要产品生产OEM企业的支持，保证关键部件质量；再制造企业要有被人认可的渠道销售产品。上述的顺利进行，离不开汽车制造商的技术支持。

3 结语

通过上述的利益相关者分析可以看出，要想真正利用报废车辆的零部件经济价值，汽车制造商的技术支持是不可或缺的，要想改变以前汽车正规渠道报废难得困境，国家必须加强监管力度，并开放市场竞争，给予回收系统参与者足够的经济激励，使得我国汽车工业循环经济良性发展。