城市公共服务领域PPP融资风险识别与评价研究①—— 以南阳某污水处理厂PPP 项目为例

南阳师范学院土木建筑工程学院 史永乐

随着城镇化进程的加快，生活污水和工业废水排放量日渐增多，对污水处理设施的需求也逐年增强，污水处理设施不同于其他基础设施，其初始建设投资大，运营时甚至需要每天投入，纯粹依靠国家财政预算难以填补这个“无底洞”，因此PPP模式在污水处理项目中开始得到应用。特别是2016年国家财政部提出公共服务领域PPP项目的“两个必须”中指出，在垃圾处理和污水处理领域中要求强制实施PPP模式，政府将逐步减少在这两个领域的财政补助[1]。较之传统融资模式，PPP项目涉及多个主体的共同分工协作，其面临的风险因素众多而且风险更大。有效准确地识别和评价污水处理PPP项目的各项风险是项目参与方之间合理分担风险的基础，并能为其收益分配提供有力依据，同时为同类项目风险决策提供参考建议。

1 南阳市某污水处理PPP项目风险识别

河南省南阳市作为南水北调中线渠首，肩负着让沿线人民喝上放心水的重任，倾全市之力治理污染发展环保产业，截至2016年年底南阳市污水处理项目有7个入选河南省财政厅PPP项目，总投资金额近30亿元[2]。2014年底南阳市高新区与北京碧水源科技股份有限公司以PPP模式组建南阳碧水源环境科技有限公司，以特许经营权的方式合作建设高新区光电产业园污水处理设施项目[3]。本文采用专家定性评价法设置调查问卷的方式并结合碧水源发布的重大风险提示将南阳高新区某污水处理PPP项目的风险来源分为6类共14个风险因素，并对识别出来的因素分层次进行梳理，构建了污水处理PPP项目风险指标体系如图1所示。

(1)政治风险。

主要是现有的政策变化，包括产权、税收等法律方面的限制政策可能变化，政府的许可不能实现，承诺的税收减免政策不能兑现导致的税收增加等风险[5]。

图1 某污水处理PPP项目风险因素指标体系

(2)资金风险。

污水处理项目需要经过各级政府立项完成后，再经历设计、招投标、工程服务等多个环节，大多上半年实施立项审批、设计及论证，工程招投标与施工多集中在下半年，因此该类项目的回款收入确认存在季节性特点，资金流的季节性不均匀容易带来季节性风险和资金流减少的风险[6]。

(3)技术风险。

膜技术具有出水水质优良、节省用地、环保的特点在污水处理领域得到广泛应用，但其投资与运营费用相对偏高。同时许多国外知名企业对膜技术均有涉足，进一步加剧了膜技术行业产品与技术的创新，因此面临着技术创新和保持领先的风险。碧水源公司处于快速成长期，对管理、技术开发、市场开拓等方面的人才存在较大需求[7]。

(4)环境风险。

污水排放标准提高可能带来设备改造、重建等风险，处理的水质达不到标准造成环境污染也会带来较大的风险。

(5)运营风险。

运营风险主要包括成本控制风险和管理运行风险，成本控制风险指污水处理过程中所用药剂和原材料价格的上涨，致使成本增加。经营规模的扩大对公司综合管理水平提出了更大的挑战，运行不善导致污水处理厂达不到预期效益而带来经营风险。

(6)不可控风险。

自然灾害和意外事件会给项目带来巨大损失，甚至造成项目失败。

2 基于层次分析的模糊综合评价法

层次分析法是建立在目标层、准则层和决策层上的定量权重决策评价方法。污水处理PPP项目的风险指标体系涉及因素多，彼此相互关联相互制约，这些指标缺少相应的定量数据衡量其大小，因此运用层次分析法可以计算出污水处理PPP项目风险的一级指标在整个风险系统中所占比重。模糊综合评价法是建立在模糊数学的基础上，对污水处理PPP项目的二级风险单因素进行模糊变换，进而得出一级风险指标的大小，可以为项目参与方提供风险决策的理论参考。层次分析法和模糊综合评价法结合运用于污水处理PPP项目风险评价中，提高了评价的可信性和准确性[8]。

2.1 层次分析法确定一级指标权重

采用层次分析法(AHP)确定六大类一级风险指标在污水处理PPP项目中所占的权重，具体步骤如下。

(1)构建判断矩阵。

组织专家通过对污水处理PPP项目的六类一级风险指标之间两两比较，根据其相对重要性进行打分，打分的数值表现形式即标度用1，3，5，7，9及其倒数表示，因此判断矩阵具有正互反矩阵的特点，只要给出上或下三角矩阵即构成判断矩阵，如表1所示[9]。

(2)计算一级指标所占权重。

层次分析法中计算权重的方法有和积法和方根法两种，本文采用和积法。和积法是将一级风险指标判断矩阵中每行元素求和，然后求平均值，再对平均值进行标准归一化处理后得到权重向量，即政治风险、资金风险、技术风险、环境风险、运营风险、不可控风险在整个风险指标体系中所占权重分别为

表1 一级风险指标判断矩阵

表2 技术风险的判断矩阵

(3)验证权向量的有效性。

根据正互反矩阵的性质可知判断矩阵具有唯一的最大特征值，但鉴于PPP项目的复杂性和专家打分时主观性等因素，难免存在一定误差，使判断矩阵难以具有完全一致性，验证权向量的合理有效性就必须对构建的判断矩阵进行一致性检验。通过计算得出一致性指标为0.12，一致性指标与随机性指标的比值小于0.1，满足一致性检验，说明权重向量是合理有效的，若不通过一致性检验则需要重新对判断矩阵进行赋值计算[10]。

2.2 单级模糊综合评价法

采用模糊综合评价法对污水处理PPP项目中二级风险指标进行评价，确定其在风险体系中的风险值大小，详细计算步骤如下。

(1)层次分析法计算二级指标的权重。

同理可计算出其他二级风险指标所占一级风险指标的权重，政治风险的权重向量，资金风险的权重向量0.67)，环境风险的权重向量，运营风险的权重向量(0.33，0.67)，不可控风险的权重向量。

(2)构建二级风险指标单因素模糊关系矩阵。

(3)构建单级模糊综合评价模型。

以技术风险因素为例，构建技术风险的模糊综合评价模型：

同理可求得：

2.3 二级模糊综合评价

构建二级模糊综合评价模型为：

用MATLAB软件或EXCEL的MMULT函数即可得到该污水处理PPP项目的风险的大小为

2.4 污水处理PPP项目风险评价结果分析

该项目的风险大小为0.3858处于较低的风险水平，但是如果对风险指标管控不当则项目的风险等级可能会升至中等甚至高风险，因此加强对风险指标体系的监管起到至关重要的作用。从计算结果可以看出在六大类一级风险指标中，运营风险对整个风险体系的影响是最大的，其次是技术风险，资金风险和环境风险相当，不可控风险次之，政治风险的影响最小[12]。

3 污水处理PPP项目风险管理对策建议

风险最大的运营风险、技术风险和资金风险主要由社会资本方承担，风险相对较小的环境风险、不可控风险和政治风险由政府部门，社会资本和第三方合作机构共同承担，因此污水处理PPP项目的风险管理要从社会资本主体防范、政府部门防范和第三方合作机构分担三个方面入手解决。

社会资本主体防范是指社会资本方做好自身风险预防和控制措施。在运营风险方面，可以在人员配置、制度创新、战略规划、生产管理、市场开拓和成本管理等方面加大资源投入，减少运营风险带来的损失。针对技术风险可以加大研发投入，在膜材料制造技术领域、膜设备领域及膜技术水处理工艺技术领域降低技术被超越的风险。同时加强管控应收账款规模，增强经营性现金回收能有效降低资金风险。

政府部门防范指的是政府加强督导，提供补贴和提供担保来降低风险。污水处理PPP项目具有投资规模大、拉动能力强等特点，需要和行业主管部门支持配合强力推进实施，因此需要政府部门加大对项目行业主管部门的督导，推动项目尽快落地实施。政府部门可以实施税收减免等优惠补贴，做好政治风险担保工作。

第三方合作机构分担指的是其他参与方合理分担一定的风险。不可控风险社会资本可以通过与保险公司签订合作分担自然灾害和意外事件发生带来的风险。通过和运营商和承包商签订合同，使得其分担一部分运营方面和建设方面的风险。

4 结语

在污水处理领域强制实施PPP模式会形成各地项目开花的局面，做好污水处理PPP项目的风险识别和评价是进行风险管理和利益相关方收益分配的前提，利用AHP—模糊综合评价法可以客观实际定量地分析各风险因素，为项目的风险决策提供理论依据。