农村土地流转中的主体协调机制研究

刘洋

【摘 要】近年来，通过土地流转提高土地的利用率是社会发展到现阶段的一种客观趋势。然而，因土地流转过程中发生的利益冲突现象也越来越多，给中国农村现代化建设和可持续发展带来极大的隐患。政府、农民、土地受让方，作为土地流转过程中的重要参与者，三者之间的利益关系直接影响着土地流转的顺利进行。本文针对中国土地流转中三方主体之间的问题及矛盾，主要讲述土地流转的主体协调机制。

【关键词】农村土地流转；主体协调机制；利益关系

中国目前的农村土地制度是家庭承包经营制，其本质是本地的所有权属于集体，经营权与收益权以承包的方式赋予农民。土地流转实际上是通过坚持土地所有权、保留土地承包权、转让土地经营权，使土地资源得到重新配置、农民获得土地收益的过程。在中国目前实施的土地制度下，政府、农民和土地受让方是土地流转过程中的主要参与角色和利益相关者，三者间的利益关系交织在流转的整个过程。然而，由于土地权属的分离，再加上三者的模糊定位，三者都从本身利益出发，导致流转过程中出现诸多纠纷和问题，从而使得土地流转效率降低，甚至影响我国农村经济的发展以及社会的稳定。因此，本文将从土地流转过程中的问题出发，探讨土地流转中如何构建及完善主体协调机制。

一、土地流转现阶段存在的主要问题

第一，农民的土地收益被弱化。我国宪法明确指出，城市土地所有权为国家，而农村土地所有权为农村集体，但对于农村集体并没有提出明确的划分标准，这种权责不明确现象严重影响了农民的自身利益[1]。收益不公平突出表现在农村土地流转过程中产生的收益分配不公平，农民获得的土地收益相对较少。据相关的资料显示，政府、企业以及村级组织占据了很大一部分土地收益，分别为20%-30%、40%-50%、25%-30%，而农民仅占5%-10%。

第二，强制性土地流转导致社会冲突。大多数政府在自身利益的驱使下，强制农民进行土地流转，造成政府与农民之间的利益冲突。一方面，由于与企业进行资本合作可以带来巨大的土地增值收益，政府便无视农民利益，进行非常规操作，导致强制性土地征收；另一方面，基层政府领导出于自身利益，想要得到更好的升迁利益，不顾农民是否同意，要求农民通过低价进行土地流转。政府的不作为，强制性的土地流转会不断激发农民与政府之间的矛盾。

第三，资本兼并土地导致土地利用非农化。自从工商企业作为土地受让方进入农业生产领域以来，致使土地用途发生了变化。有些地方假借土地流转之名，任意改变农村土地的农业用途。所谓构建农业观光园区、休闲农业园区，只不过是想要逃过国家土地法的管理规定，进行房地产开发，改变了土地的农业用途。更可恨的是，有些工商单位地价购得土地后却无力进行开发，导致大量土地荒废，使得农民不仅失地而且失业。

二、如何构建及完善主体协调机制

第一，坚持农民是土地流转中的权利主体。农村土地承包经营权的流转是农民的法定权利，具有排他性，任何组织和个人都不得非法侵害农民的这种合法权利。而当前的土地所有制下，农村集体与个人的利益关系不明确，不能被理顺，从而导致农户在土地流转过程中缺乏话语权，自身的土地利益得不到相应的保障。作为农村土地流转过程中的权利主体，其地位不能得到相应的保障。我国法律规定国家处于公益目的可以征收土地，然而，现实中国家征收的土地并非全部用于公益目的。因此，必须充分保证农民的意愿受到尊重、充分发挥农民的主体作用，坚持农民是土地流转过程中的权利主体。

以四川成都的三圣乡为例，农民的权利得到很好的保障。其政府具体做法是：对农村土地出让权的转让协议规定时间不等，并设置上限。使用年限到达规定日期以后，原则上政府对于甲乙双方的租赁关系是农民自愿流转给新兴的集体经济组织，再由新兴集体经济机构和市场参与方再次流转。农民虽然流转了土地，但是并没有丧失土地经营权。农民还可以把土地的经营权折算参股，每五年股份递增10%，可以通过分红来取得相应的回报。并且政府规定，农村土地只能用做现代农业发展用地，不可以用于建设性开发，避免高楼大厦带来的闭塞。这种做法最大程度的保障了农民的利益，使得土地流转可以持续发展。

第二，坚持政府是土地流转中的服务主体。在土地流转过程中，无可厚非，农民会遇到很多问题，产生很多纠纷。此时，政府就要担负重要职能，要充分发挥公共服务的职能，预防和解决各种土地问题以及纠纷，从而促进土地流转的效率。在如今土地流转中，政府及基层既是“召集人”又是“调解者”，所以，角色多样性导致一些官员为了加快经营、提高业绩，匆忙引资，忽视农民权益，因而降低了农民对政府的信任度，也导致决策的不公平性。例如，前几年，在山东省汶上县义桥镇唐庄村，村里把土地集中收回，并且以每亩地1000元的价格进行了流转，有的建成了养猪场，但是钱却迟迟没有到村民手中，村里的环境因此也变得脏乱不堪[2]。

因此，政府的服务职能必须得到充分发挥，树立牢固的执政为民的理念，坚持政府是土地流转过程中的服务主体。要建立健全相关的法律法规，规范并约束政府官员的行為，保障农民的权益不受侵害。另外，建立全方位、多层次的信息、法律、市场服务平台，促进土地受让方与村民能够关于土地流转问题进行公平谈商。

第三，坚持土地受让方是土地流转中的经营责任主体。随着土地流转政策的实施，流转对象也逐渐多元化，不仅有农民、农民合作组织，各种工商企业也成为了流转中的受让方。当土地转入受让方的手中时，受让方就应开始承担相应的经营责任。但是，由于利益驱动，大多数企业在经营地不能将土地用于农业生产，而是趋于“非农化”，导致土地流转出现纠纷。

因此，规划土地受让方的行为很有必要。一方面要严格制定土地流转过程中的协议与合同，明确受让方的职责所在，避免因权不清二引发纠纷。另一方面，对于土地的实际用途加强监督与管理，使得流转的土地用于农业生产，避免出现损害农民利益的现象。以江西省为榜样，强化工商企业租赁农民承包耕地、“四荒”地、林地的准入和监管制度，确保农地农用，防止“非粮化”、“非农化”经营。对流转土地的利用情况和流转合同履约情况进行动态监管。及时发现和化解流转矛盾，对违反规定改变农业用途的行为，按照法律法规进行处理[3]。

综上所述，随着市场经济的发展，土地流转的必要性也愈加明显。针对土地流转过程中的存在的问题，构建一个良好的主体协调机制很有必要。协调好农民、政府、土地受让方三者之间的利益关系尤为重要。三方均应正确行使自己的权利，保证自己的利益不受侵害，是土地流转进一步更好、更快的发展，使得农村土地得到最好的利用率。

【参考文献】

[1]刘丰 . 新型城镇化过程中农村土地流转问题及对策[J]. 吉林农业：下半月， 2018， 1（3）：52.

[2]谢楚楚. 公共权力视域下土地流转中农民权益受损原因分析[J]. 中国集体经济， 2018， 573（25）：71-72.

[3]蔡海生， 陈拾娇， 金伟， et al. 农村土地流转管理服务体系发展现状与对策——基于江西省7县农村调研分析[J]. 江苏农业科学， 2017，2（19）：314-319.