加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用

徐伟

【摘 要】土地财政转型是我国城镇化以及工业化转型下的必然趋势，因为土地财政是工业化以及城镇化发展下的独特现象，土地财政依赖于城镇化和工业化，必定是要随着城镇化的发展转型的改变，为提高土地资源可持续利用效率，需要进一步加快土地财政转型，针对土地财政的绩效以及风险的特性，革新土地资源的利用机制，保障土地资源的可持续发展。由于我国城镇化进程的加快，土地出让收入以及土地抵押作为融资的基本模式，土地财政的发展制约着土地资源的高效利用，无法满足土地总体规划要求，导致土地资源分配不均衡，降低了土地使用率及产出率。本文针对土地财政转型的重要性，研讨如何加快土地财政转型，实现土地资源的可持续利用。

【关键词】土地财政转型；土地资源；持续利用

现如今，城镇化发展下土地资源制约着我国的发展，为满足社会发展对土地资源的需求，各地都将土地的出让和抵押作为城市建设资金来源，以减轻政府和社会建设的财政负担，也因此不断拓宽了土地财政规模，土地财政的负面作用也在地区经济发展过程中逐步凸显。新世纪以来我国进入了新的发展阶段，各方面的发展要求都以可持续发展战略为主，为坚持资源的可持续利用，推动农业的可持续发展，必须要实现建筑占地和农耕占地的均衡性，保证土地资源的高效率利用。

一、土地财政转型的必要性

土地财政转型的必要性主要表现在以下三点：一是我国城镇化进程快速推进下，土地收入与土地质押融资规模越来越大，成为地方财政的主要来源，地方政府对土地财政的过分依赖，对当地经济、政策等造成严重影响，特别是在土地利用整体规划下，资源分配不均衡，工业用地挤压农耕用地。多数地方政府都以土地为主进行融资，忽略了地方产业经济发展，局限了地方财政收入的渠道。采用经济调控和法律法规等调整土地利用结构，必须要先推动土地财政转型，削弱地方财政对土地财政的依赖，避免其一味追求土地财政利益最大化，造成土地资源利用效率下降，同时敦促政府积极拓展新的地方财政收入渠道。

二是工业性用地近年来都是采用零地价以及低价出让，这种行为虽然能吸引制造业引资，取得稳定收入，但对土地资源利用而言，不仅利用效率低，且易造成土地利用粗放和征地矛盾，以及土地违规抵押和偿债风险大等问题，加上土地资源不可再生，长期进行土地出让收入的可持续性较低，随着征地制度改革，土地出让的成本也是持续上升，但是出让收益却呈现下降趋势，这种矛盾加剧了土地的偿债风险，很可能会加重政府融资风险。加快土地财政制度改革，也是为了避免土地出让和收益的矛盾加剧，转变城镇基础设施建设资金投入，避免资源过度挖掘导致风险增长。

三是地方政府征地制度和财政制度发生转变，基于我国经济转型发展趋势，地方政府的财政收入以及财政支出都要走向多元化，用多元化财政收入模式取缔传统的土地出让，支撑经济增长的同时，稳定城镇化发展，减缓城镇化高速发展步伐，用多元财政收入模式转变土地利用方式，实现土地资源的合理、可持续利用，推动传统粗放型土地利用方式过渡到土地集约节约利用模式，发挥土地可持续利用的正面促进效应。

二、加快土地财政改革，促进土地资源可持续利用的策略

为实现土地资源的可持续利用，推动国家经济的可持续发展，应克服新型城镇化发展下城乡二元结构体制和政绩考核因素影响，实现土地财政利益最大化的同时，均衡财政运转机制、农耕用地和工业性用地，拉动经济增长的同时避免对土地财政的高度依赖，依据我国经济转型发展的趋势，实现土地预期收益的社会效益最大化，以调整土地利用结构，实现土地财政转型。

（一）转变地方政府职能，构建多元化财政模式

土地财政改革是土地资源可持续利用的基本保障。现如今我国地方政府过分地依赖土地财政，通过土地财政获取资金，推动城镇化发展，导致地方建设过于膨胀和财政来源渠道单一，造成地方政府偏向于单一化发展，忽略了其他的融资和财政收入渠道。转变地方政府职能，是为了改变地方政府的征地和融资行为，让政府将自身定位在服务型上，按照人性化及包容性的发展理念，制定多元化考核标准和选拔方法，将土地财政纳入到整体公共财政范畴中，从预算到结算、从财务管理到内部审核，实现土地财政的系统化发展，用预算监督做好土地出让和土地税收的预算管理，基于体制机制设计取缔传统土地利用方式，立足于土地需求，形成以土地存量为支撑的社会经济内涵式发展，实现经济动能的转换，不再局限于土地财政地方政府应遵从我国经济高质量转型发展的趋势，从推动产业转型升级入手，避免对房地产投资拉动的依赖，應大力发展服务产业以及高科技产业，以此为切入点，构建多元财政模式，实现消费驱动的经济增长，从而实现整个城市产业经济升级，达到城市消费驱动的内涵式发展。

（二）实现多元供给，合理划分土地收益

多元供给意味着土地供给不再是单一的出让收益，而是从可转让、可抵押等多种形式入手，推动集体建设用地的转让和抵押，扩充土地一级市场的土地供给形式，从而提高市场有效竞争，在这方面需实现市场化资源配置和政府宏观调控，两者有机融合完善土地组合出让方法，建立多样化的土地出让机制，兼容多种土地出让和收益方式，以推动土地的多元供给，例如采用招拍挂+信息公开、招拍挂+全程监控等方式，丰富土地出让的形式。为完善征地范围，和优化征地程序，需先规范土地收益分配秩序，以农民的权益为主，建立完善的补偿机制，在政府和市场多种手段下，推动土地征用制度改革，吸取国内外发达国家的经验，遵从法律法规，界定好被征农地的产生公共利益界限，然后依据公共界限划分清楚土地收益，按照土地收益为农民提供相应的土地补偿，确保土地多元供给和土地收益划分的对应，保护农民权益，确保土地财政改革下土地增值收益得到有效保证。

（三）引导土地政策转型，丰富地方政府税源

土地财政转型也是削弱地方政府的财政风险，为丰富地方财政收入，需要涵养地方政府税源，增加地方政府财政收入，实现地方财政的平稳过渡，因此需要主动引导土地财政转型，依据城镇化和工业化发展背景的不同，需要将土地财政转型划分为两部分，兼顾土地财政风险，在引导土地财政转型中需要确定最佳的时期。由于土地财政是呈现倒“U”型曲线，最佳的引导时期局势曲线的峰值，在此时期进行财政转型，可以实现土地资源适度调节，推动土地资源资本化进程，在土地出让收入相关评分增长的同时，利用多元财政方式，确保财政不会出现较大幅度的波动。地方政府税源涵养中，建议加征房地产税，先进行土地优化和房产各环节的税种配置，完善房地产税收体系后，为土地房产交易引入金融资源，鼓励市场猎头担保贷款，以此获取持续性的税收来源，从而削弱土地融资风险。

三、结语

综上所述，土地财政转型，地方政府要摆脱对土地财政的过分依赖，再在峰值点进行财政转型引导，从而实现土地财政的平稳过渡，以此降低地方政府的财政风险，丰富财政税收税源，实现土地的多元供给，用多元财政模式实现土地财政转型，进而提高土地资源的利用效率。

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