规范资金管理 推动转移支付制度进一步完善

话题嘉宾

宋丽颖：西安交通大学经济与金融学院教授、博导，院党委书记，主要研究方向为财政与税收理论与政策，兼任陕西省人大常委会第十二届预算审查专家，陕西省纳税筹划研究会副会长，中国财政学会理事等职

解垩：山东大学经济学院教授、博士生导师，经济学博士（后），国家公派马里兰大学经济系访问学者；全国百篇优秀博士论文作者；教育部新世纪优秀人才；山东省理论人才“百人工程”入选专家；国家社科基金重大项目首席专家

王怡璞：中央财经大学财政税务学院副教授、经济学博士，长期从事政府间财政关系、税收政策与实务等方面研究，包括转移支付、企业避税、税会差异等领域

吴进进：深圳大学管理学院讲师，主要研究领域为公共财政与公共政策

冀慧峰：新加坡南洋理工大学理学硕士、东北财经大学经济学硕士、注册会计师、财政部对外财经人才，多年从事财政监管工作，熟悉财政预决算、行政事业单位资产管理、国库制度改革、税收政策等领域

汤楠：管理学硕士，长期从事财政预算监管一线岗位工作，熟悉财政预算、转移支付资金管理、地方政府性债务、国库支付等业务领域

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

为了缓解地方财政“保工资、保运转、保基本民生”面临的巨大压力，今年中央财政进一步加大了转移支付力度。数据显示，2019年中央对地方转移支付预算数为75399亿元，比2018年执行数增加6244.17亿元，增长9%。与之相对应的是，经济下行和减税降费叠加导致地方财政收入增速回落，使得地方对财政转移支付依赖度持续上升。在此背景下，规范资金管理、提高资金效率成为当务之急。

近日，财政部相继印发《农村综合改革转移支付管理办法》和《农村综合改革转移支付绩效管理办法》，对农村综合改革转移支付使用管理、绩效管理进行了规范。要求各地应创新农村综合改革转移支付投入和使用方式，积极采用以奖代补、民办公助、先建后补、政府与社会资本合作等方式，引导社会资金参与农村综合改革发展有关事项，放大财政资金使用效能。而县级及以上财政部门对中央财政预算安排的农村综合改革转移支付设定、审核、上报、下达、调整绩效目标，以及绩效目标执行监控，绩效自评和重点绩效评价，绩效评价结果反馈应用的全过程绩效管理。

紧随其后，为规范和加强农业相关转移支付资金使用管理，建立健全激励和约束机制，提高财政资金使用效益，财政部、农业农村部联合印发了《农业相关转移支付资金绩效管理办法》，明确农业相关转移支付资金绩效管理应当遵循科学规范、结果导向、推动整合、分级管理四个原则，符合真实、客观、公平、公正的要求，建立规范的工作流程，健全全过程绩效管理运行机制。

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，近年来中央财政对欠发达地区转移支付规模不断加大。然而，中国财政科学研究院近日发布的调研成果显示，中央转移支付促进了全国基本公共服务均等化，但效率转化不足已经成为推升当前公共风险和财政风险的重要因素。我国转移支付制度发挥着什么作用？资金管理现状如何？怎样看待转移支付的公平和效率问题？未来转移支付制度的完善需从哪些方面发力？本期监督沙龙聚焦财政转移支付的运行情况，围绕相关话题展开探讨。

规范和加强转移支付资金监管

主持人：如背景材料所述，近年来，中央财政不断加大对地方转移支付力度，数据显示，2019年中央对地方转移支付预算数为75399亿元，比2018年执行数增加6244.17亿元，增长9%。我国转移支付制度发挥着什么作用？如此庞大的资金规模，使用管理情况如何？

宋丽颖：我国转移支付制度主要发挥了三个方面的作用：一是有效地抑制日趋扩大的区域经济发展差距，缓解“公平与效率”之间的矛盾。合理的转移支付制度是实现社会公平的重要手段。实现社会公平是财政分配的重要职能。公平不仅仅指个人收入方面的公平，还包括在享受政府提供的各项公共服务方面的平等权利，如义务教育、公共交通服务、基础设施等。这些服务如果只靠当地政府来解决，或者在财政体制中缺乏这种社会公平的机制，就必然出现区域之间经济发展的巨大差距。要很好地解决社会公平的问题，必须有合理的转移支付制度。二是财政转移支付制度，有利于强化中央财政的宏观调控能力。对中央财政来说，可以通过多集中一些财政收入，提高中央政府对区域发展经济的宏观调控能力，并通过对地方政府不同形式的补助，贯彻中央政府宏观调控的政策意图，增强财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置。通过建立合理的财政转移支付制度，更可以使中央财政从与各省博弈中解脱出来，集中精力提高管理水平，加强宏观调控。三是合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。如果缺乏规范的转移支付办法，地方政府往往将精力和时间放在同中央财政的讨价还价，以及在“关键时候”采取不正当手段如突击支出或突击收税等方面，而懒于发展区域经济。这些不正常的增收和多支，不仅造成中央有限财政资源的极大浪费，而且导致了政府行为的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡产生波动。在税费方面长期存在的政出多门、随意减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着密切的关系。有些区域将相当一部分精力用在与其他区域攀比，以及“跑部向钱”上面。这种现象很不利于调动地方政府发展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益，有利于严肃税法，提高税收的征收管理水平，真正为企业创造公平竞争的良好环境，从而配合中央政府缩小区域经济发展差距。

2019年中央财政一般公共预算中变化最大的是转移支付。2019年中央对地方转移支付75399亿元，其中一般性转移支付67763.1亿元，占90%（过去年份一般占60%左右）；专项转移支付7635.9亿元，占10%。2019年一般性转移支付中的“共同财政事权转移支付”是新生事物。2019年共同财政事权转移支付预算数为31845.69亿元，比2018年执行数增加2099.88亿元，增长7.1%。如加上使用以前年度结转资金640.3亿元，共同财政事权转移支付为32485.99亿元。专项转移支付中的相当部分通过“共同财政事权转移支付”科目调整到一般性转移支付，这是一般性转移支付数量大幅增加的直接原因。一种流行的观点是一般性转移支付比专项转移支付好，因此转移支付结构的优化就是要提高一般性转移支付占比。2019年的中央财政预算显示，一般性转移支付占转移支付的90%，符合所谓优化目标的要求。

解垩：我国现行转移支付制度是在1994年分税制财政体制改革基础之上建立起来，目前已形成以一般性转移支付和专项转移支付为主的转移支付体系，不同转移支付的作用有所差异，一般性转移支付的基本作用为平衡地区间的财力，更进一步地将重点转向促进地区间基本公共服务均等化，而专项转移支付则旨在弥补公共物品的外部性和实现战略性政策目标。站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”视角来看，转移支付制度也发挥着促进政治、经济和社会发展的重要作用。

近年我国财政转移支付资金规模持不断扩张态势，2019年中央对地方转移支付总预算75399亿元，比上年增长9%。从转移支付结构上看，有90%为一般性转移支付，10%为专项转移支付，与往年结构相比，一般性转移支付比重大幅上升，而专项转移支付比重下降，主要是“共同财政事权转移支付”科目调整为一般性转移支付，这种调整意味着我国在不断强化资金的使用与管理，可期今后转移支付资金效益将有很大提升。

王怡璞：转移支付在政府间财政关系的优化中发挥着重要作用。对于中央政府而言，随着经济市场化的不断推进，中央政府以计划、指令与行政管理等方式对地方政府的行为进行具体调控的情形正在变化，在这种环境下，集中财权并通过转移支付对地方政府形成财政激励，并对地方政府的支出决策产生重要影响，就成为中央政府的一个自然的政策反应。对于省级政府，作为地方基本财力保障的责任主体，一方面需要中央政府下发的转移支付资金弥补财政缺口，另一方面又要向基层政府提供足额的财政补助资金，以满足基本公共服务的财政需要。总而言之，转移支付的重大作用就在于解决地方财力缺口的同时，还能够通过自身的机制设计，对地方政府形成一种激励机制，引导地方政府对资源的有效配置，实现中央政府宏观调控的目标。

转移支付在管理上，分类方式经历了较大的转变。2018年的财政决算中，一般性转移支付38722.06亿元（占比62.8%），专项转移支付22927.09亿元 （占比37.2%）。2019年的财政预算中，一般性转移支付67763.10亿元（占比89.8%），专项转移支付7635.90亿元（占比10.3%）。需要注意到，2019年一般性转移支付的比重大幅上升是由于共同财政事权转移支付暂时归为一般性转移支付。由此可见，转移支付体系结构的变化只是源于统计口径发生了变化。一般观点认为，一般转移支付的资金不指定具体用途，而专项转移支付的目的是明确的。在我国，从转移支付的主管部门（财政部）对转移支付的具体划分中可以看出，一般性转移支付包含了诸多项目，除均衡性转移支付与体制结算补助等几种补助外，大部分项目的转移支付基本都被指定了大体用途，比如基本养老金转移支付、就业补助资金等。近年来也有很多专项转移支付项目被划为一般性转移支付，由此可见，一般性转移支付与专项转移支付之间的概念界定应进一步提高科学性与严谨性。

吴进进：我国的转移支付制度，除了税收返还外，主要分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要发挥着促进地区财力均衡的作用，地方支出自主权较大。专项转移支付则主要体现着上级政府的政策意向，是上级政府为实现特定的政策目标与任务，委托下级政府支出而设立的补助资金。随着当前供给侧结构性减税政策的深入，地方财政收入增长不同程度地受到影响，中央对地方转移支付力度也随之加大。当前中央转移资金规模庞大，占中央财政收入的80%，地方财政支出近40%来自中央转移支付。从中央到地方，各级政府对转移支付资金使用和管理总体状况良好，转移支付资金的拨付、使用和管理程序较为规范，支出效率不断提高。然而，现行的转移支付制度也存在着不够健全的地方，如一般性转移支付中指定用途资金占比仍较高，转移支付资金专项化色彩仍比较明显。部分专项转移支付安排存在交叉重叠现象，影响了资金使用效率。部分转移支付管理不完善或执行不严格，如专项转移支付退出机制不完善，支出项目只增不减的格局尚未根本改变；少数转移支付未细化到地区，或未提前下达地方；有的专项转移支付资金分配不够规范，未严格执行因素法等要求。

冀慧峰：转移支付制度是发挥财政作为国家的治理基础和重要支柱作用的有力手段，至少体现为三个方面：首先，转移支付制度是维护中央集权体系的重要基础。目前，我国已经完成了基本公共服务、医疗卫生等领域的财政事权和支出责任划分，应急救援、自然资源等其他领域的划分改革也在稳步推进。最终，中央和地方政府之间将藉由“权责清晰、财力协调、区域均衡”的财政关系而成为一种更加紧密的政治和社会关系，有力地促进社会和谐稳定。其次，转移支付制度是维护社会公平的重要基础。通过中央和地方以及不同地方之间的转移支付制度，可以有效缓和中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡，促进地区间基本公共服务均等化，促进实现改革开放的成果人人共享。最后，转移支付制度是政府实现宏观调控的重要手段。适应社会和经济发展阶段的不同需要，政府设置具有针对性的一般性或专项转移支付资金等引导社会资源投向符合社会和产业发展规划的方向上来，实现财政资金的“撬杠”作用。特别当前，转移支付资金在促进打赢脱贫攻坚、污染防治等“三大攻坚战”以及支持深化供给侧结构性改革等方面都发挥着重要作用。

整体来看，转移支付资金极大地促进了社会和经济的发展，一方面，助力各地民众享受到大体相同的基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务以及公共安全性服务等；另一方面，助力实现“三大攻坚战”、供给侧结构性改革、新能源汽车发展、农业转移人口市民化等重大社会和经济政策。并且，对转移支付资金的管理也日益规范，多年存在的资金拨付不及时、挪用、沉淀以及绩效不高等问题越来越少。从审计署2018年的审计报告看，目前主要存在一般性转移支付中指定用途资金占比仍较高、部分转移支付安排交叉重叠、部分转移支付管理办法不完善或执行不严格、全面预算绩效管理机制尚不完善等问题。

汤楠：转移支付资金是为了均衡各级政府之间的财政收支能力、经济发展水平，统筹不同地区公共服务水平的财政资金再分配。目前我们国家的转移支付资金，规模最大的就是中央对地方的转移支付资金，分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付中包含了均衡性转移支付。从名称来简单理解，一般性转移支付是不规定具体用途的，由地方政府自主协调使用。但实际上，我国很大一部分的一般转移支付都规定了使用范围，只能在明确的范围之内使用资金。专项转移支付是规定了具体用途的转移支付资金，比如农村综合改革转移支付。近年来，我国进一步规范了一般性转移支付和专项转移支付的种类，对地方财政特别是省级财政在使用资金、履行职能上进一步规范要求的同时，也强化了其自主权，便于资金在地方的统筹安排和发挥效力。

目前转移支付资金的管理情况，第一从政策层面来说，转移支付资金的政策架构是完善的，如专项转移支付有《中央对地方专项转移支付管理办法》，单项的一般性转移支付和专项转移支付也都有明确的管理办法，如最新修订出台的《农村综合改革转移支付管理办法》。每一项转移支付资金在管理办法中对转移支付的补助对象、范围、标准，资金的分配、下达、运行监管、绩效考核等各个方面都制定了明确要求。第二从执行层面来看，各级财政对资金的使用和管理都遵循了转移支付资金管理办法的相关要求，从近年的核查、调研、绩效评价结果来看，资金使用的规范性、安全性和有效性都能够得到有效保障并不断提升，转移支付资金的管理使用更加规范，同时做到公平、公开、公正。

主持人：近期《农村综合改革转移支付管理办法》《农村综合改革转移支付绩效管理办法》《农业相关转移支付资金绩效管理办法》等文件相继出台，对相关转移支付资金使用管理、绩效管理等进行了规范。这释放了什么信号？您认为该如何提高转移支付资金的使用绩效？

宋丽颖：《农村综合改革转移支付管理办法》《农村综合改革转移支付绩效管理办法》《农业相关转移支付资金绩效管理办法》等文件最近相继出台，是我国以财政政策为支持，以农村综合改革为动力推进乡村振兴的重要举措，是农村综合改革进入深化阶段的体现。农村综合改革最早起始于改革开放时的 “家庭联产承包责任制”，这在当时的确促进了经济的发展，也为农业养活工业、农村养活城市提供了更强的动力基础和更广的经济源泉。但是随着以国有企业为核心的改革发展和科技进步等给城市带来巨大发展和变革，农村的经济弊端和落后显现出来，农业、农村和农民的所谓“三农”问题显露出来。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，指出要建立农业农村投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。中共十九大提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署。《农村综合改革转移支付管理办法》等文件的出台，是以财政手段推进乡村振兴战略的实施，着力增强改革的系统性、整体性、协同性，激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力，不断为农业农村发展注入新动能。转移支付资金使用方面，一直是我国财政问题研究的热点和重点。目前，我国财政转移支付或多或少存在着使用低效或无效的问题，这一方面是由于资金使用监管体系不完善造成的，另一方面也是由于相关人员意识不强导致。提高转移支付资金使用绩效，一是要提高认识，牢固树立预算绩效管理理念，明确资金使用目标、期间效果、预计困难等，保证实时监督，及时监督，闭环管理；二是着力于制度建设，不断强化绩效管理相关规范，建立切合实际的绩效考核体系，规范资金使用程序，提高资金使用质量；三是着力于过程控制，对于转移支付资金的使用，不能只“顾头顾尾”，而是要全程监控，保证资金使用全过程监督，风险点着重控制。只有真正提升转移支付的资金使用效果，才能够最大限度地发挥财政政策的作用，使其更好地为乡村振兴战略服务。

解垩：面对经济下行和扩张性财政政策的压力，中央转移支付资金有限，必须要加强资金管理和绩效管理，以发挥有限资金的最大效益。以往财政转移支付资金效率低下，缺乏规范的资金管理体系，这些文件的相继出台表明了未来我国转移支付制度的调整方向，将重点放在地方政府转移支付资金的管理与绩效评价方面，将有利于今后转移支付制度的完善和区域间公共服务均等化的实现，也是深化财税体制改革，建立现代财政制度的必然要求。

为提高转移支付资金的使用绩效，应该注重转移支付资金使用全过程中的前期设定、中期监控与事后评价三个方面。首先，对于前期设定应科学规划绩效目标，对项目时间安排、资金规模以及预期结果作出合理预判；其次，中期监控即实行对转移支付资金使用过程中的动态监控，不仅有利于跟踪资金使用情况，也可以及时发现问题并作出适当调整；最后，完善事后评价体系，依照绩效目标，采取可量化、易计算的方法建立指标体系进行绩效评价，将评价结果作为后期转移支付资金分配的参考，达到激励与约束相容。

王怡璞：这些文件说明我国加强了相关转移支付资金的管理，提高了对资金管理、绩效管理等方面的要求。同时，财政部门户网站2016年专门建立“中央对地方转移支付管理平台”，集中公开除涉密信息外的各项转移支付信息，转移支付的透明化程度得到进一步增强。

转移支付资金使用绩效的提升可以从以下几方面入手：一是继续提高透明化程度。以农村综合改革转移支付为例，从中央到省政府采用的是因素法进行分配，可以较大程度上满足效率与公平的目标。但是从省到地方政府的分配中，由于要因地制宜地进行设计，一些分配的规则与金额目前仍属于非公开的范畴。可以考虑随着条件与时机的成熟，将这些资金的分配与使用情况也放在公众监督之下，从而促进对资金监督的“常态化”。二是提高转移支付资金管理的信息化程度。通过引入大数据、区块链等技术手段，保证每一笔财政资金都可以追踪，每一分钱都有 “痕迹”。三是从更微观的角度入手，将转移支付的绩效考核指标纳入官员的评价体系。同时，完善激励相容制度，对于实践情况较好的地区加强财政性激励力度。

吴进进：农业一直以来是我国国民经济建设的短板，补短板工作要把农业建设放在重要位置。在财政收入增速放缓、财政支出需求持续增长的环境下，提高支出的效率和绩效显得尤为关键。近期陆续出台的农业和农村转移支付绩效管理办法体现了中央政府对农业转移支付的规范性、高效性、整合性、问责性的明确要求，目的在于使有限增长的农业转移支付资金发挥最大的政策效益。提高转移支付资金绩效的关键举措就是转移支付的拨付和支出绩效挂钩，更加注重转移支付资金的绩效评价工作，提高绩效评价结果在决定转移支付资金分配中的权重，实现绩效决定支付，低绩效少支付，无绩效不支付。

冀慧峰：对农村综合改革转移支付管理办法的修订，首先是呼应2019年财政部对中央转移支付制度的调整，即将中央对地方转移支付由原来的一般性转移支付和专项转移支付两类，调整为一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付三类；制定相应的绩效资金管理办法则是进一步贯彻落实中共中央和国务院要求全面实施预算绩效管理的要求，预计今后在新出台或修订转移支付资金管理办法时，对一些重要的转移支付项目会单独制定绩效管理办法；当然这三个文件都是关于农村改革和农业发展的，可以说是在脱贫攻坚进入决胜期的当下，中央财政致力于增强基层财政保障能力，助力实现脱贫攻坚的一个重要举措。

要提高转移支付资金的使用绩效，关键还是要在加强预算绩效管理上下工夫：一是要继续完善绩效评价体系和结果使用链条，逐步加大绩效评价结果与资金分配的关联度，尽快从结果参考型绩效预算转变为直接挂钩型绩效预算。二是要科学确定绩效评价指标，改变当前指标不完整不细化、量化程度不够、可衡量性不够、与项目匹配度不高、设置不规范等问题，增强绩效评价指标的操作性和针对性。三是持续推进项目绩效自评，逐渐实现绩效自评全覆盖。由资金使用单位对照年初预算绩效目标及指标值跟踪评价绩效情况，对项目实施结果进行自我评价，促进主管部门和项目单位履行主体责任。四是合理确定财政监督部门开展绩效评价的环节与方式，在对项目单位的自评结果进行再评价的同时，对重点项目和资金进行动态跟踪，实施绩效监控和全面绩效评价。

汤楠：这释放了多个信号：一是中央和地方财权和事权的进一步规范和明确。文件出台后，农村综合改革转移支付资金从一般转移支付变成了专项转移支付，并且明确是为了推动落实党中央、国务院有关农村综合改革发展重大决策部署。二是对资金的使用更加强调绩效评价结果，资金分配的因素法更加具体合理，绩效评价结果对下一年度资金的分配影响达到了20%，充分强调了资金的支出成效和责任。三是进一步巩固脱贫攻坚的成果。根据脱贫攻坚计划，到2020年我国现行标准下农村贫困人口要实现脱贫，贫困县要全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。可以说，从现在开始，农村的基本公共服务建设和脱贫攻坚一样进入了冲刺期，同时为了保障脱贫攻坚战的目标顺利达成，也必须提高农村综合改革转移支付资金的支出成效。

提高转移支付资金的使用绩效，需要各级财政部门、业务部门、资金监管部门齐心合力。一是需要各级财政和业务部门明确转移支付资金年度重点支出事项，制定转移支付资金预算执行情况表，及时足额对转移支付资金进行分配下达和资金配套。二是需要强调资金使用的合规性和合理性，业务部门使用转移支付资金的方向要符合资金管理办法的要求，发挥“专业人做专业事”的优势，将资金转化为切实的成果；财政部门要做好“铁公鸡”，打好“铁算盘”，把转移支付的每一分钱花在 “刀刃”上。三是需要资金监管部门加强对转移支付资金使用的监管和督导，对转移支付资金的分配、下达、配套、使用等多个环节进行全过程的监管，加强对资金使用的跟踪问效，对发现的问题及时提醒、督促整改。四是加强资金使用的信息公开，将财政资金的预算分配、支出项目、补助对象、补助程序、评价结果等多项内容对社会公开，接受群众监督。

主持人：《农村综合改革转移支付管理办法》要求各地应创新农村综合改革转移支付投入和使用方式，积极采用以奖代补、民办公助、先建后补、政府与社会资本合作等方式，引导社会资金参与农村综合改革发展有关事项，放大财政资金使用效能。您对此作何解读？对创新转移支付投入和使用方式有何想法建议？

宋丽颖：《农村综合改革转移支付管理办法》中提到的以奖代补、民办公助、先建后补、政府与社会资本合作等方式，实际上在之前的文件中是有部分涉及的。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《深化农村改革综合性实施方案》，指出要健全农业支持保护制度，建立农业农村投入稳定增长机制。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。《实施方案》是深化农村综合改革整体性综合性的方案，而《转移支付管理办法》中列出的转移支付投入和使用方式是财政部对《实施方案》的进一步诠释与落实。以奖代补等方式是财政资金转移支付的重要创新。这些方式的特征有二：一是资金落实具有错位性。与以往直接的投入一分使用一分不同，《转移支付管理办法》列出的方法需要在一定条件完成之下方能投入资金，这样使得资金在使用上达到高效。二是资金具有杠杆效应。民办公助、政府与社会资本合作等方式，将政府之外的资金引入农村综合改革中，使财政转移支付资金在规模上达到效率最大。《转移支付管理办法》列出的转移支付方法是财政转移支付的重要创新，在实践过程中，需要结合实际情况，因地制宜，不拘泥于形式以追求资金使用效果；同时要牢记底线，杜绝转移支付过程中任何借助创新方式实现的违法违纪行为。

解垩：由于我国正处于财政体制改革阶段，对于地方政府而言，有限的财力对于庞大的支出责任可谓捉襟见肘，因此既要以产出为导向提高转移支付资金使用效率，又要多重手段并行创新资金投入和使用，“开源节流”才能更有利于创造更多的公共服务，发挥转移支付资金的最大效益。鉴于此，今后要积极创新转移支付投入和使用方式，一方面，农村综合改革涉及范围广，资金需求多，投资回报周期长，而社会资金的涌入能够缓解地方政府的财政压力，因此要加强政府引导，辅以金融部门支持，创新资金投入方式，以保障社会资金投入的长效机制；另一方面，社会资金参与不仅能够提高转移支付使用效率，还能够抑制地方政府债务规模的扩张，但风险防范问题不容忽视，因此还需严格监管社会资本，公开透明资金用途，充分保障资金权益，从而增强社会资本长期投资信心。

王怡璞：转移支付使用绩效的提升，除了政府端发力之外，还需要引入社会与人民的力量。转移支付作用的主要领域之一就是基本公共服务供给。在基本公共服务领域引入社会资本力量，可以考虑成为未来基本公共服务改革的主要方向，不仅可以有效缓解政府的财政压力，还能够通过引入市场竞争机制激发活力。社会资金的引入，本质是在不完善的市场和不完善的政府之间寻求平衡，充分发挥政府和私人部门各自的优势，在相互合作的基础上提高转移支付使用的效率。

在创新转移支付方式的同时，需要根据公共物品属性、外部性等多种指标，并充分吸收国内外的先进经验，合理界定可以创新的基本公共服务的种类，严格规范管理流程。政府在发挥主导作用的同时，还需要为社会资本提供制度激励，规制其负外部性，控制财政风险，保护公众的利益。

吴进进：农村综合改革工作涉及美丽乡村建设、村级集体经济发展、国有农场办社会职能改革等多项任务，是一个长期、大规模、综合性农业经济社会建设战略任务，转移支付资金在其中发挥着关键性引导作用，而不是大包大揽的角色。提高农业综合改革转移支付资金的效益，需要发挥公共财政资金撬动性作用。创新转移支付投入和使用方式是提高财政资金使用效益的重要举措，更是建立现代财政制度的题中之义。首先，要优化转移支付结构，清理整合专项转移支付资金，改变农业专项资金碎片化的现状。其次，创新转移支付投入和融资方式，积极推进PPP模式在农村综合改革项目中的运用，利用现有专项转移支付资金渠道，对农村PPP项目提供资本投入。

冀慧峰：对比中央2019年和2016年先后制定的财政农村综合改革转移支付资金管理办法，发现二者对“创新农村综合改革转移支付投入和使用方式”的表述不尽相同，区别一是老文件表述为“可采用以奖代补……等方式”，新文件表述为“积极采用以奖代补……等方式”，从“可采用”变为“积极采用”，体现出经过3年的政策实施，财政资金的这些投入方式是行之有效的，值得大力推行；区别二是老文件表述为“采用以奖代补、民办公助、贷款贴息、政府与社会资本合作等方式”，新文件表述为“采用以奖代补、民办公助、先建后补、政府与社会资本合作等方式”，后者没有列出“贷款贴息”，但增列了 “先建后补”，体现出经过3年的政策实施，财政部门对农业农村和农民的实际情况有了更加清晰的了解，相应地在财政资金的重点支持方式上，适当地做了微调，以更有效地支持农村综合改革。

转移支付资金的投入和使用方式直接影响着转移支付资金的绩效，是转移支付资金管理中的关键一环，必须引起重视。对此，一要坚持目标导向。即从解决每项转移支付资金的政策效果出发，充分发挥财政资金在引导和培育方面的“四两拨千斤”作用，撬动金融和社会资本投入，形成财政打基础、金融有扶持、全社会参与的多元投入格局。二要坚持问题导向。立足各地社会经济发展的不同特点，针对转移支付资金中容易出现的资金下达晚、项目推进缓慢、单位及个人骗取套取或违规获取专项资金等问题，对照各类投入和使用方式，查找并封堵其中的风险点。此外，还必须充分发挥财政和审计等监管力量，加强对资金的监管和评估。

汤楠：农村综合转移支付资金中央下达数2017年是 313.6000亿元，2018年是313.5500亿元，相对2017年减少了0.5亿元。而2019年的预算下达数达到了332.5500亿元，同比增长了19亿元，增幅6.06%。在增加资金投入的同时，积极鼓励社会资本参与农村综合改革发展的有关事项，这至少释放了三个信号：一是引导社会资本进入农村综合改革的领域，把社会资本的投资方向从目前偏向于城市的一些基础设施投资、资本投资等转向农村的综合改革支出。二是充分发挥财政资金的杠杆作用和引导作用。地方经济发展水平比较高的地方引入社会资本，能够发挥财政资金的杠杆作用，以小投入带动大发展；在地方财力困难的地区，增加社会资金的投入，能够减轻地方财政的支出压力，充分发挥财政资金的引导作用。三是强调资金支出的目标导向和结果导向，不管是以奖代补还是其他方式，都存在从“重支出”转向“重结果”的一种价值导向。

对创新转移支付投入和使用方式的建议：一是不断研究完善资金分配环节的方式，强化因素法、公式法或以奖代补方法分配资金的科学性，强调绩效评价和资金监管结果对资金分配的影响。二是充分调动地方政府的积极性，对资金加强管理的同时，也要加强资金的指导和督促，形成良性的上下互动机制。三是对转移支付资金强调管理和引导，加大财政扶持力度的同时，积极试点社会资本进入公共服务领域。邀请银行机构、金融担保机构提供融资业务，搭建银企合作平台。不断创新财政投入与社会资本相融合的公共服务支出机制，支持和鼓励社会资本对脱贫攻坚、环境整治、农村建设等方面的投入，加大放管服，减少社会资本入场的审批环节。

进一步改革和完善转移支付制度

主持人：5月31日，中国财政科学研究院发布地方财政经济运行调研报告显示，近些年地方政府对转移支付依赖度持续上升，中西部地区财政自给率不足50%。与此同时，转移支付未能有效地转化为地方的内生动力，转移支付主要流入地区的基本公共服务效率没有显著变化。为什么会出现这种局面？您认为现行转移支付制度存在哪些不足？

宋丽颖：地方政府对转移支付依赖度持续上升，但是转移支付主要流入地区的基本公共服务效率没有显著变化，这实际上是两个独立的问题。第一个问题是转移支付持续上升。2018年，财政自给率排名前三的省份分别是上海、北京及广东，自给率分别为85.11%、80.63%和76.91%。自给率超过50%的还有浙江、江苏、天津、山东、福建和山西。财政自给率情况基本与区域经济发展情况相一致。在经济进入新常态的大环境下，经济增长暂时放缓，地方政府收入相对减少，而其组织地区经济建设而进行的支出不变，这就导致了地方政府对转移支付的依赖程度提高。我国经济有鲜明的地域特征，经济较活跃的北京、上海及东南沿海省份尚能保持主要依靠地方政府收入，而其他经济欠活跃的省份只能更多依赖财政转移支付。从这个角度来说，地方政府对于转移支付依赖度持续上升，是我国经济新常态时期的表现。第二个问题是转移支付主要流入地区的基本公共服务效率未得到显著改善。这个问题可以从两个方面来进行解释。首先，地区基本公共服务大多是中大型服务项目或设施，如城市地铁、高铁、码头港口等交通工程或大型产业园区。很多工程需要长期的投入才能产生显著性变化，短期投入的资金很难立刻生效。此外，在经济较为活跃的省份，很多公共服务可以吸收民间及社会资本，使得公共服务更加容易实现与获取，而经济欠活跃省份社会资本力量相对较弱，仅仅依赖财政完成公共服务的提供，导致服务水平与东部地区相比有一定差异。其次，在转移支付的过程中，不可否认会存在一定的资金浪费、重复建设、效率不足等问题。这就涉及目前转移支付制度的局限性。我国目前转移支付制度主要的不足：一是单一的纵向支付难以实现均衡地方财政。目前实行的转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度，还没有建立地区之间的横向转移支付制度。在中央财力比较有限的情况下，仅仅依靠中央对地方的转移支付难以实现均衡地方财力的目标。二是转移支付资金分配方式不合理，制约其发挥均衡地区间财力的作用。现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行，既不合理又不规范。就“税收返还”而言，由于税收返还数额的确定要求建立在往年基数基础上，这就进一步拉大了地方政府的财政差距。就专项转移支付而言，资金分配不是按照规范的方式来进行，而是看地方的讨价还价能力，这就违背了转移支付的初衷。三是专项资金的管理和监督不到位，缺乏有效约束，所以存在某些政府挪用与挤占情况，“拆东墙补西墙”，将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“形象工程”“政绩工程”建设，专项资金的“专款专用”难以完全兑现。

解垩：针对上述局面，可以从三个视角进行理解：首先，归因于现行财政体制中地方政府财力与支出责任不匹配，财权上行与事权下放加重地方政府财政压力，且缺乏主体税种导致地方政府财力不足，造成对中央转移支付的持续依赖；其次，地方政府“重投资轻民生”的支出偏向，导致地方政府在公共服务内容上更倾向于基础设施建设类投资，而对文教科卫等民生性公共服务偏向性较弱，不利于内生动力的提升；最后，中央转移支付存在粘蝇纸效应，不仅加剧地方财政支出规模的扩张，也降低转移支付资金使用效率，无法显著提升地方基本公共服务水平。

由此可见，现行转移支付制度存在诸多不足之处，可概括为以下三个主要方面：一是中央和地方财权与事权划分不匹配，中央政府集中掌握绝大多数财力，而地方政府承担更多支出责任，急需更完善的转移支付制度才能保障地方政府实现基本公共服务均等化；二是转移支付界线不清晰，降低效率与公平作用，一般性转移支付与专项转移支付存在内容交叉，不利于有效发挥一般性转移支付的公平作用及专项转移支付的效率作用，导致转移支付资金使用效益折损；三是省以下转移支付资金管理不善，虽然目前转移支付资金拨付问题已得到初步解决，但是资金使用过程中的分配与监管，以及相关绩效管理问题仍有待进一步提高，否则地方政府资金滥用行为将不利于发挥转移支付资金使用效益和推动公共服务均等化；四是转移支付资金管理偏重事后评价，缺少对事前审核和事中动态监控，且绩效管理技术手段落后，结果的权威性不足，不利于约束地方政府行为。

王怡璞：随着“营改增”改革的全面铺开，地方政府失去了营业税这一主要的税种，同时在减税降费的大背景下，一些地方政府对转移支付的依赖度有所提升，是不可避免的。目前的转移支付体系下，地方政府对公共服务投入的重视程度需要加强。一方面，地方政府对提高当地的经济发展水平具有强烈的冲动，而对公共服务的提供缺乏积极性。另一方面，地方政府会过于依赖转移支付带来的财政资源，降低税收努力，忽视自身财政能力创新的重要性。因此，完善转移支付的关键在于提高地方政府对公共服务投入的积极性。在转移支付能够显著调节地方政府支出行为的背景下，需要真正有效地利用转移支付优化地方政府行为，推动地方政府公共职能的转变。

吴进进：随着中央对地方转移支付规模的不断增长，地方财政对转移支付依赖度也随之增长，部分欠发达地区也逐渐患上了转移支付依赖症。由于大部分转移支付和地方经济发展水平呈现负相关关系，经济发展越落后，获得的转移支付越多，这就对地方经济发展和财政收入增长的内生动力产生了负面激励作用。经济发展好不好，财政收入增长多不多，公共服务提供效率高不高都不影响转移支付数量。转移支付主要流入地区的基本公共服务效率没有显著变化，从中可以看到我国目前的转移支付制度还存在着若干问题和缺陷，如转移支付制度缺乏强有力的绩效评估体系，重自下而上的申报、评审，轻自上而下的绩效评估和结果导向的有效问责。正是由于难以做到根据绩效评估结果决定资金分配，导致部分地区转移支付使用效率低。

冀慧峰：出现这种局面，一是与我国基本公共服务的整体水平提升有关。随着我国经济的不断发展，国家的综合经济实力越来越强，人们对政府提供的基本公共服务的种类和质量也有了更高的期许。而要实现更高层次上的各地基本公共服务均等化，中央就必须要逐年加大对中西部欠发达地区的转移支付力度，当转移支付的增速超出当地自有财力的增速时，中西部地区的财政自给率就必然呈现下降趋势。二是与当前我国转移支付制度的主要目标有关。当前的转移支付制度更多地关注“公平”，力图通过平衡经济发展水平和解决贫富差距的方式，实现基本公共服务的均等化，对“效率”关注相对不足。三是与中西部地区在经济发展、人才集聚、管理能力和思想理念上的相对落后有关。基于这些不足，中西部较难实现基本公共服务供给与需求的精准对接，较难实现基本公共服务资源的共享和综合利用，较难形成基本公共服务的多元化供给格局，这些对提升基本公共服务效率都有很大影响。

转移支付制度非常复杂，存在问题也较多，我主要说两方面：一是有指定用途的转移支付资金占比仍然较高。2013年以来，中央财政对专项转移支付资金进行了清理、整合和归并，专项的数量得到大幅压减，但按照财政部目前的新统计口径仍然有109项。并且部分一般转移支付项目甚至均衡性转移支付项目也指定了用途。二是中央和地方在政策设计和执行上沟通还不够顺畅。如，在分配某些资金时，地方财政部门虽然了解基本的因素，但并不清楚这些因素的口径和权重。在规定地方配套标准等筹资标准时，上级财政没有充分考虑地方的经济发展水平和财力差异，一味连年提高标准，挫伤了基层财政和群众的积极性。

汤楠：转移支付主要流入地区的基本公共服务效率没有显著变化这种情况，个人觉得有多方面的原因。第一个就是财力的不足，影响转移支付资金的地方配套，进而影响了资金的成效体现。第二个是社会环境的落后，经济发展水平的滞后会影响到转移支付资金的使用效果。第三个是转移支付资金的使用方向多是公益性领域、基础性建设项目等。资金发挥的是社会发展风向标和稳定器的作用，转化为地方的内生动力，提高基本公共服务效率是一个长期的过程。第四个是转移支付资金对地方来说长期以来存在一定的无偿性，花钱办事效果和效率有待提高。

现行转移支付制度可以说正处于一个不断完整的过程，从大的方面来说，转移支付资金的制度建设是已经相对完备的。但是具体到每一项转移支付资金的制度建设，目前存在两个方面的不足：一是需要进一步明确中央与地方财政事权和支出责任，这是各级政府用好转移支付资金，有效提供基本公共服务的前提和保障。二是需要逐步分领域、分层次建立转移支付资金的绩效评价系统。用科学、合理的绩效评价指标来提高资金使用效率，发挥资金支出成效。中央财政对专项转移支付和部分一般转移支付设定整体绩效目标，各级财政部门逐级设立细化的绩效目标，系统反映转移支付资金在使用期限内达到的产出和效果。

主持人：中国财政科学研究院院长刘尚希近日提出，过去转移支付侧重实现地区财力公平，促进基本公共服务均等化，但在这一过程中，将效率割裂开来，忽视了人长期发展的能力建设和效率提升，最终导致区域分化趋势加剧。您如何看待转移支付的公平和效率问题？

宋丽颖：公平与效率问题，不仅仅存在于转移支付，还存在于各类经济行为之中。从本源上看，公平与效率是哲学问题，本质上是矛盾，是对立统一，没有公平，效率将没有持续的基础。从分配制度上看，我国的基本分配制度要求在分配时，既要反对平均主义，又要防止差距悬殊，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，体现公平正义。作为中央与地方财政分配方式，我国的转移支付制度在理论上实际是兼顾了效率与公平的。在制度设计上，转移支付保障了以中央为支付方，以地方为转移方，以税收返还、专项转移支付等为具体方法，使得地区之间的财政收入差距不会过分悬殊，体现出社会公平的特征。同时，转移支付带来的正向效应本身就是效率的体现。在现代经济体系下，地区能够发展的充分因素便是充足的资金，资金能够带来累加效应，带来进一步的发展。仅有市场进行资源配置的环节下，经济活跃与欠活跃地区的差距将因为资金差而不断拉大，到一定阶段，欠活跃地区将会产生一系列负效应，其自身的价值将因为无资金涌入而无法得到体现。在这种情况下，转移支付能够使经济欠活跃地区的资金得到基础性保障与支持，使得其价值发挥程度显著高于无转移支付的情形。而这正是转移支付实现了效率的体现。当然，以上仅仅说明理论上转移支付是兼顾了效率与公平的。在实际执行过程中，存在着制度设计不够完善导致的公平或效率问题，这是不可避免的，也是正常的现象，需要在实践中加以解决。

解垩：公平与效率的权衡是财政学领域探讨的热点，转移支付制度设立之初是为弥补地区间因资源禀赋不同而导致的收支差异，其对财政收入进行二次分配的功能更偏重转移支付的公平性，在实现基本公共服务均等化，助推区域间协调发展的过程中保障社会公平，但是转移支付制度设计不健全所引发效率问题将恶化公平性结果，主要表现为，转移支付不仅给地方政府带来收入效应，同时会扭曲地方政府收支行为。首先，大规模转移支付增强地方政府依赖程度，进一步扩大地方政府的支出规模，降低税收努力程度；其次，受地方政府行政绩效的影响，地方财政支出重投资轻民生，公共服务供给不能与居民需求相匹配，不利于人力资本积累，进而抑制地区经济长期发展；最后，资金管理漏洞导致资金拨付与监管脱节，造成资金滥用，易滋生寻租腐败现象。

公平与效率相辅相成，两者缺一不可，在转移支付制度实施过程中为兼顾公平与效率，需注重对地方政府的激励与约束。一方面，优化机制设计，合理配置转移支付资源，以激励地方政府支出转向民生性建设，同时动态规划转移支付分配，实现以人为本的基本公共服务有效供给；另一方面，加强规范管理，不仅能够优化政府间财政关系，提高地方政府行政效率，还有利于约束地方政府行为，提升转移支付资金使用效率和经济效益。

王怡璞：转移支付设计的目的之一就在于解决财政不平衡的问题，包括两个维度，一个是中央与地方政府之间的纵向不平衡，一个是地区间的横向不平衡。在实现公平目标的同时，效率是必须要引起重视的因素。利用转移支付，既要能有效缓解基层财政困境，又要能促进地方政府对公共服务的投入。具体而言，转移支付的效率应体现在三个层面：分配阶段的效率，有效弥补各地区的财政缺口；使用阶段的效率，不仅要关注财政资金短期使用的效果，还要引入长期动态视角；管理阶段的效率，包括预算资金的拨付、预算执行等方面。

目前，转移支付资金的使用存在一定的效率缺失。根据一些地区的转移支付审计结果可以发现，年末一些转移支付资金并未得到安排。出现这一情况的主要原因是资金拨付时项目落实不具体、不细化，有时候没有与具体的部门相对应，而是在执行中具体内容才能确定，还有部分项目的前期准备和可行性研究不充分，在年内尚不具备资金使用条件。

吴进进：转移支付应实现公平和效率的平衡，在过去财政收入增长较快，转移支付资金较为充足的条件下，地区间财力公平是转移支付的首要目标。但是，随着财政收入增速下滑，国家财力面临硬预算约束时，效率应摆在更加重要的位置。过去的公平单纯看转移支付是否降低地区财力和支出规模差距，忽略了转移支付是否显著提升了落后地区公共服务质量，特别是人力资本与人口长期发展能力的提高。今后的转移支付，不仅要加强绩效评估，提高支出的结果导向，还要调整支出结构，突出对落后地区人力资本和人口长期发展能力的投资。

冀慧峰：转移支付是各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是政府财政资金单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系，是二级分配的一种手段。因此，在公平和效率的问题上，转移支付还是应该重点关注公平，同时兼顾效率。并且，二者应体现在不同的层次，互为补充，互相促进。首先，在制度设计上要优先保证公平。要确保用于实现基本公共服务均等化的转移支付项目和资金占大多数，以帮助中西部地区能够有效供给具有基础性、支撑性的必需的基本公共服务，实现社会公平和正义。同时，也要设立一定比例的具有激励和约束作用的行业性、区域性和临时性的转移支付项目，来引导不同的地方特别是中西部地区，积极发展各相关产业，打通基本公共服务与当地经济发展之间的良性循环关系，提升效率。其次，在制度运行和管理上，要重点关注效率。要配合户籍制度等相关领域改革，持续推进以常住人口而非户籍人口测算转移支付资金的方式，实现“人钱挂钩可流动”。要在推进财政事权和支出责任改革的同时，减少指定用途的转移支付项目，扩大地方统筹使用转移支付资金的范围和权力，增强转移支付资金的适用性和针对性。还要强化对转移支付资金的绩效管理和日常监管，督促地方加快拨付进度，减少滞留时间，让资金尽快发挥效用。

汤楠：转移支付资金的公平和效率问题，是资金分配、使用的两个方面，并不存在冲突和矛盾。资金的公平，主要体现在分配环节，因为本质上转移支付资金还是一个财力上的均衡。资金的效率主要体现在资金的使用管理，体现在资金支出后的效果体现和效率提升。近年来，中央财政提高了一般转移支付的占比，强化地方对资金的统筹能力；对专项转移支付予以整合，打破了部门壁垒，充分发挥资金支出效果；对转移支付资金的使用进行了不断地细化和管理约束，更加注重资金的指向性，要求各级部门将更多的精力放在为基层服务和干事情上；加强结转结余资金管理，盘活各级财政存量资金，加快预算执行进度，切实提高财政资金使用效益。

主持人：在当前经济下行压力加大、各项减税降费政策逐步落地、放管服改革持续深化等背景下，作为财税体制改革的重要内容，我国转移支付制度的进一步完善需从哪些方面发力？请谈谈您的看法。

宋丽颖：要完善转移支付制度，就要从体制、方式、执行三个方面着手突破。第一是体制，暨建构起以分级、分权为主体的财政体制。就我国经济发展现状而言，想要更好地推动财政税收体制改革的创新，就要在原有体制基础上对其予以调整与优化，建构起以分级、分权为主体的财政体制方案。以此种财政体制为背景，首先，需要及时调整地方政府的财政实权，并借助中央财政部门的赋予来实现，这能够有效保障地方政府以税种范围为界定，实施税收减免和税收立法的权利；其次，对于以各级地方政府为单位获得的财政收入要予以整理和划分，从而为中央财政的发展做好铺垫；最后，想要提升财政管理的实效性，还要以固有的间接管理为着手点，推动其向直接管理转变。这样，一方面可以减少因财政支出给地方政府带来的各种压力，另一方面还能充分提升财政支出的及时性和有效性，是后续管理水平得以提升的主要依托。第二是方式，暨需要制定更加有效的转移支付方式。当前转移支付体系主要是为了保证经济平衡性而建立的，对我国转移支付予以划分，包括财力转移支付、税收返还、专项转移支付等。剖析上述转移支付类型的出现原因，可以总结为以下两点：一是没有建立切实可行的制度，转移支付工作过程缺乏有效的监管，导致各种类型账面缺乏明确性；二是转移支付类型结构不合理，不同区域间获取的经济收益也会因此受到影响，既制约了财政支出均等化原则所具有的作用的发挥，又导致了平衡化、均等化发展的目标无法得到良好的实现。在此背景下，需要加快转移支付体系的制定与建立，这对发展战略目标的高效完成也起到重要的保障作用。第三是执行，暨提高财政管理者的素质水平。财政管理者素质水平的提升必须基于对现有管理人员基本情况有详细了解的背景下来进行。具体来讲，就是要明确目前财政税收管理工作特点以及财政管理工作对管理工作人员的具体要求，并对现有管理人员的综合能力和知识体系予以测评，以测评结果为参考，完成培养方案的制定。除此之外，无论是日常工作还是学习，都要让管理人员深刻认识到持续学习的重要性，并加大对其培训力度，积极为管理人员营造锻炼自我、提升自我的平台，用当下最先进的管理思想和理念武装管理人员，从而保证其在后续管理工作中能够与时俱进，更好地满足新形势下我国财政税收对管理工作的具体要求。

解垩：我国转移支付制度解决地区间基本公共服务均等化的过程中，要将激励与约束相容，引导资源自上而下的有效配置，加强自下而上的绩效管理，强调转移支付资金优化配置，重视资金使用效率，完善管理制度流程，并加强绩效评价、监督与反馈机制，从而实现中央政府宏观调控与改革发展的目标。

首先，合理界定转移支付权责范围，优化转移支付结构。基于不同类型转移支付优势及各地区民生建设的发展目标划分不同转移支付责任范围，充分发挥一般性转移支付公平作用与专项转移支付民生保障作用，在兼顾公平与效率的基础上采用动态规划分配方式精准转移支付资金的引导和调控。

其次，加速健全转移支付科学管理，提升资金使用效率。需注重转移支付的投入到产出整个过程的科学管理，不仅要创新资金投入方式进一步释放资金效能，还要依靠现代化信息技术手段，全程监控资金使用，动态跟踪项目实施与成果检验，规范资金投入并提升使用效率。

再次，匹配行政体制与预算管理体制，完善管理制度流程。提升转移支付资金效益离不开各级政府协调与各部门之间协作，简化自上而下的传达与审批有利于缩减转移支付管理成本，加强各部门横向协作，有利于转移支付资金的整合与规范管理。

最后，严格依照目标健全评价指标体系，加大监管反馈力度。一方面，绩效目标科学、合理设计是绩效管理体系的基石，注重问题导向和结果导向能够将评价指标与目标有机结合；另一方面，加快建立转移支付资金信息共享平台，可以及时监管资金使用过程中不规范等问题，有利于促进廉政建设和风险防范，便于强化绩效评价结果的问责机制。

王怡璞：加强事前考核，提高转移支付决策的科学性。在事前阶段引入多方论证，不仅要有政府部门，还要多听取社会各方的意见。对转移支付的分配与使用进行统筹安排，提升转移支付编制的科学性。

进一步明确省以下各级政府，尤其是县级政府支出责任的划分。本次新设的共同财政事权转移支付2018年执行数中占比47.2%，在2019年预算数中占比47.0%，占据了转移支付领域的半壁江山。因此，如何利用好这些共同财政事权转移支付对于转移支付资金的有效使用至关重要。根据各地区的经济情况，中央政府划分了五个档次来确定各地区的分担比例分担支出责任。在省以下，各地区的财力状况仍有较大差异，需要各省进行统筹安排，进一步明确基层政府支出责任的划分，同时结合实际财力状况更加有效地配置财政资源。

宏观层面，转移支付与税收是地方政府的两大重要收入来源。转移支付的完善还需要与税收体系进行协同调整。转移支付资金的发放会不会影响到地方政府的征税策略，引发地方政府的财政惰性，是一个需要考虑的现实问题。这就更需要加强对转移支付使用的绩效考核，构建激励相容的制度，通过转移支付的优化促进经济的高质量发展。

吴进进：建议从以下方面完善我国转移支付制度：第一，增加一般性转移支付规模和比例，特别是大幅增加均衡性转移支付的规模和比重，降低专项转移支付资金的比重。减少专项转移支付数量和规模的重要途径是改专项为中央本级支出，以及变专项为一般转移支付。减低专项转移支付比重的另一项关键举措在于清理整合当前过多过杂的专项项目。专项资金整合要向重点项目倾斜，围绕重点项目整合资金，发挥重点项目的平台作用。第二，做好专项资金项目库建设，以县级为单位，建立健全县级财政专项资金项目库，以项目库建设促进项目的合理安排。强化专项资金特别是重要领域、重大项目的专项资金的统筹使用，集中财力解决制约主导产业、重点项目发展的瓶颈问题。第三，完善专项资金的绩效管理、定期评估与退出机制，确保转移支付项目能上能下。在科学合理的绩效评价基础之上，即通过运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对专项转移支付目标的实现程度以及财政资金使用情况进行综合性评价。

冀慧峰：在当前的经济形势和改革背景下，我国的转移支付制度改革更应体现出前瞻性、针对性和有效性，更需要与财税制度改革等实现协调。第一，要在进一步推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革上下工夫。要按照“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求，优化中央对地方转移支付体系，增加一般性转移支付规模，健全专项转移支付定期评估和退出机制，实现转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接。第二，要树立过紧日子的思想，增加重点领域投入，提高转移支付的精准度。当前重点要增加对脱贫攻坚、“三农”、结构调整、科技创新、生态环保、民生等领域的投入，着力支持深化供给侧结构性改革、加强创新和技术攻关、实施乡村振兴战略、促进区域协调发展和军民融合发展等。第三，要注重发挥人大、专家、媒体以及社会大众对转移支付项目设立和退出的政策性监督。在对经济、社会和民生有重大影响的专项转移支付项目设立和退出时，一方面向人大作出说明，由人大充分监督。另一方面广泛采用听证、第三方论证等方式，提高媒体和社会大众的参与度。第四，要加快推进转移支付资金的绩效评价全覆盖。要科学确定绩效评价指标、完善绩效评价体系和结果使用链条，对重点项目和资金进行动态跟踪，实施绩效监控和全面绩效评价，并逐步加大绩效评

价结果与资金分配的关联度，尽快从结果参考型绩效预算转变为直接挂钩型绩效预算。第五，要注重发挥大数据技术在转移支付制度运行中的作用。通过横向和纵向整合财政业务应用系统，将独立运行的业务系统与宏观经济预测分析系统等进行底层整合，并打通上下级财政预算指标系统、国库集中支付系统等之间的连接，让上级财政既可以随时抓取数据以测算和分配转移支付资金，又可以随时对下级财政的执行情况进行动态监控。

汤楠：就当前经济下行压力加大的这种形势，如果社会经济的整体环境是一个鱼塘的话，减税降费可以说是对整个社会经济环境的“放水养鱼”，放管服改革可以说是 “简政放权”“休养生息”，那么转移支付制度改革以及整个财税体制改革，则是对鱼塘整体的加固、变强。就目前的转移支付制度来说，我觉得需要从三个方面进行完善：一是在制度建设上明确应由中央直接负责的事务和应由地方负责的事务，避免出现中央承担过多、地方没有担负起相应的支出责任的情况，避免中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠；厘清各级政府职能定位，避免财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高的情况，避免财政包揽过多，或出现应由政府承担的基本公共服务却承担不够的情况。二是需要进一步优化转移支付的结构，对现行的转移支付资金，根据中央和地方的财权事权划分，优化结构，调整一般和专项的种类。紧密围绕财税体制改革和“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战，完善转移支付资金的使用方向。三是制度上明确加强转移支付资金的监管责任，尽快建立起各领域转移支付资金的绩效评价体系，绩效评价的指标应当清晰反映相关转移支付的预期产出和效果，与资金涉及的任务数相对应，与资金量相匹配。在整体上对绩效评价指标进行设计，同时指导各级财政从数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面进行绩效评价指标的细化。■