瑞士和法国国家公园等自然保护地的管理经验及启示

文/杨东民 何平 张贺全 贾强 周廷

前言

十八大以来，我国生态文明建设成绩斐然，国家公园体制试点作为生态文明制度改革的重要任务有序推进。由于国家公园在我国尚属新生事物，国家公园建设和管理需学习借鉴国际经验。本文在笔者实际调研走访的基础上，总结了瑞士和法国在国家公园等保护地社区管理、生态保护等方面的经验，以期为我国开展相关工作提供借鉴。

一、欧洲部分自然保护机构概况

（一）瑞士国家公园

瑞士国家公园坐落于瑞士东部的阿尔卑斯山，总面积超过170平方公里，是瑞士最大的自然保护地。公园成立于1914年，是欧洲的第一个国家公园，也是瑞士唯一的国家公园。公园内景色优美，动植物资源丰富。

瑞士国家公园属于世界自然保护联盟（IUCN）第一类保护地，公园内各类自然过程受到最严格的保护，不受人类活动干涉。国家公园主要职能为生态保护、科学研究和自然教育，而开展科学研究和自然教育的目的是为了更好地保护生态。瑞士国家公园由9人组成的委员会负责管理，日常运行由25名全职人员和40名临时人员负责。国家公园内没有原住民，也禁止人类定居，公园周边的社区居住有6000～7000人。通过为国家公园游客提供服务，周边社区每年约有2000万瑞士法郎的收入。国家公园每年管理费用为400万～500万瑞士法郎，其中约350万由联邦政府补贴。国家公园目前也面临一些问题，一是社会公路横穿园区；二是河流上游建有水电站；三是缺乏野生动物顶级捕食者，生物多样性不完整等，这些问题不利于公园生态系统的原真完整性保护。国家公园访客中心有专门的纪念品销售区域，其他区域承担着自然教育的功能，通过导览器讲解、游戏体验、影像和声音互动等方式，帮助游客了解公园内的自然过程、重要物种以及活动路线和管控要求等内容，接受生态环境教育。

（二）世界自然基金会瑞士办公室

世界自然基金会英文简称WWF，成立于1961年，是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，其总部位于瑞士格朗，在全世界超过100个国家有办公室、拥有5000名全职员工，并有超过500万名志愿者。WWF致力于保护世界生物多样性及生物的生存环境，旨在减少人类对这些生物及其生存环境的影响。

瑞士办公室的基本架构设董事会，负责重大事务的管理决策；董事会任命首席执行官，负责日常具体工作；下设4个部门和2个小组，4个部门是转型计划部、社区和自然保护部、市场部、财务和运营部；2个小组是国际合作组和企业传播组。转型计划部主要工作是创新生态保护的机制、实现人与自然和谐，具体包括探索绿色金融发展机制、生态保护管理和技术推广、普及绿色生产理念，开展宣传教育项目等。该部门已在中国开展了多个项目，与中国人寿在绿色金融方面进行合作，开展了“一带一路”对生态保护与经济社会发展影响研究等，取得了较好的效果。

（三）法国拜奥拓普公司

拜奥拓普（Biotope）是一家生态工程咨询公司，在世界范围内共设有20个子公司或办事处，拥有一支240多位专业人士组成的工作团队，其业务范围包括生态专业知识、环境宣传和自然刊物出版，具体包括区域环境治理、保护地管理、新技术开发、宣传教育等工作。拜奥拓普有自己的出版社，除了出版专业类及科普类书籍、设计销售专业分析软件等常规业务外，还承担了社区环境教育、自然体验教育宣传册设计等工作。

拜奥拓普公司在法国及欧盟的保护地建设中的主要业务，包括制定管理方案、划定调整边界分区、开展生态环境本底调查及特定物种调查、规划设计、自然体验教育等。他们认为，法国人口密度高、人地关系紧张，美国以“封禁”为主的生态保护模式难以实现，只有通过谋求发展和保护的平衡，才能实现人与自然和谐共生。笔者了解到他们目前做的一些项目，包括蝾螈栖息地迁移项目、鸟类监测雷达技术应用、风电对蝙蝠的生态影响评估、法国农业景观生物多样性维持、利益相关者参与的保护地管理优化等。

（四）法国国家公园

20世纪60年代，法国颁布《国家公园法》，建立了国家公园体制，目前法国国家公园占其国土总面积的8%左右。法国国家公园秉承“生命共同体”的理念，认为除物种和栖息地之外，人类传统的生活方式也应作为保护目标，如在赛文山国家公园，人类传统的放牧活动已成为维持生态系统稳定的重要因素，这种半自然生境成为国家公园首要的保护目标。法国国家公园一般分为核心保护区和加盟区，分区主要依据为国家公园的保护目标，没有统一的标准，如赛文山国家公园在成立之初核心保护区仅有60人，为保护并维持半自然生境的稳定，后来逐步增加至1000人左右。建立国家公园需要与利益相关者协商并达成一致，形成共同遵循的规定和标准并签署协议。国家公园管理经费由国家或欧盟负担，赛文山国家公园每年需700-800万欧元的经费，其中包括500万左右的管理费及100-200万的社区居民培训费。在国家公园的监督下，当地居民可开展旅游、餐饮、纪念品销售等经营性活动，并通过国家公园品牌认证提高产品和服务的价值。

（五）赛文山国家公园

赛文山国家公园位于法国中央高原东南部，总面积2973平方公里。公园以山地和高原为主，河流、深谷、平原分布其间。公园内现有71000人，有400多家农牧场在经营。美国国家地理称，“这里不是纯粹的荒野，而是法国传统田园生活的写照”。

笔者参观了位于国家公园外的秃鹫之家，在这里游客一方面可以通过展板、影像和实物模型及专家讲解，了解秃鹫引入计划的背景和实施过程；另一方面这里配备了监控摄像机和望远镜，为游客提供了直接观测秃鹫的机会，加深了体验的效果。秃鹫之家最初由国家公园管理机构设立，但由于经营不善、难以维持，改由当地人经营后，游客人数逐渐增加，经营状况得以改善。

赛文山国家公园于20世纪70年代建立，总面积约3000平方公里，其中约1000平方公里为严格保护的区域。公园管理局共有80余名工作人员，其中20人是有执法权的自然警察。公园内权属情况复杂，仅50平方公里的土地归管理局所有。大部分土地由私人、当地政府及相关部门管理，但开展生产建设活动需向国家公园申请并受其监督，若环境影响评价影响较大，则需要制定相应的对策。为实现草畜平衡，维持公园生态系统稳定，国家公园与养殖户要事先签订协议，确定适宜的放牧密度，帮助他们制定草场管理方案。国家公园还会帮助养殖户申请法国及欧盟的生态补偿费用，提高他们的收入。

（六）马盖隆新城盐碱地滨海保护地

马盖隆新城盐碱地位于帕拉瓦桑湿地保护区（Etangs Palavasiens）中，是欧盟自然2000（Natura 2000）保护地及拉姆萨国际重要湿地。帕拉瓦桑湿地由一系列地中海典型的咸水、半咸水泻湖群组成。该区域是迁徙鸟类重要的越冬地和繁殖地，还有众多地中海区域珍稀的两栖类、爬行类、鱼类和昆虫在此栖息。保护区也是游客休闲观光的好去处，允许人们有限制的进行垂钓和狩猎活动。

马盖隆新城盐碱地原为盐场，管理方本打算将盐场卖给旅游开发商，滨海管理局为保护滨海生境介入并制止了交易，并在第三方评估定价后，通过赎买的方式将该区域收归国有。盐碱地的日常管理工作由滨海管理局委托给当地环保组织开展，环保组织通过本底调查，确定了保护对象，划定了分区，制定了相应的管控措施，有效保护核心资源的同时，也为人类提供了游憩、教育场所。

二、对我国自然保护工作的几点启发

第一，高度重视自然保护。瑞士和法国根据各自国情，都建立了较为成熟的保护地体系，保护地总面积占国土面积的比例都在20%左右。从中央到地方，均有相应的政府部门或机构负责不同类型保护地的管理，同时积极鼓励高校及科研院所、NGO等参与其中。保护地所需管理经费主要由两国政府承担，同时鼓励管理机构通过多种渠道争取资金用于生态环境保护，特别是欧盟相关的保护项目。十八大以来，我国生态文明建设成绩斐然，但在自然保护方面，我国与法国和瑞士相比还存在一定差距，特别是在管理体制和经费渠道上，还有很大改善和提升的空间。

第二，国家公园等保护地建设要因地制宜。尽管两国保护理念不尽相同，但保护地建设的目的都十分明确，管理措施也紧紧围绕目的制订，除了少数规范由法律明确规定外，不同保护地之间没有统一的分区、建设和管理标准。特别是法国，充分体现了因地制宜的精神，为平衡生态保护和经济发展之间的矛盾，在充分评估、严格监督管理的条件下，国家公园的核心保护区可以有人类活动、可以进行基础设施建设，允许开展一定程度的生产经营活动。我国人口密度高、人地关系紧张，特别是在东部地区，大面积的封禁保护难以实现，因地制宜的理念十分值得我们学习借鉴。

第三，国家公园建设首先要解决好人的问题。两国国家公园十分重视利益相关者的意见，会耗费相当长的时间与他们进行协商和沟通，争取使所有人达成一致意见，并通过协议的方式确保管理措施落地。同时，瑞士和法国都把社区管理作为国家公园建设的关键，投入的力量和精力与生态保护相比不相上下。国家公园采取多种方式提升当地社区居民收入水平，是实现保护目标的重要保障。我国国家公园建设中，应充分参照并借鉴相关经验，把解决人的问题作为保护工作的关键，通过与各利益相关方达成一致意见，正确处理人的发展与生态保护之间的矛盾，落实各类保护措施，实现人与自然和谐相处。

第四，国家公园和当地政府分工明确。两国国家公园与当地政府分工明确，当地政府在国家公园范围内履行的职责职能没有任何变化，但在开展有较大环境影响的项目时，必须接受国家公园管理机构的监督，若未通过环境影响评价，需要对方案进行修改才能实施。在法国赛文山国家公园，由于相关法律严禁在国家公园内架设空中输电线，在公园管理机构的监督下，当地政府为居民供电时采用了供电线路埋地的方式。我国国家公园和保护地建设过程中，处理好与当地政府的关系一直是工作的重点和难点。在深化国家公园体制改革、建设保护地体系的过程中，瑞士和法国的经验很有参考价值，明确保护地管理机构和地方政府权责分工，共同推进生态保护。

第五，国家公园管理和建设要吸纳社会力量参与。两国在国家公园等保护地建设中，注重发挥周边社区、环保组织、高校及科研院所的力量。WWF深度参与了瑞士国家公园及其他保护地的管理和科研工作，甚至在一些项目中起到主导作用。法国赛文山国家公园秃鹫引入计划中，周边养殖户提供的牲畜尸体起到了关键作用。法国滨海湿地的保护虽由滨海管理局主导，但调查、管理等具体工作则委托给当地环保组织，周边社区也积极参与植被群落管理，弥补了政府专业性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。在我国，已有各大高校和科研院所、社会组织等社会力量参与了国家公园和保护地的建设和管理，但与设立国家公园较早国家相比，发挥作用还不够突出，需要尽快建立鼓励社会参与的机制，充分发挥社会力量，弥补保护地建设和管理中存在的空白和短板。

第六，加强与国际上国家公园和生态保护机构的合作交流。通过访问，无论是邀请方世界自然基金会瑞士办公室、法国拜奥拓普公司，还是瑞士国家公园、赛文山国家公园，都对中国生态文明建设高度赞扬，对中国国家公园建设有着强烈和浓厚的兴趣，十分渴望参与中国的生态环境保护事业，表达了今后要与我国建立并深化交流合作的意愿。进一步加强与国际机构的交流合作，既能为我国国家公园体制探索和保护地体系建设贡献更多的力量，也有助于提高我国的自身的实力，使我国生态研究和保护水平与国际接轨。