评估咨询服务价格市场化后的思考

文/张朋

2014年7月和2015年2月，国家发展改革委先后2次发文放开包括建设项目前期工作咨询在内的5项建设服务价格，全面实行市场调节价。时至今日，市场调节价已实施超过4年，从实施效果看，价格放开对于营造公开公平的市场竞争环境，推动行业转型发展起到了至关重要的作用。但价格完全由市场决定，缺少指导，也在特定的领域引发了一些问题，值得思考并深入研究。

一、评估咨询价格放开的背景及成效

自20世纪80年代初，为各级政府部门决策提供智力支持的评估咨询行业逐渐形成以来，在相当长的一段时间内，评估咨询行业市场供给不足，竞争不够充分，服务和收费存在不规范的现象。为了保障供需双方的合法权益，原国家计划委员会自1999年至2002年先后发布了《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》等一系列的价格规范性文件，对价格实行政府指导价管理。这项举措在很大程度上规范了行业市场行为，促进了行业健康发展。

随着我国市场经济的高速发展，尤其是基础设施建设热潮不断涌现，评估咨询行业也得到了前所未有的发展，业务的类型与内容不断丰富，行业规模持续壮大，市场竞争也日趋激烈。2013年党的十八届三中全会提出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，并将价格市场化作为全面深化改革的一项重要工作任务。2015年2月，国家发展改革委发布《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》，标志着评估咨询服务价格全面市场化。

价格的全面放开，使得体现了市场供需双方经济利益关系的市场供给结构逐步形成，垄断被多主体竞争所打破，市场活力得到进一步释放。价格放开使得高成本的优质服务从价格差异中得到了高回报，评估咨询机构更加注重综合实力的增强，优胜劣汰的市场氛围逐渐形成，评估咨询行业走向开拓创新、转型升级的发展道路，并得到了蓬勃的发展。截至2018年12月，在全国投资项目在线审批监管平台备案的工程咨询机构约1.1万家，其中绝大多数工程咨询机构都从事评估咨询业务。

二、评估咨询价格放开后引发的问题

评估咨询业务作为工程咨询业务的重要组成部分，与一般的工程咨询业务有所不同，主要体现在评估咨询服务的对象主要是政府部门，评估内容主要是政府投资和政府委托的建设项目。评估咨询价格放开后，缺少了指导性的价格文件，在实际工作中，经常遇到以下问题：

一是政府部门对市场了解程度不够，议价中处不利地位。咨询评估业务从行业划分角度来看，涉及21个大类的行业领域，涵盖了国民经济和社会发展的各方面。从评估内容上看，包含规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请书、资金申请报告、PPP项目实施方案、初步设计等多项内容。咨询评估业务涉及面广，专业性要求较高，不同的专业领域，不同的评估内容，评估需要的人力物力差异较大。政府部门作为决策者，没有专业力量和精力对评估咨询的具体内容进行了解，政府部门和评估咨询机构双方存在较大的信息不对称，从而导致政府部门在议价过程中处于不利地位，这种情况往往会导致政府财政资金的浪费。

二是缺少参考标准，容易滋生腐败或导致过度低价。在没有价格文件约束的情况下，政府部门作为委托人，在与评估咨询机构商定委托费用时，有较大的自由裁量权。这种情况下，一方面容易产生权钱交易的灰色地带，滋生腐败；另一方面，容易使得政府部门在希望通过高价来获得高质量评估咨询服务时，因缺少文件支持担心廉政风险而畏手畏脚，导致高质量的评估咨询服务不能享受应有的“优质优价”。

三是老旧的收费标准体系依然有市场。经与多家政府部门及咨询评估机构了解，由于目前没有明确的收费标准，在实际收费中许多单位还是参考之前的1999年出台的《关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（计价格〔1999〕1283号，以下简称1283号文），在此基础上上浮一定比例进行收费。而此文件出台于20年前，现在的咨询服务工作内容在广度和深度上与20年前已不可同日而语，作为参考文件存在许多不适用的地方。比如：收费标准价格整体偏低、评估项目内容不能涵盖现行的评估项目内容、行业划分标准老旧等等。

综上，在坚持市场定价的前提下，如何避免上述问题发生，给政府节约资金的同时让评估咨询单位获得合理的报酬，保持市场健康发展，值得我们进行深入研究。

三、建立“市场定价为主，参考标准为辅”的价格体系

（一）参考标准的目标定位

建议政府部门或行业协会牵头出台评估咨询收费参考标准（以下简称参考标准），在由市场决定价格原则不变的基础上，对评估咨询工作的市场价值给出价格参考。参考标准的自身定位不是在开“历史”的倒车，而是给供需双方提供一种参考标准，不具备强制执行力。供需双方可根据参考标准来判断价格是否在合理范围内，避免价格过高或过低。

在实际使用中，政府部门可以使用“红线法”，即依据参考标准划定上下浮动一定百分比的红线，比如20%。如果市场定价在红线范围内表明价格合理，符合市场规律和行情。如果价格高于上部红线，就需要考虑是否会造成政府资金浪费。如果价格低于下部红线，就需要考虑评估咨询单位在不能获得合理利润的情况下，是否会在工作中“偷工减料”从而影响评估咨询工作质量。

为避免参考标准“先入为主”，影响市场自由定价，建议将参考标准作为一种后置的判定手段使用，即在供需双方经由市场定价后，引入参考标准来判定价格是否在合理范围内。而不是依据参考标准进行议价。

（二）参考标准的整体设计思路

目前评估咨询服务的工作量与工程总价成正比关系的基本规律没有改变，1283号文的计价体系的整体思路依然适用，在实际工作中许多单位依然选择其作为参考也说明了这一点。建议参考标准在1283号文计价体系的基础上，修改并增加部分内容以适应目前的市场现状。

参考标准采用以总价费率模式为主，人工工时费模式为辅的计价体系。总价费率模式以项目建议书或可行性研究报告的总投资额为基础，实施分档计费，档内用插入法计算。同时参考行业、工程复杂程度、企业资信情况等设置调整系数，最终得出参考费用值。人工工时费模式作为总价费率模式的补充，在总价费率模式不适用的特定情况下使用，采用人工费用累加计算的方法并乘以一定的利润系数。

（三）参考标准的主要改进内容

在1283号文件规定的计费方式上，结合目前评估咨询行业发展情况，提出如下修改建议。

1.扩展评估咨询项目数量。1283号文仅规定了编制项目建议书、编制可行性研究报告、评估项目建议书、评估可行性研究报告4项内容，且仅后两项与咨询评估业务直接相关。参照《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委员会2017年第9号令），结合目前工程咨询行业发展现状，建议将评估咨询内容扩展为评估专项规划（含规划调整）、评估项目建议书、评估可行性研究报告、评估项目申请报告、评估资金申请报告、评估PPP项目实施方案、评估初步设计、专项规划的中期评估和后评价、项目后评价、项目概预决算审查和其它专业技术服务11个方面。

2.大幅提高分档收费标准。1283号文中确定的按建设项目估算投资额分档收费标准，与目前市场环境下的收费情况相去甚远，建议大幅提高。具体金额上应对行业市场进行深入调研，在保障供需双方的合理权益的基础上，体现“优质优价”理念。

3.修改行业调整系数。一是对行业体系进行整合和细化。《国民经济行业分类》在1283号文发布之后，分别于2002年、2011年、2017年进行了3次修订。新的行业划分应与国家标准相统一，并按照工程咨询领域特点进一步优化。比如增加生态建设、新能源等新兴领域。二是石化、化工、钢铁、水利等传统行业随着技术逐步成熟和经验逐渐积累，评估咨询工作难度降低，行业系数应相应下调。三是信息工程、智能制造、节能环保、新能源等新兴行业近些年蓬勃发展，技术更新快，新技术新理念层出不穷，可参考借鉴的案例相对较少，难度系数相应上调。四是对部分行业进行细分，区别对待。比如铁路，目前大部分铁路项目均为高速铁路，技术难度较普通铁路有大幅提升，应将铁路细分为高速铁路和普通铁路，在难度系数上区别对待。

4.增加单位资信调整系数。2017年国家取消了“工程咨询单位资格认定”行政许可事项，放开了工程咨询单位市场准入，将事前许可管理方式转变为事中事后监管，同时引入守法信用及诚信纪律，开展资信评价。资信等级不仅反映了企业的专业技术力量、合同业绩等综合实力，还包括了守法信用记录，是企业价值的一种体现。资信等级也间接体现了评估咨询的业务水平，设置资信调整系数，是对咨询评估任务工作质量的体现，同时也对行业健康发展起到了间接的推动作用。

5.将人工工时费模式作为辅助计价方法。人工工时费模式以工日为单位，按照咨询人员的技术职称确定费用档位，按照所耗工日计算总体评估咨询费用。该模式自身有其固有缺陷：一是委托方对于专家参与咨询工作的时长难以认定，实际收费中多数参考咨询单位单方面出具的认定结果。二是为评估咨询工作服务而产生的其它费用支出种类繁杂且难以衡量，如参与异地评估人员产生的交通费和食宿费、评估咨询服务所使用的物品及场地折旧费用等。三是仅靠工时长短体现工作量，未考虑效率因素，容易导致“磨洋工”情况发生。故人工工时费模式适宜作为总价费率模式之外的辅助计算方法，用于投资总额难以确定的工程项目，或用投资总额计算无法真实反映工作量的特殊项目。

6.增加人员职级种类并提高工时费用标准。建议将人工工时费用计算方法中评估咨询人员档位与新的国家系列（专业）职称资格分类标准相统一，并增加知名专家与其它人员两类。新的职级标准为5类，分别是知名专家、正高级专业技术职称人员、副高级专业技术职称人员、中级专业技术职称人员、其它人员。其中，知名专家特指国家层面认定的高层次人才，包括两院院士、“长江学者”、“千人计划”专家、享受政府特殊津贴的专家等；其它人员是指为评估咨询工作服务的相关人员。同时，工日费用标准应参考目前各类职级人员参与咨询评估工作的报酬情况在原有标准上适当提高。

7.设立“全过程”评估咨询收费标准。2017年国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出“全过程工程咨询”理念，为委托方提供一体化咨询、跨阶段咨询的服务需求已成为工程咨询行业的业界共识，大咨询的格局正在加快形成。由同一家评估咨询机构来对同一委托项目进行“全过程”服务，具有减少评估咨询机构的工作量，降低委托成本，提高评估咨询质量，使委托双方沟通更加顺畅等诸多优点。对于同一家评估咨询机构承担同一项目多个评估咨询内容的计费方法，建议按照单项评估咨询参考标准进行叠加计费，同时设置重复系数。重复系数小于1，且评估咨询内容越多系数越低。理由是对同一个委托项目的各阶段咨询工作有相关性，并且有许多重复或相近的工作内容，工作熟练度的提升会降低成本。

8.设定奖励金额计算方法。如评估咨询单位在工作过程中提出了合理化建议，为委托项目节约了开支、创造了收益，政府部门则应给予其奖励，奖励金额按照节省资金额的一定比例设置。设定奖励金额可以调动评估咨询单位的积极性，提高评估咨询质量。