灾民权利保障的法理基础与实践检视*

廖 艳

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

在自然灾害治理领域一直存在一种近乎顽固的认识，即将国家的救灾抗灾工作视为人道主义援助，而不是灾民应享有的权利。这种错误观念既不利于灾民的权利保障，也有损自然灾害治理工作的实际效果。中国作为一个自然灾害高发国家，自古以来一直面临着繁重的自然灾害治理任务。新中国成立以来，党和国家采取了众多防灾、减灾和救灾措施，在自然灾害治理上取得了举世瞩目的成就，也赢得了国际社会的广泛好评。①尽管如此，仍然存在一些对灾民权利保障问题方面的模糊认识。这些认识往往背离了国家尊重和保障人权的宪法原则，也妨碍了灾民权利的实现以及自然灾害治理质量的提升，在极端情况下甚至可能引发灾民与政府对抗的群体性事件。考虑到自然灾害治理中权利视角缺失的巨大风险，本文试图论证灾民权利保障的理论基础，总结其原则与义务体系，分析中国灾民权利保障中存在的问题，在此基础上提出完善对策。

一、灾民权利保障的法理基础

(一)社会契约论：灾民权利保障的合法性根基

作为一种证明政治权力合法性和界定国家与人民权利义务关系的理论，社会契约论主张国家是自由平等的人民自愿同意的产物。至于生活在自然状态下自由的人民为何相约建构国家，近代社会契约论者的看法大体一致。在具有理性主义传统的霍布斯看来，鉴于人趋利避害的本性以及自然资源的稀缺性，自然人“基于自我保全的激情”才让渡出自然权利联结成公共权力。[1]P59洛克认为，为了克服自然状态中由于法律、法官和执行权力的缺失而导致的权利保障的不便，社会成员通过契约的方式构建国家，由国家保障其安全、财产和幸福。卢梭假想理智的人民为了自存，联合起来将部分权利让渡于公共权力，由公共权力机构履行卫护和保障每个结合者的人身和财富的职责。霍布斯、洛克和卢梭等近代契约论者的论述表明，国家存在的理由在于国家从人民的同意中获得了合法的统治，与此同时国家必须承担起维护社会安全和保障公民基本权利的职责。

如果说近代社会契约论者为国家起源及其合法性做出了可能的解释，那么当代社会契约论者罗尔斯的工作提示人们：国家与公民的契约义务不仅仅局限于国家确保公民权利免于各种危险的侵害，而且需要恪守正义原则设置特别的社会制度帮助弱势公民实现权利。罗尔斯认为，“无知之幕”的原初状态的人们会遵守他们达成的契约：公认的正义原则，其中包括最大最小化公正标准——即社会和经济的不平等必须有助于最不利群体的最大预期利益原则。那些受惠于社会的和自然的偶然性的人把自己看作已经被那些无人对之拥有优先诉求的优势补偿，所以他们认为(有利于最不利群体的)差别原则适宜于调控资格权利和不平等体系。这个十分适合于偶然遭遇和事件的原则能够成功调控社会的基本结构以及它对他们个人和相互关系的深刻影响。[2]P6-12

从社会契约理论的内在逻辑和核心精神来看，国家对公民权利实现负有当然的契约义务，是公民权利的主要义务主体。从保障的内容来看，国家不仅要保护公民权利免遭自然或社会危险的侵害，而且有责任通过制度安排帮助社会中最不利人群实现权利。当然，国家对自然灾害等非常时期中的公民权利以及社会最不利群体的保障更为急迫。因为较之正常时期人们在非常时期里遭遇的权利实现障碍更大，沦为不利人群的风险也更多，因而非常时期里公民权利保障的内容、层次以及义务主体的履行方式上都具有特殊性。就自然灾害而言，一方面，国家应当按照社会契约的要求开展防灾救灾减灾，化解灾民的权利风险；另一方面，由于自然灾害这一偶发因素必然会产生新的社会最不利群体，按照当代社会契约理论的要求，国家应该运用差别原则调控这种不平等的社会结构，国家有责任设计、安排和落实有关受自然灾害影响人员的专门性照护制度，帮助他们提升抵御自然灾害的能力，促成权利的实现并最终达至社会的正义。总之，社会契约理论告诉我们，权利所在之处就是国家履行义务之时，“国家的义务应当是满足权利的需要”，“满足权利的需要是国家及其权力存在的正当理由，国家义务的内容是由权利的需要决定的……”[3]P16因此，自然灾害情形下国家不仅应当严格恪守契约精神履行保障义务，而且应该比照受自然灾害影响人员的权利需求确定国家义务的范围和内容，这才是社会契约理论的内涵和要义所在。

(二)政治正当性原则：灾民权利保障的政治道德基石

社会契约论者告诉我们，正是基于权利保障等方面的考虑，人民自愿将部分权利让渡于国家，国家与人民之间签订的互利性契约使得国家获得了统治人民的权力，公民有义务服从政治权力。但是，政治权力的有序维持以及公民对国家的服从仅仅倚靠基于契约联结起来的合法政府是不够的，它更需要的是一个具有正当性的政府，一个具有更多政治美德、能够给公民带来更多益处的政府。②如果一个国家只具有合法性而没有正当性，那么它迟早会因为不能实现公民在赋予其合法性时所期待的那些成就而使得公民收回当初的授权。另一方面，只要国家具备了一定程度的正当性，公民便有一般的自然责任来支持它。[4]P101当然，政治正当性不仅体现在常态社会中，非常态社会里更能体验出政治权力所追求和贯彻的道德。在这个意义上，例外状态便成为个体认知和检测国家的角色、意义以及政治的智慧、德性的重要情景。[5]自然灾害使社会处于危机状况，政治伦理道德以更为集中和极端的方式凸现出来。比如，政府对于公正和效率问题、义利以及群己关系的看法；政府和从政者的道德感召力和道德情操；不同政治权力主体之间责任与义务的冲突与边界；等等。当然，在自然灾害特定时空下，国家最起码的政治伦理道德底线应是救助和保护深陷灾害的民众，通过精神和物质的帮助确保灾民生存和发展的基本权利。

人类历史表明，在重大自然灾害后常常出现政权的更替。在社会严重不公、统治者漠视民众苦难的国家中，在重大自然灾害后出现政权更替的现象更加常见。因为自然灾害引起的社会混乱及其给民众生命和财产造成的重大损失，不仅会引发价值尊重的重大问题，也会危及政权这一权威性分配主体的存留。[6]P74-79竭尽所能地防御灾害和救助灾民，是每个政权保持正当性和合法性的基本前提。[7]P232因为，在自然灾害治理中的不作为和乱作为现象不仅会削弱民众对一个政权的认同感，还会引发该政权的政治正当性危机，在民众面临重大的生存危机时甚至会引发革命。相反，在自然灾害发生时充分保护灾民的权利，不仅能提升民众对政权的认同感，也能形成更为良好的政治秩序和增加政权对民众的凝聚力，这也正是“多难兴邦”一词的意蕴所在。

(三)风险社会理论：灾民权利保障的现实依归

随着科技的发展和工业化的推进，社会发展达到了人类历史前所未有的高度。在发达的现代社会里，财富的社会生产伴随着风险的社会生产。[8]P15在高度发达的现代世界里，人们惬意享受丰盛社会财富的同时，也时刻感受到风险引致的危机和威胁。自然灾害是由于自然界的异常活动或运动引起的风险事件，它并不完全听从于人类的意志，因此从本质上来看自然灾害仍然属于自然风险事件，它绝非高度发达的现代性的直接后果。但是与前工业社会明显不同的是，现代社会的自然灾害正在由“自在的自然风险”向“社会的自然风险”转变。③自然灾害的社会性可以从以下两个方面进行理解。首先，现代社会的很多自然灾害事件与人类决策与行为紧密相关。英国社会学家吉登斯对此进行了深刻的反思，“在某个时刻(从历史的角度来看，也就是最近)，我们开始很少担心自然能对我们怎么样，而更多地担心我们对自然所做的。”[9]P23人类这些不当的活动遭到了自然的报复，其中突出的一点就是诱发或加快了自然灾害的发生。④其次，自然灾害对人类社会的损害性后果与社会本身的弱点紧密相关。承灾体的密度、承灾体的脆弱性以及灾区的防灾减灾能力在很大程度上影响了自然灾害的危害程度。⑤因此，无论从成因还是从后果来看，“自然”和“人为”灾害的区分标准逐渐消除，一个“自然的”自然仅仅存在于过去的壁龛里。[10]P79自然灾害深受现代性和社会的干扰。

正是由于自然灾害具有社会属性，我们可以肯定地说，人类不仅可以而且必须避免或减轻自然灾害的消极后果。在此意义上，自然灾害治理的主体——国家干预风险的义务主要表现为国家保障基本权利的义务。[11]P48事实上，权利的实现能够在较大限度上预防和减轻自然灾害带来的破坏和侵害，尤其是积极的经济、社会与文化权利通过给予身处风险的人们最低的生存保障，不仅能提升人们预防灾害的能力，而且能增强人们抵御灾害的信心。因为自然灾害爆发后，灾民的脆弱性加剧，灾民抵御风险以及实现权利的能力不同程度的下降，尤其是弱势灾民的脆弱性更为显著。⑥此时，脆弱的灾民急需外部的力量帮助其实现基本权利以确保其摆脱危机。阿玛蒂亚·森曾经对此进行过精辟的论述。在他看来，经济、政治和社会权利对于减轻饥饿者的脆弱性是非常重要的。[12]P170-175他有关风险脆弱性问题的论述也同样适用于其他自然灾害情形。由此可见，权利保障是自然灾害风险治理的基本目标和至关重要的手段。

(四)社会国理念：灾民权利保障的民生基础

作为一种关注民众福祉的国家制度，社会国强调国家必须为国民的福利负责，国家必须具备基本的福利功能并将民众福利作为其基本目的之一。社会国制度的确立使得人们享有福利成为了一种权利资格，而不是一种慈善，它意味着个人有资格要求国家对其福利承担责任，与过去将福利作为恩赐的社会制度有了本质的区别。在社会国里，人真正成为了国家的目的，而不是国家的工具。

从社会国理念内核及其基本功能可以看出，社会国最基本也是最核心的目标还是人的“生存照顾”，尤其是社会弱者的“生存照顾”，国家应通过制度的保障或者其他方式给予社会弱势群体更多的机会和资源以助于他们过上与人的尊严相符合的生活，满足民生需求。根据社会状态的不同，社会国通过“济困”和“扶危”两种不同方式来达至这一目的。在常态社会中，社会国通过提供经济或机会的帮助，保障弱势人群最低的生活水平，维护社会和经济的正义与稳定。而一旦进入到像自然灾害之类的非常态社会时，国家不仅要履行其安全保障的义务，而且需要伸出其温暖的给付之手，帮助人们摆脱临时的危机。因此可以这样说，(社会)法治国不仅完全允许国家的防卫，而且有义务排除那些日益严重且若不采取措施将会造成具体的损害的危险。[10]P84-87而社会国中的“福利行政法”的角色从保护自由的排除侵犯法被改写为分配秩序。[13]P125换言之，公民对国家管理灾害的要求也随着国家行政管理权的进步而提高：由夜警国家转为福利行政，由消极退出转为积极介入，由传统不作为转为现代作为。[14]P39-49

二、灾民权利保障的基本原则和国家义务体系

上文已经论证了灾民权利保障的正当性。显然，对保障灾民权利的道德论证的目的并不是道德上的说教，其最终的目标是灾民权利的实现。由于权利的实现依赖于义务的履行，国家作为灾民权利保障最重要的主体，其履行义务的质量直接决定了灾民权利的实现水平。正因如此，有必要探讨国家在灾民权利保障上负有哪些义务，以及国家该如何履行这些义务。前者关系到国家在灾民权利保障上的基本义务，后者关系到国家履行灾民权利保障义务的基本原则。

(一)灾民权利保障的国家义务体系

考虑到自然灾害频发的事实以及灾民权利保障的重要价值，联合国等国际组织和诸多国家都对灾民权利保障问题进行了探索，并构建了灾民权利保障的诸多标准。这些标准首先体现在联合国等国际组织制定的人权公约以及主权国家制定的宪法中，《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会与文化权利国际公约》等人权公约以及各国宪法就是其重要代表。它们之所以成为灾民人权保障的重要依据，根本原因在于尽管灾民是特定的权利主体，其权利保障也具有一定的特殊性，但是灾民首先是人和公民，理应享有国际人权公约和宪法确立的一系列人权和基本权利，除非在紧急状态下国家才能依法克减权利保障的义务。除了国际人权公约和宪法的相关规定外，国际灾害法也是国家保障灾民权利的重要依据。比如，“皮涅罗原则”⑦和“IASC业务准则：如何保护受自然灾害影响的人”(下文简称IASC业务准则)等文件就为国家履行相关义务提供了详尽具体的指南。

1.灾民权利保障的国家义务层次

世界著名人权法学家艾德先生曾经将国家义务划归为尊重义务、保护义务和实现义务三大类型，这一分类方式不仅得到了学术界的肯定，也被联合国人权条约监督机构采纳。⑧在笔者看来，国家对灾民权利保障的义务也可以划分为上述三大类型。

首先，国家应履行尊重义务。尊重义务要求国家在自然灾害时期不得直接或间接干扰公民享有权利，不得在自然灾害立法或国家政策中采取歧视性的做法，不得在自然灾害治理实践中限制或剥夺公民平等享有权利的机会和资格。此外，自然灾害情形下的尊重义务还包括国家不得阻止国际组织、其他社会组织以及社会个体合法参与自然灾害应对相关的事务。

其次，国家应履行保护义务。保护义务意指国家应采取防灾减灾措施减少或避免自然灾害对公民权利的侵害以及自然灾害时期防止第三方侵害公民的权利。具体而言，国家有责任通过法律或其他措施预防或减少自然灾害的发生以及采取预防措施将自然灾害的影响降至最低，保障灾民的权利免遭其他组织或他人的干涉或限制，保障有平等的机会得到第三方的救援和救助服务，保证第三方救援和救助服务的可接受程度以及质量，阻止第三方胁迫灾民接受其文化或习俗不允许的救灾物资或服务。国家还应排除限制和侵害权利的相关因素，比如确保第三方不得限制灾民获得与自然灾害相关的信息和服务。

最后，国家应履行实现义务。实现义务意指国家应采取适当的立法、行政、司法、宣传、预算以及其他措施，提升灾区人民的权利实现能力，创造或提供权利实现的便利，并且当灾民凭借自身能力和努力无法实现权利时，国家可以通过直接提供资源的方式帮助灾民实现权利。灾民权利保障实现义务的内容非常广泛，主要包括但并不限于：自然灾害救援救助法律或政策的构建；灾中紧急救援和救助；灾后基础设施的重建和恢复，重建过程中住房、教育、就业、医疗以及生活保障方面的便利和帮助等等。

2.灾民权利保障的国家义务内容

按照自然灾害治理的阶段性进行划分，国家履行灾民权利保障义务的内容主要包括预防义务、救援救助义务以及调查、追责和救济义务。

预防义务应归结为采取措施加强国家处理地震等意外和暴力性质的自然现象的能力，主要体现为立法义务、土地规划义务和预警义务。立法义务是规范所有国家义务的逻辑起点。自然灾害时期权利保障的立法具有其特殊性。首先，它强调了法律的针对性和可操作性，避免立法的高度原则化和模糊化。其次，公众知情权是减灾以及生命财产保护的关键要素之一，因此在制定灾民权利保护立法时必须设立知情权条款。再次，规则制定时还必须规定适当的程序，这样才可以清晰查明自然灾害应对过程中存在的缺陷和不同层级中责任人员所犯的错误。[15]土地规划义务是指政府在城乡土地规划时应合理避开易灾区、加强地质灾害风险带土地开发管理以及开展科学的空间规划，进一步减少承灾体的脆弱性以及提升社区的防灾抗灾能力，确保生命财产损失的最小化。预警义务意味着国家必须要建立系统科学的灾害预警体系，这不仅需要完善灾害预警基础设施和预警信息共享平台，还需要提升灾害风险的识别和评估能力以及社会和组织的预警反应能力。

救援救助义务要求国家采取积极的救援救助帮助灾民摆脱困境。在灾中紧急阶段，国家需要执行应急方案、提供交通设施、组织灾民有序撤离；在灾后恢复阶段，国家应帮助灾区开展重建以及给付灾民基本生活资料，为灾民提供能够满足基本生活条件以及发展的基础设施和机会，确保灾民能够获得维持生命安全和健康所需的生活资料和生存环境。

当自然灾害事件中出现生命损失和重大财产损失时，要求国家履行调查义务，调查死因以及确定国家是否需要承担责任。如果调查发现灾害中的死亡事故或重大财产损失事件涉及到国家责任时，国家还需履行追责义务和救济义务。追责义务意味着当国家机关或国家行为人未履行或未正确履行其职责造成公民生命或财产损失时，国家必须要追究其相应的责任。这对于维持公众的信任和确保公众遵守法治和防止任何对非法行为的容忍或共谋至关重要。当然，追究相关机构和官员的责任可以规范权力的行使以及惩罚和威慑行政过失行为和权力滥用行为，但是并不会给受害人带来直接的救济，因此国家还需履行相应的救济义务，比如国家依法给予受害人赔偿。

(二)灾民权利保障的基本原则

国家义务的履行依赖的是相关具体制度的制定和实施。为了更好地制定和落实相关的制度，我们需要遵循一些基本原则，这些基本原则作为国家义务履行的灵魂和根基，对自然灾害时期国家履行权利保障义务具有非常重要的指引作用。

1.全面保障和重点保障相结合的原则。首先，应遵循全面保障的原则。《维也纳宣言和行动纲领》指出，“所有人权均为普遍、不可分割、相互依存和相互联系的”。考虑到权利体系的完整性以及权利之间的普遍联系，灾民的权利保障必须遵循全面保障的原则，不得漠视或忽略某些权利。在实践中，忽视某一权利必然会妨碍或限制其它权利的实现。比如，知情权能使公众有效获取关于自然灾害的合法信息和资源，及时迅速地做出最理性的选择，如果在自然灾害治理中不重视公民的知情权，则可能引起或扩大生命权、健康权、财产权等诸多权利的损害。其次，应遵循重点保障的原则。这不仅仅是因为权利的价值差异导致了权利的位阶区别，一些权利被广泛视为基本的甚至至关重要的权利，还有一些权利被认为不够重要甚至无足轻重。并且，在自然灾害情形下，不同权利所面临的风险以及遭受破坏程度也存在差异，权利实现的经济成本和时间成本也并不一致。因此，在资源稀缺和危急情况下，应该重点保障那些灾民普遍珍视的重要权利以及那些面临严重风险的权利，比如生命权利、健康权利和基本生存的权利。在出现几种权利发生冲突的情形下，国家首先要全力保障生命权，对政治权利等其他权利可以进行适当限制或者依法克减。当灾民的生命安全得到保证后，再考虑基本生存权、健康权以及家庭团聚等其他权利。在国家安全、公众利益需要时，国家甚至需要限制或者克减部分灾民的某些权利。比如，为了保障灾民生命权，可能限制灾民的行动自由，不允许其为了保护财产返回危险的灾害发生地；为了保障灾民健康权，也可能对部分感染传染病的灾民实行强制隔离。

联合国关于自然灾害权利保障的诸多文件都体现了全面保障与重点保障相结合的原则，最为典型的就是《IASC业务准则》。该文件一方面将公民权利、政治权利和经济社会权利都确定为自然灾害时期必须保护的权利，并强调只有充分尊重这四种类型的权利，才能确保遭受自然灾害人员的权利得到充分保护。另一方面，该文件把人身安全与完整相关的权利以及与基本生活必需品相关的权利作为紧急事态的权利，认为它们是挽救生命阶段最重要的权利。⑨

2.最大努力和与国家社会经济条件相适应相结合的原则。最大努力原则是指在自然灾害可能威胁灾民权利时，国家必须尽自身最大的能力，调动国内所有资源，最大可能地采取各种必要措施来促进权利的实现。在客观条件必要的情况下，国家还应该积极寻求国际援助，最大限度地保障灾民权利。这一原则在自然灾害时期权利保障的专门性国际法律文件中也有所体现。比如，《IASC业务准则》第A.1.1条规定，“如若发生严重自然灾害，对受灾个体和社区的生命、人身安全或健康造成严重威胁，应在最大程度上采用一切必要的恰当措施来保护处境危险的人员，特别是弱势群体。”诚然，最大努力原则关注的是国家的态度和实际行动，而不是最终效果，即它并不要求每个人的每项权利都能得到充分实现。因为，权利的实现不仅与权利主体自身的能力以及国家的政治意愿紧密相关，同时也取决于一定的社会物质条件。衡量国家是否已经做出最大努力，必须充分考虑现有社会经济条件，以及寻求国际合作的可能性。严格区分履行不能和不愿履行两种情况，判断国家是否已经通过现有的保障机构采取了应急措施，在资源以及物质条件允许的情况下，是否最大限度地履行了尊重、保护和实现义务。当一个国家将未能履行义务的原因归咎于社会经济条件时，也必须有充足的理由证明已经尽最大努力利用了一切可用的资源。

3.反歧视和弱者照顾相结合的原则。反歧视原则乃是权利保障的基本原则，其价值基础是平等，基本要求是不得基于种族、肤色、语言、宗教、性别和其他被禁止的理由进行不合理的区别对待。迄今为止，该原则不仅得到所有国际人权公约的确认，许多国家宪法也将其作为宪法原则或者纳入基本权利体系。灾民权利保障理应遵守这一基本原则。无论是灾前的预防阶段、还是灾中救援阶段或者灾后的救助阶段，都应平等对待每位灾民，禁止出现任何直接和间接形式的歧视。除了国际人权法和国家宪法对反歧视原则的确认外，许多国际灾害法和国内灾害法也将其视为灾害治理的原则。比如，联合国“在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题的决议”要求国家遵守“不歧视和性别平等的原则”，确保所有灾民可不受任何歧视地平等获得住房；⑩《印度灾害管理法》(2005年)第61段规定，“在向灾民提供赔偿和救济时，不得因性别、种姓、族裔、血统或宗教加以歧视”；《印度尼西亚灾害管理法》(2007年)第6条c款和第8条a款分别强调中央政府和地方政府要确保灾民权利的公平享有以及符合最低限度服务标准。综观全球自然灾害治理的实践，可以发现大量基于种族和身份的歧视案例。比如，美国卡特尼娜飓风后非裔美国人的住房权危机就是由于种族歧视造成的；印度达利人在灾期食物分发时曾遭受歧视；斯里兰卡tamil人因政府与猛虎组织的冲突，在灾后人道主义救援时权利受到了限制。[16]P13-14上述案例在国际社会产生了极端恶劣的影响，它们也充分表明反歧视理应成为灾民权利保障的基本原则。

当然，反歧视并不等同于完全无差别对待，因为平等不仅包含形式平等，还包含实质平等。在自然灾害治理上，国家应该充分考虑脆弱人群在权利实现上面临的更大风险，当人道原则以及社会公德需要时，应当对他们加以特殊照顾，以保护其权利实现的实质性平等。比如，为了保障生命权，在灾中紧急撤离时可以优先安排老年人、残疾人、儿童和妇女撤离；考虑到自然灾害期间妇女面临性侵犯的可能性大大增加，在临时住房分配和安保设施上，应该向妇女做适当倾斜。这样的做法不仅符合权利保障的基本原则，也符合人道主义的基本理念。事实上，弱者照顾原则也得到了国际灾害法和一些国家宪法的承认。比如，《IASC业务准则》不仅在一般原则1中提及要对弱势群体采取有针对性措施，而且在每一类具体权利保障的规定中都有保护弱势群体的专门条文。厄瓜多尔宪法(2008年)第46条第6项也明确规定，在灾害和武装冲突情形下儿童享有获得优先照顾的权利。

三、当代中国灾民权利保障实践之反思

认真比照灾民权利保障义务体系和基本原则，我们发现，尽管我国当代灾民权利保障实践已经获得巨大成绩，但由于建国以后较长时间我国自然灾害治理基本上是政策驱动模式，自然灾害法制建设起步较晚，我国在灾民权利保障方面仍然存在一些问题。

(一)理念偏差：自然灾害治理目的的简单化

理念是行动的指南。正因如此，自然灾害治理的理念问题对自然灾害治理行动具有重要影响。仔细分析我国自然灾害立法，不难发现我国自然灾害治理的理念有简单化的倾向，与灾民权利保障的标准存在着一定的偏差。

首先，权利保障没有成为自然灾害立法的基本原则。综观中国全部的自然灾害立法，我们发现其关于法律原则的表述五花八门。《防震减灾法》要求以“预防为主、防御与救助相结合”为工作方针，《地质灾害防治条例》规定以“坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点”为原则。尽管上述法律原则的表述大多考虑了自然灾害治理的重要环节和各方力量，却没有体现自然灾害治理的根本目的，没有将权利保障作为自然灾害治理的基本原则。权利保障原则的缺失，不仅使灾民可能丧失对抗权力滥用的资格，也难以满足脆弱灾民的基本需求。[17]P44-49并且，正是由于权利保障原则的缺失，《IASC业务准则》等国际法律文件一再重申的反歧视原则和照顾弱者的原则，在中国现有的自然灾害立法的法律原则条款中没有得到足够的重视。

其次，我国自然灾害立法大多将立法目的简单表述为“保障人民的生命和财产安全”，并没有使用“保障灾民基本权利”的表达。笔者以为，将生命安全的保障作为立法目的虽然凸显了生命至高无上的价值，并且符合“留得青山在，不怕没柴烧”的传统文化观念和群众智慧，但是，对个人而言，生命的存活只是生活的前提和基础，人的生活尤其是有尊严的生活才是生命安全的目的所在，它包含了比生命存活更多的内容。正因如此，仅将保障生命和财产安全作为立法目的，显然忽略了生活的其它面向。从权利保障的角度来看，权利的内容丰富多元，除了生命权和财产权以外，还包含身体安全权、健康权、平等权利、自由权利和家庭权等众多权利，因此仅仅要求保障生命和财产安全，显然不符合全面保障与重点保障相结合的原则。从矛盾论的视角看，这样的表达虽然抓住了主要矛盾，但是忽略了次要矛盾。

(二)制度疏漏：灾后追责制度的缺陷与国家赔偿制度的缺失

除了立法理念上的偏差外，我国现行立法在灾害问责制度与灾民权利救济上还存在较大缺陷。这些问题包括灾后调查的阙如，灾后追责的尺度不一以及自然灾害情形下国家赔偿制度的缺失。

首先，灾后调查制度的阙如。欧洲人权法院认为，灾后调查义务是自然灾害情形下生命权和财产权保障的核心内容，也是灾后追责的前提性程序。在关于灾民权利保障的多个案件中，欧洲人权法院一再强调，灾后调查义务是国家履行自然灾害时期权利保障的程序性义务，其目的在于确定案件真相，确保保护生命权和财产权的相关国内法律是否得到有效实施，以及确定国家对发生在本国的死亡或损失是否需要承担责任，并最终为受害者寻求救济提供依据和基础。我国立法中，灾后调查制度并未成为自然灾害治理工作的基本制度。《地质灾害防治条例》中尽管规定了地质调查制度，但该制度初衷并非针对违法失职行为的调查，而是要求对地质情况进行调查，并在调查的基础上编制地质规划。《防震减灾法》尽管在第81条中设立了调查制度，要求对防震减灾活动中的违法行为进行调查，但是却将接到举报作为调查的前提条件。正是由于法律中没有明确要求国家必须启动灾后调查程序，因此尽管我国自然灾害年均发生数较高，因灾死亡人数一般也在千人以上，但是灾后政府正式成立调查组开展调查的情况十分少见。这不仅为防灾减灾工作中违法失职者逃避责任提供了便利，也不利于灾民权利的充分实现。

其次，自然灾害事故中官员追责标准不一。尽管我国自然灾害立法中有众多关于官员追责的规定，但仍然存在责任尺度不一与责任方式不合理问题。第一，责任尺度存在不一致的问题。比如，对未编制应急预案、隐瞒和谎报灾情、未按规定采取预防措施等行为，《突发事件应对法》规定给予行政处分，《地质灾害防治条例》要求承担的最低法律责任是降级或者撤职的行政处分，造成地质灾害导致人员伤亡和重大财产损失的，依法给予开除的行政处分；《气象灾害防御条例》确立的最低法律责任是责令改正，情节严重的才给予行政处分。但是，作为公务员行政处分的一般性法规，《行政机关公务员处分条例》规定的最低追责方式是给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。显然，这四部法律法规的规定存在明显的尺度不一致情况。第二，责任方式的适当性存在问题。责任适当性原则要求，对违法行为的处罚应该与违法行为正相关。根据该原则，我国自然灾害立法关于行政追责的规定显然存在适当性问题。比如，对于未编制防灾规划的行为，《地质灾害防治条例》以降级或撤职作为最低责任方式似乎过于严苛；《气象灾害防御条例》将责令改正作为最低责任方式又过于轻缓，一旦上级机关没有及时检查，不仅违法行为难以得到纠正，相关机关也难以追究违法者责任；《突发事件应对法》规定给予行政处分，显然赋予了行政机关过大的自由裁量权。相比而言，《行政机关公务员处分条例》给予的记过或记大过处分的最低追责方式较为适中。

再次，自然灾害国家赔偿制度的缺失。在当今时代，当自然灾害事故涉及国家责任时，许多国家的法律要求国家履行赔偿义务。但是，我国《国家赔偿法》并未要求国家对其工作人员的违法失职行为导致的灾民生命和财产损失承担赔偿责任，自然灾害法中也没有规定自然灾害情形下的国家赔偿责任。据中国裁判文书网检索，国内至今没有一起灾民死亡或自然灾害财产损失的国家赔偿案例。实践中，由于《国家赔偿法》阻断了灾民的国家赔偿之路，许多灾民一旦认定其损失具有政府的人为原因，便会坚持通过信访或其他群体性抗争方式维权。面对灾民或者其亲属不懈的维权行动以及强大的舆论压力，政府也时常采取变通方式，以人道主义救助金或者抚慰金的方式给予补偿。笔者以为，人道主义救助金或抚慰金与国家赔偿金的确具有殊途同归之经济效果，但对于国家来说，人道主义救助金或抚慰金不仅会掩盖自然灾害治理中可能存在的“人祸”因素，也无法像国家赔偿那样在事后对违法失职官员启动追偿程序。从长远看，自然灾害国家赔偿制度的缺失不利于督促公权力者积极履行灾民权利保障义务。

(三)行动缺陷：灾民权利保障义务履行中的瑕疵

由于我国自然灾害立法存在理念偏差和制度疏漏，尽管我国已经在灾民权利保障上取得了举世瞩目的成就，但是我国自然灾害治理中仍然存在一定的行动瑕疵，具体体现在三方面。首先，在行动观念上，缺乏保障灾民权利的义务观念。由于自然灾害立法没有使用“权利”的词汇，极少数公权力者在自然灾害治理行动中还抱持慈善救灾的观念，认为救灾并非自己的义务，而是一种人道主义行动。这一危险的观念使其在救灾行动中，以一种高高在上的施舍的心态从事救灾行动，对灾民的权利诉求缺乏应有的重视和积极的回应。其次，在保障内容上，重视生命和财产安全保障，对于灾民的自由权、平等权、家庭权和健康权(尤其是心理健康权)保障缺乏应有的重视，甚至认为这些权利的保障不属于国家义务，而是依赖于灾民的自我救助。再次，在履行权利保障义务的方式上，重视通过灾中救援和灾后救助来履行义务，轻视乃至忽视通过灾前的预防工作来保障权利。最后，在自然灾害治理行动上，慢作为、乱作为和不作为现象时有发生。根据笔者在中国裁判文书网的检索，就有多起因没有履行法定义务被追究刑事责任的案件。

四、中国灾民权利保障的完善之道

(一)灾民权利保障理念的强化

针对我国自然灾害立法存在的理念偏差问题，国家应当在自然灾害治理工作中进一步强化灾民权利保障理念，使权利保障成为自然灾害治理的指南针和方向标，促使广大公权力者能够自觉将灾民权利保障放在自然灾害治理的核心地位。

首先，确立自然灾害法的权利保障原则。法律原则是立法的基本指南，是法律规则的基础和灵魂，也是填补法律漏洞的重要工具。为充分保障灾民权利，应在自然灾害法中确立灾民权利的保障原则，明确要求国家保障灾民权利时遵守全面保障与重点保障相结合、反歧视和弱者照顾相结合、最大努力和与国家经济社会条件相适应相结合的原则。这不仅可强化自然灾害立法的权利理念，也可以为自然灾害行政和司法中的权利保障提供指南和规范依据。

其次，自然灾害治理目的的完善。我国当前自然灾害法律法规基本上将目的限定为“保障人民生命和财产安全”。前文已经论证这一表述存在不科学性，并且不利于贯彻灾民权利保障的基本理念。从国外立法来看，许多国家立法都没有将救灾目的限于保护生命和财产安全。比如，《日本灾害对策基本法》(1961年)第1条将“保护国土及国民的生命、人身、财产免遭灾害的破坏”作为立法目的；玻利维亚的《减灾和应灾法》(2000年)规定，“境内所有人都享有受保护权，在面临潜在灾害和/或紧急情况时，他们的人身安全、生产基础设施、物品和环境受到保护”。为了更好地贯彻灾民权利保障的理念，我国《防震减灾法》和《防洪法》等灾害法关于立法目的的表述都应该作出修改，要么参考日本的做法，增加人身安全保护的内容，要么以“保障人民的基本权利免受自然灾害的破坏”代替“保护生命和财产安全”。

(二)灾后调查义务的法律确认

正如前文所述，灾后调查法律制度的缺失极易造成自然灾害事故调查的随意化，在没有上级行政机关的督促或社会舆论的推动下很可能不启动调查程序，或者在调查中将所有损失归因于自然因素，掩盖导致自然灾害发生或者灾情扩张的人为因素。考虑到灾后调查制度对灾民权利保障的积极意义，我国应该在自然灾害立法中设立灾后调查制度，明确规定在出现灾民死亡的情况下，国家必须成立专门调查组，调查政府及其工作人员在灾前预防、灾中救援以及灾后救助中是否有违法失职行为，并确定该行为与灾民的死亡之间是否存在因果联系。

在制度的具体设计上，我国可以借鉴欧洲人权法院的经验，规定灾后调查的一般性原则：第一，国家必须主动采取调查行动，不能等待死亡灾民的近亲属提出调查诉求或者提起国家赔偿诉讼才采取行动。第二，调查必须迅速展开，以维持公众对法治的信心，并防止出现非法勾结或者对不法行为的容忍。第三，调查必须在一定程度上对公众开放，死者的亲属也必须拥有经常参与调查的机会。[18]P65-67此外，为了确保调查的公正性，法律应该在调查组的构成和调查的程序规定上充分考虑程序正义的因素，防止利益相关者成为调查组成员。由于自然灾害追责可能与当地政府众多部门工作人员的利益攸关，因此调查组最好由上级政府组织。必要时可以实行异地调查制度，由不同行政区域的上一级政府组成调查组开展调查。

(三)自然灾害事件中官员责任制度的完善

在自然灾害事件的官员责任制度方面，我国法律应该在责任尺度上保持一致，并遵循责任适当的基本原则。比如，对于前文提及的未编制防灾规划的行为，由于《地质灾害防治条例》属于旧的特别法规，《行政机关公务员处分条例》属于新的一般性法规，根据《立法法》第94条第2款的规定，二者之间的矛盾需国务院裁决，这显然增加了法律适用的难度，影响了法律的实际效率。另一方面，上述三个法规给相同性质的违法行为不同的处罚，也会引发对法的公平性的质疑，甚至削弱法的权威性。在笔者看来，关于公务员行政处分的基本规定，应该以《行政机关公务员处分条例》为依归，以免造成法律适用上的困难。此外，欧洲人权法院的司法实践提示我们，在制定自然灾害事件的官员责任制度时需要重点关注两个方面。首先，与人为灾害相比，国家在自然灾害干预程度的要求上稍显宽松，在减防和救助措施的选择上也享有更多的自由裁量空间，因此国家在自然灾害管理上获有更多的豁免权，在责任认定标准上也相对宽松。其次，欧洲人权法院再三重申，自然灾害情形下国家追责义务的履行方式具有多样性。[19]

(四)自然灾害国家赔偿制度的构建

为了加强灾民权利的救济，我国还需构建自然灾害国家赔偿制度。事实上，许多国家的法律都明确规定了自然灾害时期的国家赔偿责任。比如，《斯里兰卡灾害管理法》(2005年)规定，“任何人若因赈灾组织的任何行为、不作为或失职……而蒙受财产损失或损害，则有权获得对所造成的任何损失或损害的赔偿，其数额由有关财产所在区的长官确定”。《印度尼西亚灾害管理法》第26条第(3)款规定，“任何人都有权因灾害中建筑物过失遭受的损失获得赔偿”。我国应借鉴这些国家的做法，可对《国家赔偿法》作相应的修改，明确规定灾民人身权和财产权损害的国家赔偿责任。其责任构成为：灾民有人身权或财产权损害、国家有违法失职行为、国家的违法失职行为是引起或者扩大灾民人身权或财产权损害的原因，以及在主观方面不应以故意作为赔偿条件。也就是说，在国家没有尽到合理注意义务时，无论其是故意还是过失，都应承担赔偿责任。只有当国家不能预见或应当不能预见自然灾害的发生，或者国家已经采取了所有能够采取的排除措施但仍然导致灾民权利受损，这时就构成了例外情形，国家享有相应的豁免权，不需要承担赔偿责任。需要注意的是，在认定国家防灾减灾行为是否违法时，不能完全从后果来进行判断。

国家的违法失职行为不仅是自然灾害发生后的失职行为，还包括自然灾害预防时的违法失职行为。比如，在地质灾害风险评估、城乡规划和土地规划中没有履行法定预防义务的行为，学校医院等公共设施建造中防震标准的国家监督失职行为等，一旦造成或者扩大灾民的人身权和财产权损害都应成为国家赔偿理由。考虑到自然灾害管理的特殊性、国家财政的有限性以及公权行使和私权保障的平衡性，自然灾害管理侵权损害赔偿不应遵循“全部赔偿”原则，而应该遵循“适当赔偿”原则。[20]P44

(五)灾民权利保障义务的充分履行

灾民权利保障中存在的问题大多数为政府工作人员没有积极履行法定义务，因此，中国政府未来保障灾民权利的重点之一，就是要求相关国家机关及其工作人员依法行政，切实履行各项义务。

首先，强化公权力者的灾民权利保障理念。针对极少数公权力者在自然灾害治理中不积极履行法定义务以及不重视灾民权利的情形，国家应该加强公权力者的权利保障理念教育，促使其将灾民权利保障视为国家的义务而不是慈善或恩赐。在自然灾害治理实践中，应该将灾民权利保障作为衡量工作绩效的重要标准，比照自然灾害时期的权利保障清单，关注不同主体的权利需求，准确识别脆弱灾民并确保其条件改善的可执行性机制的顺利实施。

其次，努力拓宽灾民权利保障的内容。灾民权利的保障应严格遵循全面保障和重点保障相结合的原则，因此国家在自然灾害治理中不应忽视权利实现的平等性和相互依存性，重视灾民的各项权利，确保灾民权利体系的完整性。当然，灾民权利保障内容的拓宽首先需要的是法律规则的完善。将我国自然灾害立法与《IASC业务准则》等国际灾害法律文书的权利清单两相比较就可以发现，我国自然灾害立法中的灾民权利内容远远不够。当前我国自然灾害立法中所保障的权利主要集中在生命权、财产权、适当生活水准权和健康权等权利领域，灾民的参与权、知情权和工作权的法律保障条款相对较少，保护自由权的法律条款基本没有，这无疑与灾民权利保护标准有一定差距。因此，中国需要比照《IASC业务准则》等灾民权利保障的国际法律文书确立的国际标准完善自然灾害法的具体条款，增加国际标准所强调的但是我国自然灾害立法中不够重视的一些权利。

最后，依法落实灾自然害预防义务，及时施以灾害预警，在土地规划时充分考虑自然灾害的影响，及时防范和化解自然灾害带来的权利风险。需要强调的是，在我国现阶段的自然灾害治理中应急预案的重要功能是不容忽视的，政府必须从灾前预防阶段就加强应急预案的规范实施。在笔者看来，灾前应急预案制度的规范实施至少需要注意两个方面。一方面，我国自然灾害应急预案的制定采取的是统一模板指导下的自上而下强力推动的模式，因此并不排除一些地方的应急预案存在模板化和标准化的可能，因此有必要加强对应急预案的审查和指导。另一方面，应急预案制度既然是为了应急，由于紧急事态下人的行动和心智的变化可能出现异常情况，因此国家有必要加强应急预案的演练，实行应急演练的常态化。

结语

在权利意识日益加强、科学技术以及工业化迅猛发展、自然灾害给人类带来的灾难有增无减的当今时代，人类除了反思如何谋求人与自然的和谐从而减少自然灾害的发生之外，还必须深入思考自然灾害时期如何保护公民权利，维护人类的生存并促进人类的发展。笔者认为，无论是从传统的社会契约论，还是从社会国、政治共同体以及风险社会的角度，国家都是保障灾民人权最主要也是最重要的义务主体。尽管从一定意义上说，“义务是令人不快的话语，对国家而言更是需要成本的棘手难题”。但是，“国家义务以公民权利为目的，是公民权利的根本保障。”[21]P3灾民权利的保障乃是一个复杂的系统工程，其实效取决于国家和执政党的政治意愿、具体制度以及社会经济水平等多个变量。要进一步加强制度建设，完善自然灾害立法，以灾民权利保障的基本原则为依归，完善国家的义务体系与责任机制，提升国家的灾害治理能力，通过科学的立法、高效的行政和公正的司法为灾民权利提供法治保障。

注释：

① 比如，联合国经济及社会理事会在其发布的文件《亚洲及太平洋区域贯彻落实<兵库行动框架>的现况：个案研究——中国国家灾害管理系统及其在汶川大地震发生后采取的各种应对措施》中称道，“中国针对汶川地震作出的应对被视作中国历史上最大的救灾行动”。该文件总结，中国政府快速的救灾反应、各种高级别应急举措的采取、灾害信息管理中高科技技术手段的介入、震后重建专项法令的颁布以及庞大的政府紧急救灾反应支出等等方面都是汶川地震救灾和重建高效化所留下的宝贵经验。E/ESCAP/CDR/2。

② 在政治哲学中，一些学者认为政治合法性与政治正当性是同一回事。但是在另一些学者看来，两者有着明显的区别。周濂用约翰·麦克里兰在《西方政治思想史》里一句漫不在意的话，“詹姆斯二世是不好的国王，但统治资格名正言顺”，区分了政治的正当性和合法性。笔者也主张区分合法性与正当性。有关政治合法性和政治正当性的辨析可参考[美]J·西蒙斯：《正当性与合法性》，毛兴贵译，《世界哲学》2016年第2期；杨伟清：《政治正当性、合法性与正义》，《中国人民大学学报》2016年第1期；许纪霖等：《政治正当性的古今中西对话》，《政治思想史》漓江出版社2013年第1期；毛兴贵：《政治合法性、政治正当性与政治义务》，《马克思主义与现实》2010年第4期；周濂：《现代政治的正当性基础》，生活·读书·新知三联书店2008年版。

③ 参见贝克、邓正来、沈国麟：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期，第213页。

④ 比如，美国加州马里布火灾看似天灾，实际上却是人为制造的结果，加州政府不顾自然生态、忽视气候模式、缺乏法制规范以及错误开发等，使得这一地区灾害风险不断增加。参见周利敏：《社会建构主义与灾害治理：一项自然灾害的社会学研究》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期，第31页。

⑤ 比如，物质技术条件远远落后于美国的古巴，于2004年8月遭受了和卡特尼娜飓风同样为五级的伊万飓风的袭击，由于古巴在“有备程度”上作了努力，在飓风到来之前实施了安全疏散，没有一例生命损失，灾害造成的损失远远低于2005年的美国飓风灾害，极大地减少了救灾和重建的成本。参见童小溪、战洋：《脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究》，《国外理论动态》2008年第12期，第60页。

⑥ 灾害专家常列举的最脆弱性人群清单的特征主要涵盖了性别、年龄、健康、残疾以及社会经济因素等等。See John Handmer, Rebecca Monson. Does a Rights Based Approach Make a Difference? The Role of Public Law in Vulnerability Reduction, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, November 2004, Vol.22, No.3, pp.45-46.

⑦ “皮涅罗原则”的全称是《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》，文件号为E/CN.4/Sub.2/2005/17。

⑧ 需要说明的是，我国一些宪法学学者在分析基本权利的国家义务时，认为国家义务应分为尊重义务、保护义务和给付义务三个层次。在他们看来，“实现”一词在语义上一般指示某一行为的结果状态，而不在于该行为的履行方式和手段，是故“实现”不仅包含了“保护”，而且事实上也囊括“尊重”在内。但是笔者认为，将人权的国家义务三层次界定为尊重、保护和实现更为合适，这既能与国际人权法律文书和国际人权理论的惯常用法相对应，又能避免给付义务可能导致的义务范围缩小之嫌。因为给付义务更多强调的是国家提供的经济或物质利益的帮助，而实现义务既包括帮助个体提升获取资源机会的促进义务，也包含直接履行物质或经济帮助的给付(提供)义务。

⑨ 有关灾民权利的内容及其保障紧急性排序的理由可参考The Brookings - Bern Project on Internal Displacement. IASC Operational Guidelines on the Protection of Persons in Situations of Natural Disasters,http://www.brookings.edu/idp, pp9-10.

⑩ 参见第19/4号《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，A/HRC/19/L.4。