乡村振兴视角下的集体建设用地入市思考

刘伟凯

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510000）

改革开放40年来，我国工业化与城镇化的快速发展与城乡二元结构的发展，使得乡村地区的人地关系发生了巨大的变化。一方面农村劳动力与人才大量外流，据2018年国民经济和社会发展统计公报显示，2018全国外出农民工数量达到1.73亿人。另一方面，“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”的农村三化问题日益突出，大量废弃、闲置的农村建设用地持续增加，根据中科院《中国乡村发展研究报告一农村空心化及其整治策略》，全国空心村综合整治增地潜力可达1.14亿亩。如何破解城乡之间发展的不平衡、扭转资源要素由乡村向城市单一流动局面是当前中国全面建成小康社会的关键所在。

中共“十九大”在深刻认识新时代“三农”发展新阶段新任务的基础上为解决当前农村发展的问题，提出了乡村振兴战略。乡村振兴的内涵在于为应对乡村内部要素的流失与衰退，通过经济、政治及文化建设等手段激发内部动力和吸纳外部资源来重新组合、优化配置和高效利用乡村人口、土地和产业等发展要素。“人口—土地—产业”的内在耦合助推“资源—资本—资产”的集成是培育发展动能、增强乡村活力、解决“三农”问题的重点[1]。

盘活现状农村大量的存量用地、促进集体建设用地流转与入市，对于维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益、促进土地资源节约集约利用具有重要的意义。本文以长沙县浔龙河生态艺术小镇为例，从土地的要素的角度出发，着重探讨集体经营性建设用地入市对乡村振兴所起的作用。

1 乡村振兴与集体土地入市的关系

新时代乡村振兴其通过激活乡村人口、土地、产业等要素活力，破解当前乡村发展面临的主要问题，推动乡村的转型发展，促进城乡融合。其核心在于构建乡村地区“人—地—产”的有机耦合。人口是乡村振兴的发展主体，通过开发利用农村地区的资源、创立企业等生产经营活动为乡村地区创造经济、社会及生态价值；土地资源是乡村振兴的基础与关键性要素，是乡村地区“生产、生活、生态”的承载主体；产业是通过利用土地资源和吸纳人口就业将乡村人口与土地有机结合，产业是乡村振兴的动力，产业结构是否适合当地的发展直接影响到乡村振兴的成效。实施乡村振兴战略，要加强对“人—地—产”等要素的供给，推动城乡要素自由流动与平等交换，“人口—土地—产业”的内在耦合助推“资源—资本—资产”的集成是培育发展动能、增强乡村活力、解决“三农”问题的重点。

土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体，也是影响乡村振兴战略成败的关键问题[2]。实施乡村振兴战略，必须加快破解“农村建设用地自己用不了、用不好”的困局[3]。多年以来，以家庭联产承包制为主体的生产方式，农村土地资源被划分为以农村个体户为基本单元，不可避免地就会产生土地资源的零碎化问题。随着大量农村劳动力向城市迁移，农村地区农用地荒废、宅基地空置等问题严重，产生了大量的“空心村”。如何有效整合这些荒废的土地资源，提高土地的使用效率是解决农村当前问题的关键。

要更好地盘活农村的土地资源，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革的红利。通过制度改革的创新，对农村土地资源采用土地整备与土地流转的方式，将低效、闲置的土地进行整合并引入社会资本，实现城市资本与农村闲散、空置土地资源的良性互动，开辟城乡间资本、资源流动的新途径和新渠道。农村农用地、宅基地及经营性建设用地是农村地区重要的三大土地资源，特别是宅基地与经营性建设用地，是激活农村地区活力的重要组成部分，我国在集体建设用地入市方面也在不断地进行制度创新。

2 集体建设用地入市政策演变

改革开放以来，我国集体建设用地政策制度的演变，经历了相对宽松的集体建设用地政策、严格管制的集体建设用地政策、集体建设用地探索试点三个阶段[4]。2004年，国家明确提出集体建设用地使用权可以流转，2005年《广东省集体建设用地使用权管理办法》明确规定，集体建设用地使用权流转方式与国有土地相同，可出让、出租、转让、转租和抵押。2008年党的“十七大”会议上，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中探索性地提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式提出 “入市”[5]，2015年出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并选取了北京大兴区等三十三个试点县 （市、区） 启动试点工作，长沙市是其中的试点地区之一。2017年11月，中央将宅基地制度改革试点扩大到全部试点地区。

3 浔龙河集体建设用地入市的实践

浔龙河生态艺术小镇位于湖南省长沙县果园镇双河村，过去因交通不便、信息闭塞、农业基础设施薄弱等原因，双河村村民只能依靠外出打工解决温饱问题，农村“空心化”、农业边缘化、农民贫困化等现象突出，2009年之前还是“省级贫困村”。随着黄兴大道北延线等交通干道的建设，改善了双河村的地理区位，到长沙市中心仅需半小时车程，成为大城市的近郊村。村集体紧抓住这一发展机遇，积极探索如何吸引资本的流入，盘活现有土地资源，以带动本地村民就业与提高收入，实现政府、企业、与村集体的共赢 （见图1）。其中土地创新改革是浔龙河实现乡村振兴的关键所在。

图1 浔龙河合作开发模式

3.1 摸清家底，开展土地权属定界

浔龙河此前在林地、宅基地等方面存在权属不清晰、分配不公等问题，为了全面摸查清楚现状的土地情况，村成立了土地产权调查小组，对各村各组的山林使用权、耕地承包经营权、宅基地使用权等进行确权。通过土地确权，重点解决当前权属不明确等问题，有效地解决了农村集体土地权属纠纷，切实保障村民的基本权益。同时，通过全面地摸查，了解村整体的土地利用情况，是下一步进行土地入市流转、建立城乡统一的土地市场的前提。

3.2 宅基地置换，节约指标流转

浔龙河小镇有村民1 800余人，原有宅基地分散，且大部分处于闲置或半闲置状态，房屋的使用率仅为30%～40%，分散和闲置的房屋既不利于小镇的统一开发，也造成了土地资源的严重浪费。为了集约土地，提高土地的使用效率，并改善村民的居住条件，通过村集体内部的多次沟通协商，村民同意对宅基地进行置换。

通过宅基地的置换，村民不仅住上了舒适的房屋，还为村集体集约了340亩土地进行流转，节约的建设用地指标其中一部分置换到异地，在黄花镇的空港城进行异地置换，通过土地收益返还，农民每户可得59万元的补偿。在集中居住区的规划设置也充分考虑了村民的诉求，制定了多种户型，包括有花园洋房、电梯洋房及联排别墅，村民所获得的宅基地补偿收益可覆盖购买成本。在联排别墅设计中，充分考虑的村民的诉求，采用独门独户设计、底商设置为商铺，并在住宅旁规划了50亩耕地作为景观菜园，保证每家每户都有一份菜地。同时，商铺和住房均可以出租，每年获得稳定收入。

3.3 集体经营性用地以地入股，长期分红

浔龙河所在的双河村2014年被纳入湖南省集体经营性建设用地上市交易同价同权试点。村集体所有的300亩集体经营性建设用地按照与国有出让用地同价同权计算，进行折价入股的方式，由村集体成立资产管理公司，公司以土地入股的方式与企业合作开发，按照股份长期分红，实现村民长期收益。

经过9年时间的发展，浔龙河集体经济增长90多倍，村民人均收入增长18倍[6]。从浔龙河生态小镇的发展中可以看出，浔龙河将土地这一最为重要的生产要求进行了整备与流转，吸引了社会资本的流入，促进了土地的增值收益，实现资本与土地的良性互动与政府—企业—村民的多方共赢。

4 结语

土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体，也是影响乡村振兴战略成败的关键问题。我国在集体建设用地入市方面一直在不断地探索。在地方实践中，目前宅基地流转形成了包括有腾退结余建设用地指标进行交易以及多余宅基地的转让两种方式，经营性建设用地方面形成了就地入市、整治入市、异地调整入市等方式。浔龙河在地方实践中通过采取土地在流转中增值、宅基地在增减挂钩中增值、集体经营性建设用地在经营中持续增值等方式实现了闲置土地的价值提升，对我国其他地区乡村振兴的路径具有典型的示范意义。