地方环境立法创新的基础与空间

文|李小红 宁凯惠

环境保护一直是地方立法的重点领域之一，《立法法》将地方立法权扩展到设区的市并明确环境保护为地方立法的基本领域之后，地方环境立法更是快速发展，近几年的地方环境立法数量和质量都上了新台阶。创新是地方立法的基本要求，地方环境立法以贯彻落实国家环境法律和行政法规为使命，也需要不断创新才能真正完成这一使命，并保持自身活力，引领并服务于地方环境保护实践。

地方环境立法创新的重要意义与双阶层级

社会不断发展变化，环境保护的社会需求和实现条件也在不断变化，环境法律制度需要不断创新发展，才能适应社会实际需要并保持预见性、引领环境保护实践。相对而言，国家立法需要更加抽象并保持稳定性，地方立法则应当在国家法的框架下不断创新、发展新制度、完善具体规则，为国家法的发展探索可能的空间。基于这一定位，创新是地方立法的活力之源、立足之本，地方环境立法也须立足于制度创新完成落实国家环境法律法规的任务。

地方环境立法的创新应当在位阶高低不同的两个层次展开。一是操作性的创新，即针对国家法律和行政法规已经规定的制度，展开具体的操作规则设计，形成环境行政管理的具体操作规则。二是开拓性的创新，即在国家法律和行政法规未规定明确制度的领域，根据法律基本原则和实践需要，进行创设性的制度试验，填补国家法上的制度空白。前者是经常被忽视但其实具有重要价值、对环境保护实践具有决定意义的创新；后者是更具有典型性、通常所理解的创新，但须把握一定的限度。地方环境立法不能忽视或者偏重其中的一个方面，应当两者兼顾、相互配合完成地方环境保护法律制度的构建。

在充分认识地方环境立法创新的意义，把握不同层次的创新的基础上，需要厘清地方环境立法创新的基础，才能充分发掘地方环境立法创新的空间，制定高质量的地方环境立法、推动我国环境保护工作顺利开展。

地方环境立法创新的基本理念和法律依据

地方环境立法创新需要建立在贯彻法律基本原则、适应环境保护实践、依据上位法基本规定的基础之上。

地方环境立法创新不能脱离地方环境保护实践。地方环境立法创制或者细化环境法律制度的目的在于规范、约束和引导环境保护实践，脱离实践的立法创新将成为无本之木、无源之水，无论理论上多么自洽都不能算有意义的创新。地方环境立法的创新应当立足于各地的环境保护实践需求，根据本地的资源禀赋、环境基础、产业结构以及社会期望等现实因素展开，立足于解决本地已经出现的环境保护、资源开发利用问题以及环境保护相关社会纠纷，并通过预测环境保护的未来方向引领本地的产业发展、不断改善本地的环境质量、提升自然资源保护水平。在这一过程中需要对国家法的细化和解释做出适应本地特征的选择，根据本地实际需要选择重点的环境保护立法领域，解决当地与环境相关社会矛盾和问题。

地方环境立法创新不能违背法律的基本原则和精神。法律的基本原则和精神是地方立法创新的软约束，在地方环境立法中必须避免违背法律基本原则和精神的规则出现。由于地方立法的规则更明确、操作性更强，很容易被作为直接的依据加以执行和运用，一般人也难以判断其是否违反法律原则和精神。因此，地方环境立法的制定者更应当严格把关，在深入理解、准备把握法律基本原则和精神特别是环境法律原则和精神的基础上，设计具有创新意义的地方环境法律制度。

地方环境立法创新不能突破上位法的要求和限制。上位法的规定构成地方立法创新的硬约束，与上位法规定相冲突的地方立法规定是无效的。在上位法确定的制度框架之下，地方环境立法可以开展科学合理、适应实际的制度创新。具体来说，需要在这几个方面遵守上位的约束。一是不能违背上位法的制度目标。环境法律制度都有特定的目标。地方环境立法对上位法制度的细化规定需要有利于制度目标的落实，在效率和公平方面都不能与上位法背道而驰。二是不能扩大上位法的约束范围。法律法规确立的制度都有相对明确的主体范围、事务范围，地方环境立法在制定具体规则时不能随意扩大上位法约束的主体范围，增加单位和个人的法律义务；也不能“搭便车”增加制度约束的事务范围，将不符合上位法规定的事务纳入法律禁止或者限制的范围。三是不能遗漏上位法的限制性规定。当然，在上位法规定比较抽象、需要具体化为地方立法规则的时候，地方立法制定者可以做出一定的取舍选择，但这些取舍一定要立足于对上位法规定的合理解释，尽量遵从上位法的立法本意，有助于实现其制度目标。

地方环境立法创新的基本定位和重点领域

明确了地方环境立法创新的基础，还需要进一步发现其创新的空间、具体做好地方环境法律规则的设计。具体来说，地方环境立法的创新需要明确其针对具体制度、填补立法空白的基本定位，并且根据各地实际需要确定具体的地方环境立法重点领域。

地方环境立法应当坚持针对具体制度设计创新性的操作规则、针对上位法的立法空白设计创新性的引领制度，在地方立法创新的两个层次上都有作为。首先，地方环境立法要致力于贯彻落实《环境保护法》以及各环境单行法、环境行政法规规定的基本制度。基于这一定位，地方环境立法特别是设区的市不宜再制定与国家法对应的地方立法，而应当针对国家法规定的基本环境保护法律制度，制定具体制度操作规则。其次，地方环境立法应当在国家法未规定的制度领域下功夫，创制实验性、前瞻性的环境保护制度，为国家立法积累经验、填补当前的上位法立法空白。当然，填补立法空白的地方立法须注意其创新不违背法律原则和精神，开展虽无直接法律依据但有抽象法律依据的创新。

基于上述分析和当前地方环境保护、环境立法的实践，可以从不同角度发掘和确定地方环境立法的重点领域，各地已经开展的环境立法基本反映了社会的环境法制需求，但也需要更具前瞻性和理论高度、更切合实际的调整。综合来看，环境行政处罚的职权分配和规范约束、环境标准和总量控制等环境法基本制度的操作规则、各地特殊自然区域的保护等应当成为地方环境立法的重点领域。