应时之举：“路”、“空”一体

文／本刊记者 祁娟

如果放在十年前，在物流枢纽、客运场站、高速公路服务区、港口码头、医院等地面基础设施周边建一个小型机场或飞机起降点的想法可能还被人们认为不现实。彼时，无论是政策环境、经济条件还是技术条件，从“地上”到“空中”，就像飞机起飞时要穿越的层层大气一样，还有相当的高度需要去攀升。

如今，万事俱备，东风正起。政策红利的释放，让“路空一体立体交通体系”（以下简称“路空一体”）适逢前所未有的机遇。技术和经济条件的成熟，则让“路空一体”的研究、产业体系建设得以在金融支撑的统筹下大展拳脚。

从“地上”到“天上”

如果说全面深化改革，为“路空一体”发展提供了体制保障，那么，低空空域管理改革的不断推进则为“路空一体”发展打开了广阔天地。从“地上”到“天上”，这是对促进综合交通运输发展、打造以公路为主体的立体交通运输体系的一种全新尝试。

2008年3月15日，第十一届全国人大第一次会议通过了《国务院机构改革方案》。方案中明确：自2009年起，将交通部、中国民用航空总局等机构的职责，整合划入交通运输部；组建国家民用航空局，是隶属于交通运输部的部委管理的国家局。自此，交通运输部职责调整为：负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，建立与综合交通运输体系相适应的制度体制机制，优化交通运输主要通道和重要枢纽节点布局，促进各种交通运输方式融合。由此而生的“大交通”一词，显而易见地体现出了“综合”之意，将“天上飞的”与“地上跑的”这两种不同交通方式统筹规划。

习近平总书记多次对综合交通运输的发展做出批示和指导。2018年6月8日，习近平总书记在北京至天津的高铁上，与俄罗斯总统普京进行重要会谈，指明了未来交通规划科学发展的方向：“过去公路做公路的，铁路做铁路的，现在做综合的、立体的规划。”结合会谈精神，交通运输部综合规划司2018年6月20日发布《贯彻落实习近平总书记关于综合交通规划发展重要谈话精神的实施意见》，进一步提出加快构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代综合交通运输体系。

“路空一体立体交通体系”是充分利用国家公路、水路交通网布局，建构协同路空产业发展的低空基础设施和运输体系，通过在有空域条件的公路服务区、枢纽物流园、产业基地、客运站场、港口码头、旅游景区、医疗救援中心和应急保障基地增建符合规范的起降点和配套相关设施，形成立体交通格局下的医疗救护、抢险救灾、货运物流、运游结合，实现公路、水路、通航、邮政等交通资源的共建共享和一体使用

交通运输部部长李小鹏在2019年全国交通运输工作会中指出，“建设交通强国，重点要打造立体互联、质量卓越的基础设施体系；构建先进适用、完备可控的交通装备体系；构建便捷舒适、经济高效的运输服务体系。《综合立体交通网规划纲要（2021-2050年）》编制工作正在进行，突出综合立体、融合发展，构建面向未来的综合交通运输体系”。推进现代综合交通运输体系建设，被作为交通运输行业全面深化改革的重中之重。

可以说，“运输方式融合发展”已经成为当前交通行业最为关注的关键词之一，综合交通运输体系是现代交通运输业的重要标志。一方面，发展综合交通运输是交通运输转型升级的内在需要和必由之路，与新常态下经济社会发展的内在要求高度契合。另一方面，我国综合交通运输体系建设已具备坚实基础，在新的历史起点上构建现代综合交通运输体系，加快推进“路空一体”建设具有特殊重要意义。

必须提到的是，低空空域管理改革不断推进也是“路空一体”发展的一个必要条件。曾经，我国低空空域开放不足、利用率不高、难以满足现实需求，严重制约我国通航产业发展。而随着国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》、中国民用航空局《通用航空飞行任务审批与管理规定》等利好政策法规的发布和实施，通航飞行手续日渐快捷方便，“上天难”问题正在逐步化解，极大地促进了通用航空产业的发展，同时对于构建“大交通”系统、创建新出行方式有着标志性意义，也为“路空一体”功能拓展和体系建设奠定了必要前提和基础。

继在东北地区正式开展通用航空管理改革试点后，2017年国家民航局分别下发了在华东、西北、新疆三个地区开展通用航空管理服务平台和无人机研发试飞基地建设试点、低空空域监视与服务试点、“通用航空+旅游”试点工作的通知，通用航空试点工作全面展开。

从“交通”到“产业”

身处这个变革的时代，任何一个地方都渴望发展，对速度、时效要求也更高。从单纯的交通基础设施建设，到由此生发的对临空经济体的锻造，无不体现着区域经济腾飞的美好愿景，并且勾画出了实现这一愿景的路径。

“路空一体”是对促进综合交通运输发展、打造以公路为主体的立体交通运输体系的一种全新尝试

“建设过程中要‘政府的归政府，市场的归市场’，做好区域规划、分步实施，试点由点及面推广至全国。试点的过程中，研究工作和内容不求‘大而全’，但相关的政策研究要紧跟，做到既‘飞得起来’，又能够有效控制，让‘路空一体’这个利国利民的好项目飞得更高、更远。”在由交通运输部科学研究院所牵头研究和试点推进的“路空一体”项目的一次现场调研会上，全国人民代表大会常委会委员，中国公路学会理事长，交通运输部原党组副书记、副部长，同时也是“路空一体”项目组组长的翁孟勇表示，市场的选择作用不容小窥。

从概念上可以看出，“路空一体”与通航的最大区别也是其所产生的产业集群效应和对地方经济的带动作用，而不再仅仅是作为一种交通方式单纯的载人运货。

“路空一体”要打造的是临空经济体与产业的联动区域。在“路空一体”项目专家组为地方所做的规划中，这种发展方式被定义为“路空经济港”，形成“路空经济港”产业生态，将会整合路、空资源，利用、发挥好支线机场与通用机场、起降点的航班衔接、班次配套、联系互动，搞活旅游、通勤航空、航空运动和通用航空的研发、制造、维修等产业服务项目，形成“1+N”的模式和“路空经济港”产业生态。

据“路空一体”项目组介绍，“路空一体”新一代基础设施包括两大组成部分：一是“路空一体”路网体系建设，包括公路、铁路等地面路网和民航、通用航空等空中路网，以及地面路网与空中路网相衔接的相关配套设施等，提供立体交通物理支撑；二是“路空一体”网络信息体系建设，包括各类信息、设备、系统等，实现通信、导航、探测、计算、信息处理、指挥控制等服务功能，提供立体交通信息支撑。通过“路空一体”新一代基础设施建设，可以快速实现地区转型升级的立体运输体系建设，支撑路空一体立体交通体系之上的各类应用，并且带动航空制造、航空金融、零配件生产、飞行器租赁、维护保养及跨境贸易、人员培训、信息通信等一系列地方产业发展。

为了最大限度节约资源，发挥“路空一体”的资源整合优势，针对地区社会经济与人口分布情况，结合应用需求，“路空一体”项目组设计出了“骨干网-支线网-末端网”的三级立体式联运网络模式。骨干网主要在重要县市设骨干节点，以固定翼有人机/无人机为主，形成对该地区空中交通的全覆盖；在骨干网基础上，向下细分构建支线网-末端网二级网络，其中支线网以直升机为主，用于覆盖所有县城和关键区域；末端网以旋翼无人机为主，形成局部的辐射区域，用于覆盖末梢应用节点。

低空空域管理改革不断推进是“路空一体”发展的必要条件

“这样设计的目的是为了兼顾医疗救护、抢险救灾、货运物流、运游结合等功能，打造以地级城市或主要城市为中心的1小时交通圈和1小时物流圈，实现地区县县通飞机，A级景区区区有航线等目标，促进产业集群。”“路空一体”项目组专家介绍，只有将应急、物流、旅游、交通等因素全部勾连起来，形成一张“一专多能”的大网，才能做到一体使用、最大限度地发挥资源优势。

从“现在”到“未来”

与传统的产业集群不同，“路空一体”要打造的是临空经济体与产业的联动区域。在“路空一体”项目专家组为地方所做的规划中，这种发展方式被定义为“路空经济港”，是地方“改善投资环境，实施‘加速崛起、富民兴县’战略的需要”。

“路空经济港”是指整合公路网、水运网和低空网资源，以大型高速公路服务区、物流园区、港口码头、客运站场等基础设施建设为依托，通过改建或利用现有条件增加FBO（小型通航起降场）设施，打造具备区域联动、游运结合、应急救援等功能的综合立体运输体系，丰富交通枢纽的服务场景和产业生态，满足人民群众日益多样的出行需求，改造和建设一批具有立体交通节点意义和经济价值的产业项目。

“路空经济港”的定位有两个重要概念，一个是大市场，一个是大交通，是构建立体式、网络化的交通运输方式，推进地区路空紧密衔接的交通运输体系建设，对促进地区跨越式发展发挥积极的作用，有利于完善地区通航机场、固定起降点布局和综合立体交通运输网络，以全新产业链延伸驱动高质量发展，建构符合新经济发展要求的现代大交通产业体系和经济发展动能体系，践行国家总体安全观，建设全要素、多领域、高效益交通深度发展的重大工程。

不过，这并不是常见的“交通枢纽”或“产业城”。根据“空港经济之父”卡萨达提出的“交通枢纽”向“航空大都市”演变的理论，机场除了航空运输功能以外，产业、居住及配套功能也逐步在周边地区集聚发展。“路空一体”项目组也一直在强调临空服务的功能，通过“路空经济港”的建设，促进更多的节点地区向“临空经济”功能转变。

据了解，形成“路空经济港”产业生态，将会整合路、空资源，利用、发挥好支线机场与通用机场、起降点的航班衔接、班次配套、联系互动，搞活旅游、通勤航空、航空运动和通用航空的研发、制造、维修等产业服务项目，形成“1+N”的模式和“路空经济港”产业生态：一是进行核心交通设施的功能拓展，在具备条件的地方进行飞行起降场建设；二是构建路空一体管理指挥服务平台；三是展示服务区功能拓展升级效果；四是打造低空飞行走廊的业务形态；五是依靠低空天网的技术手段，实现对低空走廊飞行的实时管控，保证“路空一体”运营的安全性、可靠性和可操作性。

“建立快捷高效、通达四海的航线网络体系，规划建设一批通航飞机起降点和通勤航线，不但可以缩短区域间资本、信息、技术、人才的流通成本，更可改善投资环境，从而创造远远大于机场直接效益、间接效益，诱发效益的催化效益，实现区域经济的腾飞。” 早在今年3月，“路空一体”项目组召开的一次全体工作会议上，专家们就从政策，法规、技术、装备等方面，以及“人流”、“物流”、“信息流”、“资金流”等产业角度，对“路空一体”在建设过程中涉及到的问题进行了分析和预见。

而今，设想经过实践的验证，正在一步步落地，“路空一体”+“路空经济港”的发展策略也正快速在越来越多的地区谋划、布局、实施，有如风劲帆疾。