新加坡面向创新驱动型经济的人才政策经验与启示

李政毅 何晓斌

一、引言

新加坡国小民寡，国土面积仅有七百多平方公里，自然资源极度匮乏（廖晓东、袁永、胡海鹏等，2018），但其建国以来所取得的社会治理和经济发展成就为世界所关注，在经济转型与产业创新升级方面，形成了从资本驱动经济向创新驱动经济的结构调整（周振江，2016）。根据新加坡统计局的数据，2018年新加坡的名义GDP按照2018年平均汇率折算约为3610.5亿美元，人均GDP约为6.4万美元，经济发展水平居于世界前列。同时其研发人员总数在2016年已超过5万人，研发总支出超过95亿美元，科研专利数超过1万项，科技创新特征突出（邱丹逸、袁永、胡海鹏，2017）。

通过世界知识产权组织等机构发布的《全球创新指数》数据，可以直观体会到新加坡科技创新突出的特征。表1显示，从2015至2018年，新加坡在全球创新指数榜上得到了提升，实现亚洲地区的持续领跑，相比于其他顶尖创新国家的起伏变化，充分体现出新加坡创新生态的平稳发展和不竭动力。人才是人类社会发展的核心要素。习近平总书记曾指出，国家发展靠人才，民族振兴靠人才（习近平，2013）。人才是兴国之本、富民之基、发展之源。新加坡作为自然资源较为匮乏的岛国，传统制造业、农业的发展受到匮乏资源条件的限制，这使得新加坡将产业发展方向集中于创新驱动型经济，以提高人均产值。新加坡所取得的发展成果与其对人才的充分重视是分不开的。据INSEAD发布的2019年全球人才竞争力指数（GTCI Global Talent Competitiveness Index），新加坡仅次于瑞士，位居全球第二、亚洲第一。

表1:2015-2018 年新加坡全球创新指数排名情况①数据来源：世界知识产权组织（WIPO）网站。

表2:Global Talent Competitiveness Index亚太地区人才竞争力指数排名②数据来源：INSEAD《2019全球人才竞争力指数》报告。

新加坡的创新驱动型经济的产业实践对于我国实现创新经济的可持续发展具有重要借鉴意义，本文总结新加坡发展创新驱动型经济的相关人才政策经验及举措，以期为我国政府制定创新人才支持政策和完善我国国家创新系统提供可供借鉴的实践路径，为提高我国的综合创新能力提供制度支撑和保障，从而为实现创新型国家基本战略作贡献。

二、新加坡创新驱动型经济的转型历程

自20 世纪 60 年代新加坡独立建国至20世纪末，先后历了经三次重大产业结构转型（詹正茂、田蕾，2011）。先是从传统的转口贸易转向进口替代工业。新加坡具有自由港的独特地理区位优势，是英国在东南亚的货物集散中心，但转口贸易的单一经济形式无法支撑独立之后的新加坡，周边东南亚国家纷纷开展直接的进出口贸易，新加坡贸易额急剧下降、经济陷入萧条（赵超，2010）。因此新加坡集中力量，推行支持本地制造业的政策，鼓励本国的轻工制造业发展，以替代单纯的货物进口，初步改变以转口贸易为主的经济模式。伴随着新加坡的独立，本国市场腹地大大缩小。在支持本地制造的过程中，新加坡利用其廉价劳动力的优势，进一步发展本地工业，促使本地工业逐渐壮大并转向出口导向型。以出口为导向的劳动密集型产业形成后，新加坡利用自身的开放优势，开始转向资本密集型和技术密集型产业，大量吸收外资和国外技术，促进国内产业进一步发展。新加坡持续推动高技术制造业重组和升级，通过深化技术教育、采取税收优惠、发展高附加值服务业等措施促使新加坡成为诸多跨国公司的生产基地。至1985年，超过150家跨国公司在新加坡从事电子产品生产（Wong，1999），技术工人占总劳动力比例从11%上升到22%（Grunsven, Smakman，2002），逐渐成为东南亚的电子、IT 制造中心和商业枢纽（汪明峰，袁贺，2011）。

但随着来自亚洲其他国家的竞争压力逐渐增长和新加坡发展程度的提高，新加坡劳动力成本上升，过去的人口红利逐渐消解，土地租金也急剧上升，给传统制造业企业带来较大的运营压力。新加坡政府开始寻求新的经济发展方式，确定了以人才推动创新、以创新驱动经济的可持续发展框架，并于21世纪初发起了第四次经济转型——从效率驱动经济向创新驱动经济转变（詹正茂、田蕾，2011）。新加坡政府制定了一系列支持科技创新的政策，通过加大科技研发资金投入，吸引全球精英，通过科技创新来取得更高的生产率（滕熙、沙永杰，2014），将经济结构从传统的制造业转向以人才集聚为特征的创新驱动型结构，实现了以创新为驱动的多元化产业发展。而新加坡产业经济结构的转型，离不开人才政策的持续支撑，新加坡形成了面向创新驱动型经济的整体性人才支撑政策框架。

三、新加坡面向创新驱动型经济的人才支撑政策举措

（一）国家主导下的多维行政架构人才政策

在总体战略方面，新加坡将人才战略作为国家战略，由政府高层直接推动，对于人才战略的发展方向始终坚持综合性、总体性、规划性。李光耀、吴作栋、李显龙三位总理在新加坡建国以来的五十年中，基于新加坡的国情和发展需求，先后重点发展行政人才、专业人才和高技术人才，从提高政府公共部门的工作效率开始，发展国家生产力而后扩大人才储备促进良性循环。建国初期，新加坡公共部门面临着自身的难题，李光耀总理将人才建设重心集中于管理人才，稳固了执政基础；之后的两任总理将创新型技术人才作为培养和引进的主要目标，逐渐提高了新加坡各个行业的专业水平，为新加坡的经济发展提供直接动力。

新加坡的人力资源组织和部门主要有四个，不同部门之间明确主导政策的分工协作，发挥多维行政架构活力。新加坡国家人力理事会（National Manpower Council）负责新加坡人力资源规划的最高决策；人力资源部（Ministry of Manpower）负责制定国家的人力资本计划和战略，下设13个职能部门和3个法定机构，其制定的《人力21世纪》成为新加坡人力资源领域的战略方案；总理公署国家人口和人才署负责协调政府各部门关于人口和人才的相关事务；经济检讨委员会负责研究社会与人才相关的问题，例如税收、薪资、公积金、企业和员工意见，分析提供人才发展战略（刘宏、王辉耀，2015）。可以说从宏观规划、具体政策制定、执行和与其他部门协调的各个层面，均有相应的部门负责。国家人力理事会配合人力资源部进行短期和中长期的人力资源规划，人力资源部及其下设部门具体执行人力资源规划措施，经济检讨委员会结合经济形势为人力资源规划提供有益补充，总理公署国家人口和人才署为人口问题协调不同部门合力，构建了一套完整有序的人力资源政府管理体系。

（二）本地创新教育培养与引进外来创新人才并举

新加坡的创新人才来源可以分为两类，即通过本地内部培养和引进外部人才。新加坡拥有完善的教育体制，能够培养国家各个行业发展需要的专业、通用型技术人才，同时新加坡能够吸引众多的海外人才和劳动力为新加坡发展提供动力。

1.本地创新教育培养

新加坡政府成熟的创新政策是支持其发展创新驱动型经济的根本，创新教育政策更将其贯彻始终。新加坡创新创业教育体系的战略目标之一，即加强创新创业教育，加速科研成果转化。政府在不断加大教育投入的同时，积极探索学校、特别是高校体系变革，促使高校为创新经济发展服务，保证大学对科技创新型人才的供给。

新加坡创新创业教育已经形成了完整的教育体系，趋于成熟完善。从基础教育到高等教育阶段，持续强调创新性培养，注重创新创业教育的全覆盖和创新成果产业化。1998年新加坡制定了全国创新行动草拟架构，提出要在国家的教育体系当中加入创新活动的训练，此外还提出创新能力的培训要占员工训练的10%（魏晓燕，2012），在基础教育和职业继续教育过程中均着力加强创新能力的培养。同时，鼓励教师和学生对科技创新成果实施产业转化，通过高校与政府、企业的紧密联系与合作，促进产学研协同生态系统的发展，形成技术产业链条，为创新成果的市场化、产业化提供了良好的发展环境（易琳琅，2014）。

新加坡从基础教育阶段就开始重视培养学生的创新意识和创新能力。自2007年起，新加坡政府推行“未来学校”项目，该项目利用学校现有硬件设施，将信息技术等新元素融入教学体系，通过创建浸入式学习情境，创新课程呈现方式，致力于激发学生创新意识，培养创新思维，从而提高学生的创新实践能力（乔娜，2019）。在高等教育阶段，政府主动推动大学与科技园区平台的交流合作，高校逐渐针对本科生开设有关创新创业类的主辅修课程，为研究生进行双创教育学位课程的教学。南洋理工大学等理工类院校将技术人才培养与学校的科研实践优势相结合，开创“教学工厂”的教学模式，以“工业项目组”的形式，加强学生的实际技术应用开发能力，实现技术应用创新和技能人才培养的融合（罗丹，2015）。

同时，新加坡在学校之外，注重科技社群体系的培养，推动社会力量对创新创业教育的实践指导，新建了一批社会性的创新创业组织，通过设立创业行动社、创业孵化器等组织，完善创新创业环境，改善融资渠道和构建便利的网络关系，加强高校、科研机构、中介机构等公共部门与企业研发之间的联系。新加坡由政府牵头成立了ACE（Action Community for Entrepreneurship）的第三方平台。ACE旨在推动新加坡的创新创业发展，得到了政府的支持。ACE在新加坡建立动态可持续的创新生态教育培育体系方面发挥着关键作用，ACE的董事会由经验丰富的企业家和专业人士组成，对创新创业活动进行直接指导，致力于创新人才的成果转化能力培育；并为处于不同成长阶段的初创企业提供不同的项目支持以发挥其最大潜能，协助初创企业链接生态系统以获取急需的技术、资金和人才；通过提供智力支持与市场衔接加速成熟企业的国际化发展。

2.引进外来创新人才

2018年新加坡全年生育率为1.14，排名全球倒数第一，且仍然在逐年下降。由于新加坡生育率较低，故而新加坡政府除了提高生育率的相关措施之外，同时也一直将吸引外来人才作为维持新加坡经济、社会发展人才供给的举措之一，缓解因出生率下降带来的人口短缺压力。新加坡人口可分为新加坡公民、新加坡永久居民和外籍人士，成为新加坡永久居民是申请加入新加坡公民的必须环节，21周岁以上的新加坡永久居民在获得永久居民资格满两年后，可申请成为新加坡公民。

图1:新加坡生育率曲线图

目前，新加坡有约三分之一的劳动人口来自新加坡国外；新加坡2017年人口的净迁移率①某个地区在一段时间内每一千个居民（时间中段的人数）中移民入境的人数和移民出境人数的差值。正值表示迁入的人多于迁出的人。为13.1‰，位列全球第五②数据来源：Country Compareson:Net Migration Rate, https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/fields/347rank.html.，外来人口众多。其中有相当部分的移民是高技术人才，例如Facebook创始人之一爱德华多·萨维林就于2012年放弃美国国籍，成为新加坡公民。

李显龙总理在2003年便提到“新加坡总共有400万人口，其中100万是外籍人士，倘若去掉这100万人口，我们国家的很多人将会要面临着失业的困局”，这种忧患意识驱动新加坡政府在人才政策方面进行着不断的努力。根据目前的人口生育率概况，新加坡将会在2025年迎来人口的负增长，故而新加坡将会在未来相当长的一段时间内每年允许1.5至2.5万名外籍人士成为新加坡公民（Singapore National Population and Talent Division，2013）。

新加坡定制了完善的人才引进法规以及定居政策，形成了专业技术人员和技术工人永久居民计划、抵境永久居民计划等永久居民权政策，同时有全球商业投资者计划(GIP)提供投资移民。在信息层面，新加坡进行深度信息化建设，拥有开放多样的信息渠道，相关的统计数据、政策法规等物质条件都能通过互联网公开访问，可以提供详细的介绍和细致的服务，政策信息传递的可达性强。同时，新加坡对外来人才提供了完整的资助计划，为科研人员、留学生提供资助。例如新加坡科技研究局对科研人员、博士后有多样的奖学金①详见新加坡科技研究局资助计划，https://www.a-star.edu.sg/Scholarships/Overview。，国家也为外国留学生准备了相关的留学基金。

新加坡也坚持为本国的海外居民开拓回国投资渠道，鼓励海外居民关心国内政治大事和经济发展，利用海外居民的资金优势、智力优势和技术优势，号召其回国投资发展。政府配套相关优惠政策和产业链，着力吸引海外居民携带国外先进产业链和技术支持，以国外视角参与到本国科技创新环境建设中，吸收其带回的产品思路、业态趋势和运营模式，以提高本国的科技创新发展。新加坡有着对创新类中小型企业的税收优惠政策，为海外居民投资提供相关优惠政策的快捷通道，在落地和注册等手续上也全面简化流程，凭政策吸引海归人才。

得益于成熟的引进、评估体系和适合人才长久居留的社会体制，新加坡吸引了足够多的来自世界各地的优秀人才，在国内相关岗位产生了巨大价值，并且在工作生活方面逐渐适应当地环境和长久居留。

（三）全方位的人才生活保障体系

在工作发展之外，人才不能脱离于社会，福利、家庭、基础设施等因素是影响人才集聚的重要因素。新加坡努力创造优质的生活、福利条件，为人才提供更好的工作软环境。新加坡持续推动完善社会保障体系、税负、子女教育、医疗环境和城市环境，促进外来和本地人才在新加坡定居生活。这使得新加坡在保持现有人才储备的同时，可以让外来人才更快地融入当地生活。

新加坡作为宜居城市，具有广受认可的可持续发展的环境、高品质的生活。美世（Mercer）咨询发布的2018年美世生活质量调查报告（Mercer Quality of Living Rankings）中将新加坡列为亚洲排名最高的城市。新加坡有其自然条件的优势，处于亚热带海洋气候，风景优美，植被茂盛。同时新加坡贯彻英语汉语教育，拥有以英语和汉语为主的语言环境，为外来移民提供了更便利的工作生活条件。2017年ETS的TOFEL成绩报告显示，新加坡的TOFEL英语能力测试平均分为97分，位居亚洲第一②数据来源：ETS托福成绩报告，https://www.ets.org/s/toefl/pdf/94227_unlweb.pdf。。同时，在子女教育方面，新加坡设立了使用日语、英语、法语等为教学语言的外国语学校，外商及外国专业技术人员的子女从小学至高中均有优质的受教育机会，良好的国际教育条件为人才移民解决了子女教育的后顾之忧。

住房方面，政府开展了外来人才居住计划，对新加坡永久居民、就业准证持有者和半熟练工人提供临时性住所，且价格在700至1400新元之间，可以供一家人居住。赋税方面，新加坡拥有全球极低的税负水平，新加坡各项税负水平综合排名居全球第八，在亚洲排名仅低于中国香港地区，相比于有相似科技、经济发展水平的发达国家，其税负水平能变相提高个人和企业在新加坡定居、持久经营的吸引力。医疗方面，新加坡建立了由政府补贴（Subsidy）、保健储蓄计划（Medisave）、终身健保计划（Medishield Life）和保健基金计划（Medifund）构成的“S+3M制度”（丁一磊，2018），为公民提供多层次健康保障。新加坡还制定了完善而公正的社会评价指标,例如对移民收入、社会违法违纪情况进行长期的综合性考察，保证移民获得永久居留权之后的长期积极性。类似于中国的社区居委会制度，新加坡政府也成立了国民融合理事会、社区融合基金、企业家行动社区等基层组织以促进居民融合和民族团结，通过举办联欢晚会、调研走访、成立服务性的社团组织，加强不同民族、阶层的沟通交流，使得外来人才获得地域归属感。

四、新加坡面向创新驱动经济的人才政策启示

（一）注重人才政策的施政连续性与规划性，推动行政机构形成政策合力

借鉴新加坡经验，建立人力资源规划的国家总体框架，将人才战略置于国家战略体系中，注重人才政策的系统性和规划性，根据长远的经济社会发展情况加以制定。同时加强政府多部门在不同层面上协同合作，不同部门之间的人才政策应该彼此互补、互为动力，共同制定人才利用和开发计划。对于制定的人才政策，应重视政策信息向外界的披露与反馈，推动政策的实效落地。

（二）重视创新教育，教育过程中注重创新意识的培育

健全创新型人才的培养体系。一方面，在义务教育阶段强调学生创新性培养，推广以研究性学习为核心的实践性基础教育课程，以“做中学”、“学中做”等形式促进学生的实践与思考，培养学生的创新精神与实践能力。另一方面，在高等教育阶段，开设创新创业类课程，营造鼓励创新创业的学习环境，通过国际合作培养本土人才，与世界一流大学建立人才培养合作关系。同时，应建立起政府、学校、企业之间联动的创新人才培养模式，实现产学研一体化，提升创新人才与市场经济结构的匹配度。

（三）积极引进创新人才，建立国际人才集聚机制

多渠道吸引人才，建立开放积极的人才战略。建立海外人才信息库，实施具备全球竞争力的海外人才引进项目，针对外籍高层次人才改革完善相关移民政策，实施长期工作签证、永久居民居留权等有利于境外人才长期工作的便利政策，建立和完善相关的人才引进法律体系，破除海外引才的诸多制度障碍，逐步完善引进人才的使用、评估和管理机制，营造吸引高端人才和留住高端人才的创新环境，以此实现以人才为核心的创新型经济持续蓬勃发展。

（四）注重社会环境的配套提升，建设高品质的人才生活保障体系

社会环境是培养、引进和留住人才的重要保障，应注重建设良好的社会保障制度与宜居的城市环境，建立高品质的人才生活保障体系。就社会保障制度而言，应为优秀的创新人才提供恰当的物质激励，给予医疗和教育优惠，同时学习新加坡居者有其屋的住宅政策，避免高房价成为创新人才聚合的障碍。同时，注重城市生活环境宜居性的持续提升，提升城市品质吸引力。宜居的城市生活环境是培养、吸引创新型人才的重要方面，应增进城市的人际包容性，避免人才的异地融入障碍，提升城市基本服务水平，以优质的生活品质加大对创新创业人才的吸引和鼓励。将“以人为本”的理念渗透在社区规划各环节,强调社区功能的复合性,注重人文关怀和邻里交往,营造具有独特性与归属感的社区氛围，提升城市居民的幸福感和工作效能。