基于PAPPG中美科研项目管理对比分析研究

王复鹤

摘  要：该文以美国国家科学基金会（NSF）最新颁布实施的《申请、资助政策及程序指南》（PAPPG）为研究对象，对其项目申请、评议、资助以及绩效评估等内容进行了系统分析研究，归纳了美国国家科学基金会（NSF）在科研项目管理上的做法，对比我国在科研项目管理方面的异同，提出相应的工作建议和思路。

关键词：PAPPG  中美  科研  管理  对比研究

中图分类号：G644   文献标识码：A           文章编号：1672-3791（2019）05（b）-0081-03

2019年2月，美国国家科学基金会（NSF）颁布实施新版《提案、资助政策及程序指南》（the Proposal & Award Policies & Procedures Guide，以下简称PAPPG），对申请NSF项目的提案、评议、资助以及绩效评估等过程进行了详细的阐述，并根据美国和全球科技发展新趋势，适当对其内容进行了更改和调整。

PAPPG的颁布机构——美国国家科学基金会（NSF）是美国政府官方资助的主要科研管理机构之一，其以前沿的科学研究领域、完善的科学研究项目管理和运行机制，确保了美国在科学研究领域一直站在世界的最前端。PAPPG作为NSF在科研项目管理方面的权威规章，对规范科研项目的管理和运行起到了积极作用。

1  PAPPG的基本概况

1.1 PAPPG的主要内容

PAPPG每年年初由24人组成的国家科学委员会（NSB）专题会议讨论通过并颁布实施。PAPPG充分参考了《资助及管理指南》（Award and Administration Guide）和《政策和规程》（Policies and Procedures）等基金会相关文件内容，主要由两部分组成：第一部分是国家科学基金会（NSF）关于提案准备和提交指南，包含“提案建议书及提交指南”“提案准备指南”“NSF提案处理和审核”“不资助的意见和反馈”和“提案修改建议”等内容;第二部分是国家科学基金会（NSF）的资助，管理和监管指南，涵盖了“国家科学基金会资助范围”“拨款管理”“财务要求和付款”“受资助人标准”“开支范围”“不当行为认定和争议仲裁”等内容。

1.2 PAPPG的更新机制

PAPPG自2009年颁布以来，每年年初都会颁布新的版本。NSF运用完工估算（EAC）系统，运用数据收集、分析和评估的手段，做出更多基于数据驱动的更改意见，并在一定范围内征求意见，最终通过NSB会议对PAPPG进行更新调整。NSF对PAPPG的更新不会对其整体原则框架进行更改，只是针对科研管理出现的问题，对不适应管理的内容进行局部修改和校正，这既保证了规章制度的权威性、连续性和稳定性，又体现了项目管理的灵活性和实效性。

1.3 基于PAPPG的科研项目管理

（1）资助范围。

NSF通过统一的管理平台，集中资助科学和工程领域的研究和教育，包括工程、数学和物理、地质、计算机与信息科学、生物科学、社会行为和经济科学、教育和人力资源、国际科学与工程、综合项目9大类。该基金会还支持大学与企业之间的合作研究项目，美国参与的国际科学和工程的研究，以及每一个学术层面的教育活动，培养世界级的、广泛包容的科学和工程劳动力，并扩大所有公民的科学素养，建设国家的研究能力。NSF每年收到约40000份来自大学、K-12学校系统、企业、非正式科学组织和其他研究组织关于研究、教育和培训项目的提案，其中大约11000份会得到资助。此外，NSF每年还会接受数千名研究生和博士后奖学金申请，作为科研后备人才的储备，保证了美国在科技领域的人才厚度。

（2）提案评估。

在申请人按照程序和要求提交提案后，NSF采用严谨的评审制度，确保提案以公平、竞争、透明及深入的方式进行评审。NSF使用严格和客观的merit-review系统，保证从数以万计的项目申请中筛选出最有前途的研究项目。基金会建立了一个由4万名专家组成的专家库，他们每年都会抽出时间作为评审人员。几乎每一份提案都由至少3名独立的评审专家进行评估，他们的评估是互相保密的，以确保提案评审的公正性。PAPPG规定，评审人员除了专业领域的专家以外，还有来自其他领域的专家。这种评估过程，大量的研究、审议、思考和讨论被用于决策，确保了许多声音被听到。

（3）提案反馈机制。

PAPPG规定，提案经过专家审核通过后将提交给NSF项目官员，经过科学、技术和方案方面的审查和适当因素的考虑后，项目官员向分部主任提出“资助”或“拒绝”建议。如果项目部门提出了“资助”建议，NSF的拨款和协议部门（DGA）经过必要程序后，一般在项目部门推荐后30d内对项目进行资助。如果提案被否决，基金会将向提案首席负责人或研究员（PI）返还资料，并以书面解释关于提案被拒绝的原因，以及参考的专家审查意见的副本。如果该解释不符合提案负责人的要求，负责人可以向项目主管或分部主任（cognizant NSF）索要更多关于提案审核的信息。为鼓励提案人继续项目申报，专家将会提出修改意见，帮助提案人完善项目设计，保证一些科研项目能够最终实施。

（4）科研经费管理。

NSF的2017年和2018年年度拨款分别达到74亿美元和78亿美元。合理高效使用科研资金成为NSF在科研领域一直领先世界的重要秘诀。NSF在资金管理方面的优势是建立了事无巨细和近乎苛刻的拨款机制、绩效考核机制和审计机制，有效地避免了科研资金管理的漏洞。以“额外收入管理”为例，PAPPG规定，除资助条款中另有规定外，在项目在研期间，受资助人获得的与科研项目相关的额外收入将由受资助人自由支配，但相关款项必须加入到NSF承诺的项目资金中，从而用于科研项目的实现，也可以按照适当比例用于支付人员劳务费。这种规定真正实现了资金使用的利益最大化，也激發了科研人员开展研究的积极性。

（5）学术不端行为的处理。

NFS设立专门的监察长办公室（OIG）对科研学术不端行为进行处置。OIG依据《美国联邦科研不端处理政策》（Federal Research Misconduct Policy）和《美国联邦法规》中关于“学术不端”的相关规定制定了内部处理政策。在PAPPG的规定中，学术不端行为的处理将依据严格的程序进行评估和认定，一旦确认在科研项目中存在不当行为，将依据行为的性质进行分类处理：一是中断对项目的资助，对已发生的费用予以追回;二是将责任人记入国家学术诚信档案，限制申请科研项目;三是该行为存在潜在的民事违法或刑事违法行为，将该案移交给司法部门。这种上升的法律层面的处理结构，有效地遏制了学术腐败的出现。

2  我国在科研管理方面存在的不足

2.1 科研管理过于分散

与美国政府科研基金项目主要集中于美国国家科学基金会（NFS）和美国国立卫生研究院（NIH）相比，我国的科研管理主体过于分散，大部分科研项目由发改委、科技部（厅）、教育部（厅）、工信部、中科院、中国科协、国家自然基金委等政府部门或下辖事业单位主导，从中央到地方，各相关部门设置各自的科研项目和计划，缺乏统筹设计，一个项目多投重复申报立项的现象很突出，导致科研资源重复浪费使用，整体运行效率不高。

2.2 制度政策体系过于僵化

与PAPPG相比，我国现行科研管理政策体系主要是政府各部门制定的规章制度和管理办法。这些制度和办法过多体现了政府的意志和权威，为了维护这种意志和权威，不可能对政策进行“朝令夕改”，这种调整机制的缺失，这就会使政策指导缺少市场化导向，甚至与科研发展的现状脱钩，造成管理和目标严重不匹配。

2.3 评估价值体系标准还未形成

评价过程“公正公平”说起来容易做起来难。一是主要因为我国还没有建立完善的科研评估监察机制，对科研评估的主体、过程、标准还没有形成统一的共识;二是地方“保护主义”广泛存在，我们现在科研评估的部门很多是承担项目单位的直接领导机构或者利益相关部门，评价时不免有失公允;三是“经验主义”误导评价，有时有些科研项目的申请人和评审人就是一个行业里的那几个人，评来评去也是那几个人，“圈外”人很难入围。现在有些科研项目的评价唯“职称”、唯“论文”、唯“经历”，反而忽略了科研的真正目的——成果转化和成果的科学意义，忽略了科研创新的价值。

2.4 经费的杠杆作用不强

从宏观上讲，科研经费的投入应该体现国家科技发展的趋势，体现国家对科研方向的调控，体现国家科研的平衡发展。我国现在的科研资金投入主要集中在重大专项、研发条件平台建设、重大科技计划等国家级重大项目，经费的主要流向部委下属的基金会和科研机构、高等院校、科研院所等，这种资金的不平衡分配造成科技研究领域的不平衡发展，培植基础科学和基础教育的经费资助体系没有形成，更不能发挥出应有的作用。从微观讲，由于制度和机制的不完善，加上管理上的漏洞，容易造成科研经费的流失或者造成科研经费使用效率低下，真正的科研经费变成了隐蔽的人员劳务费。

2.5 学术不端行为屡禁不绝

科研主管机构对学术不端行为无从下手。一是学术腐败的发生的根源还未根除，功利性的学术评价机制成为学术投机行为产生的“温床”;二是因为法治体系还未完全形成，对学术不端的惩治主要依据各科研机构内部的规章制度，还没有上升到国家法律层面，对学术不端行为的震慑还未真正实现;三是“执法不严”，当学术不端行为的调查触及多方利益时，科研管理部门碍于利益关系，往往大事化小，小事化了，给学术不端行为提供了侥幸的机会。

3  对我國在科研管理改革方面的建议

3.1 建立统一的科研项目管理平台

面对科研管理系统碎片化的现状，国家应整合现有的科研资源建立公开统一的科研管理平台。一是构建从中央到地方的统一的管理框架，在这个统一框架下，可以将项目按管理权限、类别、领域等进行明确界定，减少以往科研项目重复、分散、封闭、低效和资源配置“碎片化”的现象。二是建立统一科研的数据库，建立关联的数据库分享系统，打破科研管理方面存在的“信息孤岛”现象，引入大数据分析方法，得到项目人员、经费、设备、成果转化等综合信息，为科研项目评审、立项、决策、验收等提供有效的数据支持。

3.2 在政策制定上还权于“市场”

在科研管理政策的制定上，政府部门和管理部门的职能更多应该体现在服务与指导上，还权于社会、还权于市场，既要体现法治性，又要体现灵活性。在政策制定时要充分运用“市场”的调节机制，通过科研“市场”的趋势变化合理调节人员、经费、设备、技术等科研资源的调配，使科研机构的科研活动真正与“市场”所需直接联系起来。为克服“市场”调节的盲目性，政府部门和管理部门有必要加强宏观指导。同时，要邀请科研的利益主体、行业专家、科研机构、大专院校参与政策制定过程，减少因为制度僵化和非专业化造成的损失。

3.3 建立统一资金调配机制

要改变多重管理造成的重复投入，科研资金拨付部门要整合科研资金管理平台，对科研资金分级、分类统筹管理，统一立项、统一标准、统一拨付。设置申报上限，当科研项目申报数超出上限一定比例时，科研资金拨付部门对项目资金及时调流，防止一些高投入、低产出的项目过热申报。为实现科研资金精准投放和有效使用，在大数据分析基础上，建立绩效优先、动态变化、优胜劣汰的资金调整机制。通过调整经费比重、扩大列支范围等措施，加大科研项目资金对科研人员的激励力度和薪酬保障，在总量的控制下，引导资金向绩效倾斜，破除科研经费大锅饭主义。建立规则范围内的经费自调机制，扩大经费使用的自由度。对于项目结余资金和项目盈利资金，按规定在一定时间范围内继续用于科研活动的后继支出，在规定时间内仍未使用完的，按规定收回。

3.4 建立科研项目跟踪机制和评审责任制

建立科研项目跟踪问效机制，除了有保密要求的项目外，所有的科研项目档案信息向社会公开，从专家评审到项目立项，从项目执行到资金使用，从科研效果到成果转化，实现全程可追溯的透明化管理。

设定项目的多期监审制度，并建立有效的评审机制，对项目中发现的问题，及时采取纠正和预防措施，并进行有效的变更管理。通过分期评估拨付的形式，既要保证优势项目经费的继续投入，又要及时核减或终止项目的资金拨付。建立评审专家等级制和责任制，专家的等级评分与其在专业领域的科研成就与评审经历相挂钩，与科研项目的等级相匹配。科研评审采取谁评审、谁追踪、谁负责的原则，对于在评审过程中和项目跟踪过程中失职的专家，降低他们的评级标准，并限制他们在一定时间范围内禁止参与相关科研评审活动。

3.5 严厉科研腐败惩戒力度

提高对评估的公平性和公正性高度重视。例如像NSF一样，建立《工作人员利益冲突和行为伦理规范手册》等制度，规范内部相关人员的工作行为。采用分权和制衡原则，通过政府采购的方式，引入第三方参与对科研项目全程的监管，对违反公平原则和学术道德伦理规范的内部管理人员和评审专家实行终身禁入制。对学术不端行为，应借鉴美国处理学术不端行为的做法，立法机关出台相关法律，执行机关出台实施规章，划清各种学术行为的红线，明确各种惩罚措施，提高学术腐败的犯错成本，有效解决模糊化管理对遏制学术腐败的不利现状。

参考文献

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