“印太战略”实心化与东盟国家态度

成汉平　郭琼

特朗普政府推出“印太战略”构想是为了应对世界大变局，替代奥巴马政府“亚太再平衡”战略和保持有利于美国的地区战略平衡。基于这一背景和目的，美国的“印太战略”把重点放在拉拢东盟国家上。本文通过美国利用“印太战略”不断加大对东盟国家的拉拢和影响，结合东盟国家自身的战略需求，来逐一分析东盟十国对“印太战略”的战略选择。

一、“印太战略”日益成型加大了对东盟国家的吸引力

2018年6月，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯在香格里拉对话会上对“印太战略”首次作了全面的公开阐述，其中就如何实施“印太战略”提到“深化同盟与伙伴国关系”“强化与盟友和伙伴国的军事协作”“提倡市场引领的经济发展”等几个语句或关键词。从中可以看出，特朗普政府推动“印太战略”的主要策略和手段与奥巴马时期推动“亚太再平衡”战略如出一辙，同样是依靠外交、军事和经济三大支柱。虽然该战略还远未最终成型完善，但轮廓无疑已经初现，正一步步走向实心化，大大增加了对东盟国家的吸引力。

1.首次有了大手笔的投入计划

2018年11月初，美国副总统彭斯在访问日本时与日本首相安倍晋三共同商定，美日双方将共同投入700亿美元（7.98万亿日元）资金，用于支持印太地区（东到印度，西到美国）的社会基础设施开发等。根据双方联合声明，美国将提供大约600亿美元的融资，日本在该地区的融资目标则为100亿美元，一方面重点加强与澳大利亚、印度、东南亚和南亚国家的联系，另一方面加大对这一地区其他国家的援助力度。这算是“印太战略”到目前为止最大的投入计划。2018年8月，美国举办新一期年度性“东南亚合作训练”（SEACAT），东南亚主要国家悉数参加。随后，彭斯于2018年11月出席在巴布亚新几内亚举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议期间，宣布美国将推动耗资4亿美元的“印太透明倡议”。在此前的2018年夏季，美国国务卿蓬佩奥曾宣布将向印太地区投资1.13亿美元。后来觉得与中国的“一带一路”相比，1.13亿美元如同杯水车薪，实在太少，又宣布向亚太地区国家提供近3亿美元的资金。如此，“印太战略”不再是一个空洞的口号。对于基础设施相对落后的部分东盟国家来说，美国的“印太战略”使他们除了中国的“一带一路”之外又有了新的选择。

2.东盟五国成为其重点锁定的目标

2018年8月初，蓬佩奥对东南亚三国印尼、马来西亚和新加坡进行了访问;2019年3月初，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛召开之前，他又闪电般访问了菲律宾，而他所访问的这四国都是对推动“印太战略”非常关键的国家。其中，马来西亚经历政权更迭令中马关系在一段时期处于一种不确定的状态，而且中马之间本身就存在着南海主权争端;而新加坡则是2018年度东盟的轮值主席国及美国的重要伙伴，樟宜基地是美军在东南亚的唯一立足点。2016年8月21日，新加坡总理李显龙曾在国庆群众大会演讲中指出，虽然新加坡在南海无主权声张，但南海是连接新加坡和全世界的“至关重要的通道”。印尼作为东盟面积最大、人口最多的国家，位于印度洋与太平洋的两洋交汇之处的地缘战略位置十分重要。

此外，蓬佩奥还在上任伊始访问了扼守南海咽喉、连接太平洋与印度洋关键通道的东盟国家——越南。越南也成了蓬佩奥就任国务卿后第一个出访的东南亚国家，而第二次“金特会”也安排于越南举行，足见特朗普政府对越南的重视程度。在特朗普政府的设想中，上述四个东盟国家加上美国的传统盟友菲律宾很可能会成为美国今后推动“印太战略”的主要抓手。

二、东盟各国对“印太战略”的最新态度与立场

对美国的“印太战略”不断具体化、实心化的趋势，东盟各国表现出了不同或微妙的态度变化，其中印尼、越南等国的态度变化尤其值得关注。

1.印尼：对接本国“印太战略”，继续走“政经分离”之路

为了进一步演绎“印太战略”理念，2018年11月在巴布亚新几内亚举行的APEC峰会上，美国副总统彭斯强调了印太合作的新原则——透明度与规则。而他所称的“新原则”在事先经过了与日本、澳大利亚、印度以及印尼等国的协商，这就是说，美国方面在事先将相关内容通报给了上述国家。值得一提的是，印尼对此予以赞同并认可。这足以表明，印尼对美国的“印太战略”是完全支持与赞成的，而美国则将其视为一个可靠而重要的伙伴。

尽管印尼的做法是东南亚国家十分典型和流行的“安全靠美国，经济靠中国”的套路，但是在当今美国推出“印太战略”，特别是这一战略不断落地的背景下，有了与以往完全不同的目的。

印尼如此之举有以下几个方面的目的：一是暗中希望借助美国的力量来制衡中国正在推进的地区秩序理念与实践，特别是“一帶一路”，因为印尼并不希望过多地依赖地区大国中国，更不希望看到中国在这一地区的影响力过大;二是在南海问题上，视美国为一个可以信赖的重要依托，并希望在主权争端中能够得到美国的力挺;三是希望能够获得美国、日本在经贸领域的支持，以对接印尼本国的“印太战略”，毕竟有了大手笔投入的美国的“印太战略”使其多了一个选项。因而，在国内民粹主义不断上升的背景下，印尼乐见美国的“印太战略”。

2.越南：对“印太战略”保持警惕，时刻提防“颜色革命”

2018年11月下旬，印度总统拉姆·纳特·科温德（Ram Nath Kovind）对越南进行了三天访问。当时，越南新任驻印度大使范生朱在接受媒体采访时被提及越方是否支持美国的“印太战略”以及美日印澳四国体系时，曾这样明确表示：“任何国家拉帮结派，使用武力或企图使用武力，都是违反越南一贯的外交立场的。”由此看来，越方以一种含蓄的态度表达了其对“印太战略”以及四国体系的保留或排斥态度，这与“印太战略”推出初期时越南的态度有着微妙的区别。因为在越南看来，美国如果一味推行其“印太战略”并在这一基础上加大自己在南海的军事存在，并不符合越南的外交政策。

越南与中国在南海存在着海权之争，越南更清楚自己的力量有限，凭一己之力根本无法动摇中方在南海的主权维护行动。如今，美国把重心转移到亚太地区，把重点放在海上，并将矛头对准中国，按理说，正是越南梦寐以求的。但是，越南所希望的是借助美国来达到某种平衡，如果美国把更多的同盟拉在一起打破南海现有的平衡，并让更多的域外国家染指南海，这恐怕并非越南希望看到的结果，因为这将迫使越南不得不从中选边站队。此为其一。

其二，越南十分担心美国利用与越南不断走近的机会借机对其实施和平演变，以润物细无声的做法推翻越共政权。

其三，越共总书记阮富仲同时担任越南国家主席一职，实现了越南国家权力的相对集中，从事多年的党建工作、理性而稳健的阮富仲自然对美国保持着高度的警惕。对阮富仲来说，与世界上最大的社会主义国家中国保持良好的关系，以及越共加强与中共的合作、沟通与交流，是确保越共稳定的重要基石。因此，越南应该与世界上最大的社会主义国家中国保持某种良好的党际、国家间关系，而不是疏远，更不是敌对。

此外，越南之所以对美国的“印太战略”和美日印澳“四国集团”不感兴趣，是基于深刻的历史教训。当年，越南曾经一边倒地倒向了苏联，导致整个国家陷入了战争泥潭之中，在整个世界陷入了孤立。此后，痛定思痛的越南共产党政府明确制订了“三不政策”，即不参与任何军事同盟，不允许任何一个国家在越南设立军事基地，不利用任何一个国家来对抗另外一个国家。而在越南政府看来，美日印澳四国集团就是一个实实在在的军事同盟关系，这有悖于越南的外交原则。

3.马来西亚：视“印太战略”为机遇，压中方让步

马来西亚总理马哈蒂尔自上任以来立即叫停了数个由中方投资的项目，理由是高铁、道路及港口建设等中方项目将会给马来西亚带来严重的债务危机，同时其前任纳吉布在许多项目的选择上缺乏透明度，并存在着严重的腐败嫌疑。

如今美国联手日本逐步实心化的“印太战略”使马来西亚认为有了更多的选择，因而马方对此持一种赞成与欢迎的态度。马来西亚乐见“印太战略”是基于三个方面的考虑：一是可以借机减少对中方的经济依赖，避免马方所称的“受到中方的左右甚至绑架”;二是在中方的资金、项目与“印太战略”中的类似内容之间，多了一个选项，这有利于马来西亚从中比对和做出最合理、最有利于国家的选择;三是以此来压中方让步，与中方重启遭到暂停的几个项目的谈判，争取迫使中方让利。

当然，平衡归平衡，如果域外势力过度介入南海之争，会使马来西亚丧失主动。因此，马来西亚总理马哈蒂尔再次当选之后不止一次表示，要与中国重新就南海问题展开谈判，但同时也明确表示并不希望美国介入南海之争。在出席北京第二届“一带一路”国际合作高端论坛之际，马来西亚总理马哈蒂尔表示，马方支持“一带一路”倡议，希望扮演“一带一路”上的一个贸易枢纽角色。

4.新加坡：欢迎“印太战略”，但对打破平衡忧大于喜

对于人口仅数百万的弹丸小国新加坡来说，与美国保持良好的关系，有助于缓解新加坡所面临的外部压力，这是在冷战时期新加坡便开始的做法。当然，新加坡拿出的交换筹码就是要让出一些战略利益，也就是愿意充当美国在东南亚遏制所谓“中国扩张”的桥头堡。在新加坡政府看来，中国在东盟的影响力无人能够企及，必须有效地加以遏制，取得一个相对的战略平衡。近年来，新加坡屡屡邀请美国舰队访问新加坡，并允许美国驻军新加坡，而美国自然也乐于新加坡这样的国家与其靠拢，因为这意味着美国在东南亚地区拥有了更多的支点，双方一拍即合。

2017年秋，在中共十九大召开之前，新加坡总理李显龙突然访问中国。这个不寻常的举动意味着新加坡外交战略的调整，即由以往的过度亲美适度回调，部分倾向中方一侧，达到新加坡自认为的“战略平衡”。不过，随着美国“印太战略”的出台并且进一步实心化，新加坡又面临着新的抉择，即如何在中美博弈过程中保持新的平衡和中立。总体上来说，对于美国的“印太战略”，新加坡是持欢迎态度的，但也担心它从此在与中国针尖对麦芒的博弈过程中占据上风，打破新的平衡。特别是在中美贸易战的过程中，美国咄咄逼人的做法也会使新加坡失去许多机遇。因而，对于未来打破平衡，新加坡实际上忧大于喜。

5.菲律宾：不排斥、不拒绝“印太战略”，以期在左右逢源中获取更多实惠

自上任以来，菲律宾总统杜特尔特已经多次访问中国或与中国国家领导人见面，他于2019年4月底第二次出席在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛，足以表明他在中美间的立场与态度;而与此同时，杜特尔特本人迄今为止却多次拒绝美国的访问邀请。2018年底，习近平主席成功地访问了菲律宾，这是多年来中国最高领导人首次出访菲律宾。显然，杜特尔特已经改变了其前任一边倒亲美的策略，而是在中美俄等大国间保持一种平衡，达到左右逢源的目的。在杜特尔特政府看来，中国是近邻，其强大的经济发展水平可以让菲律宾搭乘順风车，而美国不仅遥远，而且还屡屡抨击其人权、民主等，导致菲美间龃龉不断，谁是真正的朋友，杜特尔特心知肚明。

但随着美国对“印太战略”开始注资，并不断实心化，它在未来也能够给菲律宾带来明显的实惠，比如对菲律宾落后的基础设施及市政建设的扶持等。同时，特朗普政府对菲律宾的拉拢力度也正在渐渐加大。对此，菲律宾的做法是不排斥、不拒绝，左右逢源，实现国家利益最大化。2018年末，美国归还了当年从菲律宾掠夺的三口铜钟，杜特尔特亲自主持接受仪式。在2019年上半年，菲律宾在南海问题上明显开始强化对中国的指责，有些甚至无中生有。由此可见，在未来，菲律宾与美国的关系将会迎来一个升温的阶段。

6.缅甸：“印太战略”很遥远，邻居是搬不走的

自民盟执政以来，西方国家对民盟及昂山素季执政之后依旧与中国保持着睦邻友好合作关系极为不满，于是纷纷利用罗兴亚人问题向昂山素季以及缅甸军方发难。英国、加拿大等多国甚至取消了昂山素季以往曾经在这些国家获得的荣誉。这导致缅甸与西方国家的关系渐行渐远。在2018年11月的APEC会议上，美国副总统彭斯甚至与昂山素季隔空互怼。

在罗兴亚人问题上，中国政府在关键时刻给予缅甸民盟政府和军方公正而客观的评价，使其意识到西方是完全靠不住的。昂山素季曾说过，邻居是搬不走的，暗示必须与中国保持一种全方位的战略合作关系。

出于推动缅甸国内经济之考虑，2018年11月，缅甸国家政治顾问昂山素季亲自担任落实“一带一路”领导委员会主席一职，与中方积极打造“中缅经济走廊”。她还再一次出席了“一带一路”国际合作高峰论坛，签署了多份合作协议，着力依靠中国来改善缅甸国内的民生。相较之下，美国的“印太战略”实在遥不可及，且设置了无数苛刻的条件，目前美缅两国经贸合作十分有限。

7.泰国、文莱：有限度欢迎“印太战略”，但不希望破坏与中国的关系

中国每年前往泰国的游客将近千万，在东盟国家的外国游客榜上名列第一，中国游客在泰国的消费给泰国带来了大量的经济效益;同时，中泰之间的军工合作近年来也创下了新的纪录，中国VT-4轻型坦克、不同型号的舰艇等入列泰军服役。“中泰一家亲”的概念根深蒂固，中泰关系历来友好而稳定。2019年5月，中泰举行了为期数日的海上联合军演，进一步推动了双边战略互信。不过，虽然泰国与中国没有海权之争但却是美国在东南亚地区长期的军事盟友，每年泰美间都有定期的“金色眼镜蛇”联合军演。如今，对于美国倾心打造的“印太战略”，泰国总体上是持一种有限度的审慎的欢迎态度。之所以只是“审慎”的欢迎，一是因为在泰国新的选举之后军人政府希望能够得到美国政府的支持，并改善泰美关系，因而表现出“欢迎”的姿态;二是中国对泰国经济的提升明显要大于美国，因而泰国政府根本不希望因此而破坏与中国的良好合作关系。

2018年11月，习近平主席对文莱实现了历史性的访问，两国关系翻开了新的篇章。长期以来，文莱虽然与我有海权之争，但从不主动挑事，不以任何形式与中方对抗。对于“印太战略”，文莱的态度与泰国如出一辙，即有限度欢迎，但不希望因此而冲击文中关系，这是基于其国家利益而考虑的。

8.柬埔寨、老挝：跟风越南，反感利用“印太战略”对其干涉

柬埔寨前驻比利时、卢森堡、奥地利与荷兰大使、现任柬埔寨外交与国际关系研究院副院长齐亚·赛里克在一次周边外交关系的会议上表示，无论是柬埔寨还是老挝，他们都把自身与越南及其与中国的关系视为“三角关系”。而在这个三角中，老越、柬越是明显优于老中、柬中关系的。换句话来说，柬埔寨、老挝两国基于地缘政治考虑更看重它们与越南的关系，与越南的关系放在第一，与中国的关系则为其次。因而，越南所采取的一系列外交政策实际上就是他们的风向标，老、柬两国会以此来作为参照。

尤其是柬埔寨洪森政府在2017年以及2018年上半年曾因该国在野的救国党遭强行解散事件而与美国爆发外交“口水仗”。柬政府认为，美国利用人权及民主为幌子对柬埔寨内政进行了赤裸裸的干涉，这是无法令人接受的。与越南一样，柬埔寨、老挝都对美国对其和平演变阴谋充满着高度的警觉，并反感其利用NGO等援助方式干涉这些国家的内政。

三、应对美国以“印太战略”拉攏东盟国家的对策思考

在外界日益担忧中美贸易战可能导致贸易保护主义加剧以及中美可能爆发新冷战的背景下，美国的“印太战略”以及美日印澳四国同盟正在不断深化，它冲击着东盟的地缘政治环境，迫使东盟国家面临巨大的压力，甚至不得不选边站队。对此，中方应提前布局，采取一系列有效的行动予以破解。

第一，加快推动缔结区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的步伐。李克强总理于2018年11月在新加坡召开的东亚峰会上呼吁各方支持这一协议。目前，东盟及其伙伴国已同意加倍努力，缔结区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），这为协议的缔结奠定了良好的基础，它将大大对冲美国“印太战略”在这一地区的地缘政治影响。较为有利的是，日本对此的态度也十分积极。日方不仅派出了首相特使出席了第二届“一带一路”国际合作高端论坛，而且对推动“一带一路”第三方的合作表现出了浓厚的兴趣，这一切都旨在积极应对特朗普政府的单边主义和贸易保护主义。

第二，在复杂而敏感的军事安全领域和南海问题上，中方应创新性地探索新的合作模式，从而有效打破东盟国家对中美“政经分离”的传统。比如中国与东盟在2018年首次举行的海上联合演习以及2019年中泰海上联合军演就非常成功，今后应制订机制化的措施推动中国与东盟的安全合作与互信。目前，新加坡与马来西亚因领海纠纷出现了紧张，中方应及时出面，会同东盟秘书处在双方之间调停斡旋，让各方意识到中方将会在地区安全领域发挥当仁不让的作用。这也是一个负责任的大国必须采取的行动。

第三，努力克服障碍和分歧，在排除域外势力阴谋介入的背景下与东盟国家共同加快推动“南海行为准则”（COC）的谈判。目前中国与东盟已就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成了一致，中方承诺三年内完成谈判，但在一些核心问题上需要双方均作出让步，表现出最大的诚意。

第四，我国外宣工作必须发挥应有的作用，提升我国在东盟国家中的正面形象和影响力。尤其要紧密结合2019年第二届“一带一路”国际合作高端论坛的成功举办，更加广泛地在东盟国家主流媒体宣传“一带一路”所取得的成就和人类命运共同体、海洋命运共同体的理念。我们认为此举非常重要，它将能起到增信释疑的作用，对冲西方国家对我国的歪曲和抹黑。

第五，必须迅速打造出海上开发合作的典范。在习近平主席访问菲律宾时，中菲两国签署了海上油气资源联合开发合作文件。我们认为此举象征意义远大于实际意义，将产生十分积极的效果。未来，与越南等国的海上油气资源联合开发也应尽早展开，以实际行动打造中国东盟命运共同体以及“具有战略意义的中越命运共同体”①。

第六，鉴于美国不停地炒作我国南海岛礁建设军事化，建议适时组织外媒代表绕岛或登岛参观，尤其是来自东盟国家的媒体界，让他们亲眼见证岛礁上的人道主义设施、公共产品（航标灯、灯塔等）及生活设施等。事实胜于雄辩。外媒代表绕岛或登岛参观，自然会让西方制造的谎言在事实面前不攻自破。

结 语

自美国“印太战略”推出以来，一方面，中国与东盟之间在各领域的交流合作不断提升、互信也在不断加强，它有利于地区和平与稳定;另一方面，中国的“一带一路”、亚投行等影响力不断扩大，包括东盟在内的周边各国的获得感与日俱增。然而，东盟加入中国朋友圈、南海局势重归平静被美方认为有损于美国在该地区的地缘政治利益，并非其所乐见。美国所希望的就是通过正在实心化的“印太战略”来对冲中国的影响力，同时对中国与东盟的合作、南海问题的解决形成干扰和阻碍。对此，我们应有一个清醒而充分的认识。

（成汉平：南京大学中国南海研究协同创新中心高级研究员、教授，江苏省东南亚研究会常务副会长;郭琼：中国人民解放军国防科技大学国际关系学院军事外交系讲师）

责任编辑：彭安玉