了解德国的城市发展（上）

克劳兹 R. 昆斯曼

Klaus R. Kunzmann

1 引 言

规划师是喜欢旅行的专业人士。在全球化和开放边界的时代，他们希望了解其他国家在规划方面取得的成就。规划师在设计和实施宜居社区以及指导规划过程以保护濒危环境时，认识到了规划的局限性。因此，他们很想知道，其他国家的规划系统和条件是否为规划师国内面临的挑战提供了可转移的解决方案。经验告诉我们，在出国旅行时，比起所访问的国家，其实有更多机会加深对自己国家的了解。规划师通过旅行很快意识到，不同国家的政治、行政背景不同，无法真正比较社会经济条件，历史也是重要因素，所有这些都对不同国家各自的规划文化产生影响。一般而言，大多数规划师为了从另一个国家的规划经验中获益而进行的旅行是基于对该国规划文化的肤浅见解。通常，视觉体验占主导地位，除非在有组织的考察旅行或专业国际会议和大会的背景下进行访问，这种情况下当地的考察旅行或移动研讨会能提供一些更广泛的背景信息。不过即便如此，许多见解往往仍然只停留在表面（除非这些见解能反映国内的个人见解），很快就会发现在另一个国家看似可称之为成功规划的事，其实是受益于特定的政治机会窗口或不可模仿的单一人格作出的承诺。从失败的规划中学习甚至更加困难。这需要更深入地了解当地或区域规划背景。世界各地有各种各样的制度和政治背景，而且不要忘记，政治文化也各不相同[1]。

关于不同的规划文化和旅行知识的文章很多，例如桑亚尔（Sanyal）的《打破边界：一个世界的教育规划方法》（Breaking the Boundaries: A One World Approach to Planning Education）[2]；弗里德曼(Friedmann)的叛乱:规划理论随笔（Insurgencies: Essays in Planning Theory）[3]。虽然一些作者认为规划是一个需要忽视特定内生条件而采用全球视野的领域，但另一些人则表示在为一个国家或地区的人做规划时，必须或多或少地考虑特定的区域背景[4-5]。大多数在比较不同规划文化方面做的努力经常失败，原因是无法应对问题的复杂性。这就是为什么大多数比较两个国家的努力最后变成只是描述另一个国家的规划体系，或只是描述两个不同国家的两个项目。这样的比较总是很有启发性，但却几乎没有就如何应对国内的挑战提供任何更深层次的提示。比较研究是一个困难的领域，规划者很难掌握规划系统的变化。市场驱动的发展主导着全球的规划（资本主义和社会主义国家皆是如此）。这就是为什么空间规划越来越多地回归到当地规划以指导当地建设，并缓解市场对人们生活空间、对“故乡”的极端本地影响。

在已经实现全球数字化信息访问的时代，旅行中的规划师可以通过多种方式了解其他国家/地区的规划信息，尽管他们观察得到的结论可能受到自身个人见解的影响。科学或专家旅行者借助于提供选定信息的数字平台，这些信息与展示其他国家的成功规划案例的专业和学术期刊、外国演讲者在研讨会或会议上的介绍，以及旅行学者、同事和朋友的书面或口头经验有关。一般而言，有关其他国家的规划信息相当随机且不稳定。这取决于大众媒体上好奇的编辑和作者，他们对于正在进行的项目相关活动进行报道，通常只针对短暂的事件，如奥运会、世界锦标赛、G20峰会或欧洲文化城计划等，这在有限的时间内引起了人们对城市和国家的关注，很大程度上依赖于盛行的“时代精神”、炒作或年度城市发展范式。

图1 / Figure 1联邦制Federalism

对于规划成就的好奇心没有全球影响力。只有少数几个国家一直是那些渴望从其他国家规划中学习的规划师持续关注的焦点。语言显然限制了好奇心。英语作为通用语是选择国际文献和国际交流的决定性标准，然而英语只在以英语为母语的国家才能影响公民参与。法语、西班牙语、俄语和德语甚至日语、中文和阿拉伯语都不是全球规划界用于跨国交流和学习的语言。这就是为什么英美规划界始终处于关注的焦点，无论是关于汽车对空间发展的影响，还是英美规划界对城市和区域发展的干预模式，或者公民社会为了弥补迟迟无法对市场和开发商主导的发展进行干预而不断进行的斗争。像纽约、洛杉矶或伦敦这样的全球城市引起了特别的关注，通常更多的关注点在于使旅游项目合法化和成立，而不是更多地了解创新的地方项目和成功的城市发展政策。就英国大伦敦的发展而言，花园城市和新城镇正在引起人们的兴趣。法国巴黎、西班牙巴塞罗那、荷兰阿姆斯特丹和奥地利维也纳都是旅行规划师的目标，可能这些地方更多是作为探索规划历史的地方，而不是教授在后工业时代如何实现创新和全面可持续城市规划的城市。荷兰和比利时的规划得到了一些宣传，原因是荷兰和比利时的规划师和地理学家以及在这些国家的大学里做研究的国际学者，正在国际期刊中广泛传播有关规划的成果。其他原因有建筑和城市设计质量很高以及城市和区域规划利益相关者，在长达十年内作出的把私人和公共利益相结合的努力取得了成功。其他国家则被忽视，瑞士的规划几乎不为人知。对于欧洲北部、南部甚至东部和东南地区国家的规划，国际上没有多少交流的信息。语言能力是英美视角的主要原因，对规划教育缺乏海外导向是另一个原因。

图2 / Figure 2地方自治政府Local Self Government

在国际学术界，除了在了解如何实施可持续的城市发展方面[6]，德国算不上是一流的城市规划者。在英文出版物中有关德国规划的成功和成就的论述并不多见。另一个原因，事实上由于语言限制，只有极少数外国学生在德国学习城市和区域规划，并了解该国的规划系统。国际规划师在社会中缺乏德国学者的贡献（可能会有例外情况）还可能导致无法更好地促进国际利益的最大化。

用德语编写的城市规划入门手册解释了城市规划系统、监管环境和行政程序，不过这些手册仅为德国读者编写，这些读者通过其受到的普通学校教育，对德国背景有一些了解，例如阿尔博（Albers）的《城市规划：一条实际的路线》（Stadtplanung: Eine praxisorientierte Einführung）[7]；格劳尔（Grauel）和Schwochlow的《德国理解 》（Deutschland verstehen）[8]，2012年；沙法尔（Schäfers）瓦米尔（Zapf）的《德国社会手册》（Handwörterbuch zur Gesellschaft Deutschlands）[9]；Weber/Henkel，2008 年；ARL，2011年；Henkel等人，2010年；Strubelt/Briesen，2015年；阿尔博（Albers）和魏克尔（Wekel）的《图解城市规划》（Stadtplanung.Eine illustrierte Einführung）[10]。这些手 册 不是为外国人写的，而且将其翻译成英语或其他外语并没有什么真正的意义。语言很重要。关于规划理论的、可向人们介绍德国规划情况的德国书籍很少。这些书几十年前就已在德国写过，但在第二次世界大战之后，很少有规划师敢于将他们的见解传达给城市规划界并出版这类书籍，例外的情况有阿尔博（Albers）的《城市规划：一条实际的路线》（Stadtplanung:Eine praxisorientierte Einführung）[10]； 博 克 曼（Bökemann）的《空间设计导论》（Theorie der Raumplanung）[11]，1998年； 司碧哲（Spitzer）的《首要空间规划》（Einführung in die räumliche Planung）[12]，1995年；弗里克（Frick）的《都市发展理论》（Theorie des Städtebaus）[13]。

本文的目的不是系统地描述德国的规划体系，这在其他一些出版物中已经用英文完成[14-15]。本文目的是提供一些介绍性的背景信息，以了解21世纪初德国城市和区域规划的更广泛背景。为了限制文章篇幅，本文不包括地图、图形和图像，尽管这些内容会增加更多的视觉信息。德国联邦建筑、城市和空间规划研究院（BBSR）提供了广泛的信息图（参见参考资料）。

2 德国规划和政策的成功案例

德国以其经济实力、工程能力和出口业而闻名全球，主要以汽车和创新产业为基础。

众所周知，德国背负着可怕的政治历史[16-19]。自奥托·冯·俾斯麦（Otto von Bismarck）于1883年在该国引入福利制度以来，德国也成为福利国家的杰出成员，人民享有很多社会保障。在社会市场经济（Soziale Marktwirtschaft）的标签下，该国旨在使市场原理与国家支持的福利要求达到平衡。在这种社会政治背景下，德国的空间规划（3个规划和决策层级的城市和区域规划）对在357,000km²的领土范围内为8,200万人口维持环境以及城市、地区生活质量发挥着重要作用。任何对成功的评估都是相对和主观的。以下选取的成功规划案例简短精炼而又具有启发性。该评估借鉴了40年来德国及其他地区所有规划和决策层级的规划活动。本文的作用仅限于为进一步深入探索各自的领域打开窗口。

重建战争拆毁城市：1945年，第二次世界大战后，德国大部分城市遭到严重破坏。英美空军轰炸了城市，打击了工业。柏林、德累斯顿、科隆和纽伦堡等城市是轰炸的主要目标，但卡塞尔、维尔茨堡和奥格斯堡等许多中小城市也遭到了严重轰炸。成千上万的居民丧生或失去了家园。这些城市看起来像1945年8月核袭击之后的日本广岛市。战争结束后立即开始了重建工作。当局必须在盟军的监督下为幸存的居民和来自东欧前德国领土的1,000多万难民提供住所。在重建的头几年，女性劳动起了至关重要的作用。在战争期间，男人要么被杀，要么被保留为战俘，并在德国以外的俄罗斯、美国、法国和英国的难民营中强迫劳动。在几年之内，遭到严重破坏的城市得到了重建，其中一些保持了原来的物理形状，一些（如埃森、多特蒙德和卡塞尔）遵循雄心勃勃的计划，根据为汽车移动性做准备的新城市重建范式实现城市现代化。名为功能上有组织且结构松散的城市（Die gegliederte und aufgelockerte Stadt）的范式在希特勒政权期间就已经概念化了。此次重建为备受赞誉的德国经济奇迹（Wirtschaftswunder）奠定了基础，并为此做出了很大贡献。

保护历史遗产：在二战后重建期间，由于幸存者渴望抓住城市现代化的机会，加之在此方面的建筑野心，导致拆除的历史建筑数量比由炸弹和随后的火灾风暴造成的更多。然而，这种经历产生了另一种影响，那就是使公民意识到历史建筑对维护当地身份认同的重要性。这逐渐导致有能力和高效的公共行政管理机制建立，以遵循严格的规定来管理遗产保护。公共和私人支持活动不断发展。私人开发商可以从所得税中扣除保护建筑历史维度的成本。德国历史遗产保护基金会（Deutsche Stiftung Denkmalschutz）是一个主要由民间社会支持的私人基金会，该基金会已成为促进和共同资助历史建筑保护的主要利益相关者。

城市均衡发展：与欧洲其他国家（法国、英国、丹麦、匈牙利）形成鲜明对比的是，德国城市体系中并没有占主导地位的大都市。只有4个城市的人口超过100万（柏林、汉堡、慕尼黑和科隆）。这源于该国的联邦历史，并受到联邦宪法的保障。《德国基本法》第72条要求德国政府保证全国范围内的生活条件平等。这项义务在德国空间发展法案《German Raumordnungsgesetz》中有进一步详细说明。然而，联邦政府可用于实现这一目标的权力和手段有限。一般而言，区域发展仍然基于中心位置理论，该理论定义了场所以及公共和私人服务的层次结构。2015年，27%的德国人生活在均匀分布在全国各地的中小城市。比起以组建更大的实体为目的进行的地方政府合并，地方政府更倾向于在非正式但以行动为导向的城市网络中进行合作。城市、半城市和农村地区的生活条件差别不大。通常，具有各种学术和专业资格的人都能找到工作（参见有关高等和双重教育的章节）。可以通过汽车或公共交通工具在合理的距离内获得大多数公共服务（如教育和健康）。不过全球化和市场主导的优先事项也有其优点。全球经济力量有助于大城市地区的经济资本集中。这反过来导致农村向城市迁移的增长，并导致在大都市地区以外人口较少的农村地区昂贵的公共服务逐渐减少。

控制城市扩张：德国城市扩张的控制非常成功。为了引导其领土范围内的空间发展，并遵循《联邦建筑法》（German Baugesetzbuch），所有地方政府都有义务批准土地使用规划。这些规划必须涵盖整个辖域。遏制城市发展和减少处女地消耗的严格规则，以及对可持续性的一般政治意识正在指导制定当地土地利用规划。经地方议会批准后，土地使用规划（通常期限设为15年）对所有的土地所有者和公共利益相关者采取的发展措施进行指导和约束。土地使用规划没有战略性城市发展计划的特征，而是告知私人和公共土地所有者其土地用途（住房、混合土地使用、工业用地、公园等）。显然，如果不支持市中心混合土地利用发展，不推广有效的公共交通，就不能严格控制城市发展。

除了指导区域基础设施建设，保护自然环境发展外，防止城市扩张也是区域规划的主要目标之一。尽管不存在自上而下的规划，但当地土地利用计划中的空间土地利用规范不能与区域规划中的规范相矛盾。鉴于德国要求相互协调规划目标一反当前的规划原则，区域规划部门必须与地方政府达成共识。

在20世纪的最后几十年中，德国城市的城市发展和城镇扩张主要由私人开发商和房屋建筑商以及公共部门（公共住房协会和住房合作社）完成。仅在最近几年，国际开发商才进入德国的住房市场。上述情况、绿色行动团体和媒体的交流能力以及人们对可持续发展的普遍意识，是城市外围扩张得到相对良好的控制的原因。

图3 / Figure 3平衡的城市系统A Balanced Urban System

《敏感、温和或细致的城市重建》（Behutsame Stadterneuerung）：一直到20世纪70年代末，德国的城市重建重点在于拆除破旧的城市社区，并用现代建筑取而代之。地方政府本着开发商精神，以实践的方法在20世纪80年代被废除，取而代之的是更加以人为本的城市重建方法。其转折点是柏林的68名学生组织的革命，随后，出现了非法占用，并且柏林国际建筑展（IBA）在1974～1978年尝试改变方法并证明其社会和经济上的有效性和合法性。在柏林克罗伊茨贝格的示范项目制定时并应用了12项细致的城市重建原则，表明以市民为主导的重建方法比开发商主导的城市重建更加合理。这种方法的主要原则包括早期信息收集和与居民的公开交流、如何维护建筑物、保持地区的特征、建筑物对现代要求的合理调整、缓慢的实施过程、逐步改善附近的公共服务以及新形式的转型管理。这种方法得到广泛传播，多年来成为德国各地城市重建的模板。

社交城市（Soziale Stadt），名为“具有特殊发展需求的城市区——社会一体化城市”的联邦城市发展计划解决了被忽视的城市地区的社会问题和贫困问题。该计划于1999年由德国政府发起，旨在促进与社区相关的整合战略。启动和参与该计划取得成功的领域主要在市政府中建立了中级水平的有效现场社区管理的地区。事实证明，社区管理对于鼓励启动和参与计划至关重要——基层专家一直以来的支持以及现场办公室的设立是建立沟通、信任关系和参与者网络不可或缺的先决条件。

可持续城市发展：德国很重视资源保护和可持续的城市发展，其根本原因包括德国人的本性是深深扎根于自然，绿色政党的存在和政治认可度（其在整个德国政府的所有层级都参与政治），致力于并积极投身于可持续发展的活跃公民社会，对土地利用规划和分区的强有力城市控制监管以及德国工业对开发和出口环境技术的促进作用。决定退出核能生产并转向可再生（主要是太阳能和风能）能源是该国面向未来的环境政策的结果之一。其他更明显的推论是城市中的许多（可持续性维度起着至关重要的作用的）区域，在许多城市都可以找到相关的例子，弗莱堡和蒂宾根是最突出、最常见的例子。

重新统一后改建军事基地：1990年，由于德国重新统一，俄罗斯、美国、英国、法国、加拿大、比利时、东德和西德在德国的军事力量大大减少。在很短的时间内，这些军队的数量从大约800,000人减少到大约200,000人。其结果是许多军营、机场和其他军事场所闲置，可用于新用途。联邦政府的房地产机关——这片土地的合法所有者，鼓励地方政府提出改造这些场所的想法。根据涉及公民和当地利益相关者的预定程序和原则，许多地方政府启动了新的公共或公私合作项目，将这些场所变成了经济适用房区（例如奥格斯堡谢里登公园、海德堡、菲尔特、班贝格）或其他功能用地以及作为大学，如吕内堡大学校园。

IBA方法：德国城市政策的一个成功特征是IBA综合城市发展方法。IBA是Internationale Bauausstellung（国际建筑展）的首字母缩写，虽然其范围不仅包括创新建筑的展览。受到达姆施塔特（1901年）和斯图加特（1927年）举办的现代建筑展览，以及在巴黎和芝加哥举办的更早的世界博览会启发，1957年IBA在柏林启动，以展示应如何构思和实施重建工作以面向未来的城市发展。在柏林的IBA（1984～1987年）已经把克罗伊茨贝格（Kreuzberg）这一城市重建区域的单一建筑概念扩展到更加综合的社区发展概念。国际上备受赞誉的鲁尔IBA埃姆舍公园成为一个区域性活动地点，可以在这里重新设想衰落的工业区，并展示该地区的工业遗产如何得到保护并被重新用作城市创造力的中心[5]。从那时起，启动IBA已经成为当地规划师愿望清单上一个备受推崇的项目。他们了解到，只有地方或次区域层面的媒体报道事件才能在地方对应的州一级层面为综合城市发展提供政治支持和财政承诺。与此同时，更多的城市和地区（包括汉堡、巴塞尔和维也纳以及萨克森—安哈尔特和图林根）正在利用这种方法进行创新的城市和区域发展。

市中心的行人专用区和城市有轨电车的复兴：德国的一些大城市和大多数中型城市逐渐限制私家车进入市中心区域。起初，在商业社区、员工和市中心居民的质疑中，该政策很快成为提高多功能市中心吸引力的主流方法。与在地下结构中提供公共和私人停车场以及改善公共交通可达性和频率的措施相比，该政策大大提高了城市质量。这项政策的成功与德国有轨电车的复兴密切相关。在大多数德国城市，有轨电车经历了引人注意的复兴。在德国的大多数大城市，密集的有轨电车网络是公共交通的主干（即使一些城市已经建成了几条地铁线路）。虽然住宅区的密度相对较低，但有轨电车是更加经济的公共交通方式。越来越多的城市也通过将速度限制在30 km/h来缓解住宅区的交通。这些措施不仅提高了儿童和老年人的安全，而且有助于实现更加可持续的城市发展。

我们要让村庄更加美丽（Unser Dorf muss schöner werden）：在德国乡村都可以看到反映了特定地区文化和身份认同的村庄。通常这些村庄密集地分布在白色或红色的教堂塔楼周围。村庄里的私人农舍布置了美丽的鲜花装饰，这些村庄是农村居民引以为豪的“Heimat”（家乡），他们享受农村地区普遍较高的生活质量。这些村庄的物理转型和扩张很大程度上受到规划和建设监管的控制。此外，还出台了政策以提高村民对传统、房屋建筑工艺和建筑美感的认识。自1961年以来，德国正在努力强化农村身份认同和提高农村生活质量。根据略有改写的口号“Unser Dorf hat Zukunft”（我们的村庄有未来），德国的乡村正在全国范围内争当年度最美丽和最面向未来的村庄。此次竞赛由德国农业部发起，旨在提高村庄设计质量意识、增强自信心、促进乡村旅游并鼓励村社团联合行动，加强社区发展。自2007年以来，该竞赛的重点是阻止农村村庄持续衰退这一特殊挑战，村庄的衰退是由于农业老龄化、结构变化、外迁和公共服务减少导致的。为此目的，已经采取措施来维持公共服务和稳定农村地区。在一些风景更优美的地区（例如巴伐利亚州、勃兰登堡州、梅克伦堡—前波莫瑞州、石勒苏益格—荷尔斯泰因州或莱茵河、摩泽尔河和易北河谷），失去了主要经济功能的村庄已经成为更富裕的第二任业主最爱的目标。在这些地区，都市人投资传统房屋，在周末和节假日放松身心。这种农村住宅高档化虽然能够保护文化遗产，但并不能阻止经济逐渐衰退。

3 了解德国的城市发展和城市政策

我们必须谨慎看待上面简要概述的德国规划成就，这些成就可能无法完全适用于德国所有地区。相关工作20世纪取得了一些成就，而这些成就在经济危机和对国际和民粹主义挑战的政治反应的压力下正在逐渐削弱。例如，在21世纪的第二个十年期间，来自非洲和中东的规划之外的移民流入对当地经济适用房市场产生了很大影响。

德国的城市和区域规划也面临着诸多挑战，例如人口老龄化的影响，对移民的包容，大城市缺乏经济适用房，农村地区公共和私人服务的减少，大城市地区经济发展的集中及其对劳动力流动的影响，家族企业的逐渐衰落，数字化的后果，特别是电子购物的影响和消费者偏好的变化以及对传统商业和贸易商不断增长的物流服务。需要另写一篇文章才能对这些挑战进行全面的分析。然而，有许多德语书籍描述了这些挑战[20]。只有在考虑到该国更广泛的规划背景时，才能理解德国城市（和区域）规划取得的所有上述“成功”。更广泛的背景能够解释所有国家的规划成功与失败。以下12组叙述旨在深入了解上述成功故事所基于的背景前提条件。

3.1 联邦制和多层次治理

德国是一个联邦国家，该国基于旧的宪法传统（该宪法在1949年由“基本法”更新），以包括3个城邦（柏林、汉堡和不来梅）在内的16个联邦州的强大文化和经济区域主义为特点。联邦制度是延续了一千年的封建国家和强大城邦国家的遗产。这些国家的边界经常变化。1945年以后，盟军对西德Laender（联邦州）施加了边界变化，此后一直维持至今。这些国家得到部分重组，但也终结了。普鲁士被故意分割成碎片，以此废除了德国“帝国”权力的象征。一块名为北莱茵—威斯特法伦的新土地得以创建，这是德国人口最多的州。将莱茵河畔城市（波恩、科隆、杜塞尔多夫）与鲁尔（德国的工业中心）、东威斯特伐利亚和南威斯特伐利亚的乡村地区相结合，名为莱茵兰-普法尔茨的新土地诞生。此外，在1952年，一次人民公投结果决定把之前的州巴登和符腾堡合并。1990年，在统一后，另外5个新的联邦州（勃兰登堡州、梅克伦堡—前波莫瑞州、萨克森—安哈尔特州、萨克森州和图林根州）从前德意志民主共和国的历史省份发展而来。这16个地区的规模、人口和功能强度差异很大。出于政治原因，迄今为止，为巩固领土、减少州数量以及将较小的联邦州合并为更大的领土单位而进行的若干政治努力已经失败。区域传统和区域文化身份认同比行政效力标准更强大。

德国的规划和决策是在三级政府中进行的：联邦一级、联邦州一级以及地方政府（城市和县）一级。联邦一级的空间规划并不十分强大。联邦空间规划的责任经常在部门间转移。原因包括对空间规划的政治兴趣低，缺乏指导该国空间规划的工具，以及政策领域没有项目实施预算这一事实，除了有一小笔预算用于研究、沟通和试点项目以探索新政策走廊的紧迫性。按照宪法规定的原则，联邦空间规划的总体目标是在德国各地保证和维持平等的生活条件（gleichwertige Lebensbedingungen）。然而，市场主导的经济发展政策不断忽视这一目标（这些政策正在应对数字化全球化的挑战，并有利于提高大城市地区的竞争力）。

除了负责更新联邦规划立法外，责任部门最重要的成果是监督联邦空间规划报告（Raumordnungsbericht），该报告每隔几年出版一次，令人遗憾的是仅以德文出版。本报告是根据德国联邦建筑、城市和空间规划研究院（BBSR）提供的全面空间相关信息编制的。本报告提供了该国空间发展的最佳概况，是联邦和联邦州级所有行业部门空间相关信息的重要来源。

德国宪法赋予了联邦州许多权力。联邦州在文化事务上拥有完全的自主权。没有任何联邦政府的文化部门可以对联邦州施加权力。除此之外，联邦州还负责教育和高等教育（少数例外，如两所军事大学或德国行政科学大学）。根据联邦立法，空间、区域和城市发展由各自的联邦州部门指导，而这些部门又反过来负责监督地方政府。联盟和联邦州部门负责空间规划的常设会议一年中会对空间政策进行若干协调。几十年前，当基础设施规划（特别是高速公路和铁路线）在政治议程中占据重要位置时，联邦州一级的空间规划（区域规划，更近期的是国家规划）在德国达到了鼎盛时期。北莱茵威斯特伐利亚和巴伐利亚以其高效的州发展规划而闻名。近年来，更多的行政控制职能取代了积极行动的发展职能。州政府发布的州发展报告（Landesent wicklungsprogramme）是平衡可持续发展和保护环境的目标目录，其中包括区域—地方合作实施联邦州政府计划的指导方针。

3.2 地方自治政府的权力

作为公民自由的表达方式，地方自治政府在德国有着悠久的传统，可以追溯到赋予城镇特权，以使其摆脱封建农奴制：“Stadtluft macht frei”（城市空气让人自由）。在中世纪，自由城市拥有很大的权力。这些城市作为贸易和手工业中心，举办市场和集市，并建立城市网络，以促进政治独立和促进贸易。1808年出台的市政条例保障了德国城市的自治。虽然由于历史原因，市政宪法因州而异，但是全国各地的地方行政实践基本相同。每个社区都自行管理所有地方事务，只受该地区法律的控制。这些事务包括城市规划、当地公共交通、地方道路建设、电力、水和天然气、公共（经济适用）住房、废物处置、公共安全建筑、公立小学和中学的维护、剧院、博物馆、医院、体育设施、公共浴场、成人教育以及社会福利和移民融合。如何为所有这些当地项目提供充足资金一直是政治讨论的中心（见第6和第8节）。地方政府实施联邦和州法律。地方政府是国家最小的政治实体，其独立和民主的运作是政府和社会自由和正义的先决条件。

一般而言，地方议会中不同政党的联盟讨论和决定地方发展事务。由当地议会选出的市长对如何处理当地事务起到重要作用。除市长和地方议会外，其他有影响力的利益相关者还有当地或地区的商会及贸易和手工业商会、城市公用事业公司、教会代表、当地BUND（Bund Umwelt und Naturschutz Deutschland（德国环境及自然保护联盟））和当地的工会分支机构。地方自治使所有公民都有机会发挥自己的作用并产生控制性影响。公众参与机制已经确立。公民社会是强大的地方行动者。有争议的大型基础设施建筑和标志性建筑经常引发地方政治冲突。

在联邦法律法规（Bundesbaugesetzbuch，BauGB）范围内，地方一级的城市发展以土地使用规划、分区（Flächennutzungsplanung）和详细的建筑法规（Bauleitplanung）为指导。城市和规划部门来负责规划、控制土地使用和发放建筑许可证。这些部门聘请规划师为公务员，规划师一般需要在从空间规划、城市发展甚至建筑学专业取得研究生学位后通过国家城市规划师考试。多年来，填补这些职位的更多是在大学规划院系接受培训的规划师，而不是建筑师—城市规划师。较小的城镇将规划任务委托给规划顾问。当地经济的利益相关者对与当地规划和建设过程相关官僚主义（繁文缛节）的增加有诸多抱怨。事实上，获得建筑许可证是一个繁琐的过程。建筑商必须遵守从安全法规到可持续规范的大量法规。

所有德国城市也分为两个市民协会，一个针对大城市（Deutscher Städtetag），一个针对小城市和县（Städte-und Gemeindebund）。这两个由会员费资助的协会都是维护州和联邦一级地方自治理念的监督机构。德国建筑文化（Baukultur）基金会致力于促进城市和县的建筑和城市设计质量。

3.3 均衡的城市体系

一系列原因导致德国的城市体系非常平衡，主要包括无数封建领土的城市发展史、自治精神、有关平衡区域发展的宪法相互作用。与法国、英国、奥地利和匈牙利形成鲜明对比的是，德国的城市体系并不是由大都市主导的。这源于其两千年的城市历史。罗马人在德国建立了第一批城市（如特里尔、施派尔、科隆、雷根斯堡）作为殖民地据点。后来在中世纪，位于贸易路线十字路口的其他城市兴起，这些城市成为了贸易枢纽中心（如法兰克福、纽伦堡、汉堡、吕贝克、莱比锡、不莱梅）或教会权力中心（如奥格斯堡、班贝格和沃尔姆斯）。封建帝王建立了新的居住城市（如卡尔斯鲁厄、曼海姆、慕尼黑、波茨坦和德累斯顿），并在这些地方建立了新的大学。19世纪的工业化导致小城镇或农村工业村发展成为大型工业城市（如埃森、波鸿、杜伊斯堡、哈勒、开姆尼茨）。第二次世界大战后，新的工业城市在沃尔夫斯堡、萨尔茨吉特、施韦特和艾森胡滕施塔特发展。每个联邦州都由一个作为该地区政治、行政和经济中心的城市管理。这表明，几个世纪以来，全国各地都发展了广泛的具有鲜明地方特色的大中城市。11,000个地方政府容纳了大部分德国人口。自治政府的传统阻碍了地方政治家合并小地方政府，建立更大的行政实体，以提高发展效率。

一般而言，城市和农村地区的宜居性没有太大差异。城市和农村都设有中小学、学院和高等教育机构，还有医院和其他公共服务以及银行。鉴于该国人口密度高，30min或50km之内就可以获取大多数服务。对服务的制度质量进行排名不是德国关注的问题。生活在较大城市或较小城镇基于个人选择决定，这些选择可能与家庭传统、住房偏好、工作选择、娱乐机会、环境条件和对汽车的依赖以及是否能亲近自然有关。州政策和法规负责保障各州的服务质量大致相等。联邦州政府遵循中心地理论的原则，支持在州内所有地区提供公共和私人服务。

德国大多数地区和城镇为高素质劳动力以及半熟练和非熟练劳动力提供广泛的就业机会。家族企业的传统（见第7节）和完善的双重教育制度（见第8节）是相对平衡的区域劳动力市场的支柱。农业仍然掌握在家庭农场的手中。工业化农业逐步增加，虽然尚未在传统农业生产中占据主导地位。

注释

Notes

1 www.bbsr.bund.de/BBSR/EN/ The portal of the federal German Research Institute of Urban and Regional Planning.

2 www.arl-net.de > Grundriß der Raumordnung und Raumentwicklung. Compendium of Spatial Planning (in German).

3 www.staedtetag.de > The portal of the German Association of Cities.

4 www.tatsachen-ueber-deutschland.de/en, Facts about Germany. The portal with up-to-date statistics, facts and information about Germany.

5 www.denkmalschutz.de.

6 www.shop.arl-net.de/media/direct/pdf/ssd_7.pdf.