双层次委托的差异化司法预算管理制度构想

李悦

摘 要：司法经费体制的结构性问题表明，有必要将司法预算管理置于公共财政理念指导下，从而采取同行政预算有显著差异的制度安排。完善司法预算管理有必要从公共财产与公共预算出发，将司法事权与支出责任相匹配作为首要原则。具体的制度构建过程需要着重探讨单独列支司法预算并进行差异化管理的双层次委托预算管理体制的可行性，通过明确该体系下的预算编制、执行主体、预算资金分布以及预算问责监督机制，进而达到归集司法权力、维系司法公正、巩固司法权威、维护法官职业尊严的预算管理体制改革期望。

关键词：司法经费;司法预算;预算管理;支出责任;法治财政

一、引  言

党的十八届三中和四中全会对我国司法体制改革进行顶层布局，由此全面开启了深化司法人事制度和司法经费体制改革的进程。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中就司法经费体制改革问题进行了相关阐述，明确了“推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”“完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设”等措施，尝试构建以“省级统管”为特征的司法经费保障体制和司法预算管理体制。进入中国特色社会主义新时代的当下，以法官员额制为核心的司法人事制度改革已初显成效，法检司法責任制改革、法院人员分类管理改革、法官职业保障改革顺利收官。与之相比，目前以“省级统管”为抓手的司法经费保障改革仍停留在政策试点阶段，预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系改革并未全面推开，导致“改革后半程”的司法预算管理体制改革不能顺利推进。截至2018年5月，就已实现省以下法院司法经费统管的25个省（市、区）的预算管理问题而言，已实行“省级统管”的地方法院有全部预算由省财政直接管理，即司法预算由各级法院编制后直接报送省财政部门的“直管”模式;省财政直接管理和省高院协助管理并存，各级法院编制的预算由省高院初审后报省财政部门，各级法院的预算管理由省高院协助的“协管”模式;以及由省财政名义管理但实际委托省高院管理，即省、市、县三级法院财物统管事项由省财政授权委托省高院管理的“托管”模式。[1]

理论准备的不足使得司法经费体制改革的观念转变显著落后于改革实践。理论供给“慢半拍”的窘境既令司法体制改革无从深入贯彻公共财政和法治财政理念，司法经费体制改革亦难以借鉴其他领域的改革成果，进而导致现有的改革举措仍无法回应诸多结构性问题。我国司法经费体制改革同司法人事制度改革的很大不同，便在于其无法简单地通过明确和重置机构人员权责获取制度改进绩效。各地司法经费体制改革举措并无共通模式的原因，在于司法经费体制改革不仅涉及司法系统内部的科层结构，而且涉及司法与行政系统间交涉互动的关系变迁，同时在更深层次涉及我国司法体制改革的本质属性、当前定位和未来愿景。因此，司法经费体制改革势必引发对当前司法改革路径的反思与重构。鉴于司法经费体制改革已抵达何去何从的十字路口，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五改革纲要》）并未再次强调及明确既有的“省级统管”改革路径，转而设置了“研究完善人民法院司法经费保障机制”的开放性议题。因此在司法经费“省级统管”机制的实践前景依然不甚明晰的前提下，司法经费体制改革亟须符合司法规律的自洽理论体系指引。《五五改革纲要》所设置的议程并非否定既有的“省级统管”改革成果，而是要通过合乎司法规律的制度安排，有效治理司法权力运行中产生的各种问题，进而使司法权真正遵循司法规律，发挥其应有的国家治理作用，满足党和人民对司法系统的政治、经济和社会期待，最终助力实现我国国家治理体系和治理能力的现代化。

二、当前司法预算管理体制的结构性问题

文章探讨人民法院在司法经费体制改革中采用的预算管理体制。司法经费保障和预算管理问题长期制约司法机关的公正、效率和独立[2]。若意图探索司法经费体制改革路径，首先有必要廓清“司法预算”同“司法经费”的相互关系。当前预算制度下，司法预算以政府预算的“司法经费”形式呈现，该“司法经费”项目既包含法院的经费收入也包括其经费支出，因而司法经费保障和管理过程实则构成了司法预算的主要环节。鉴于当前法院普遍存在预算外经费收支的情况，预算的全口径原则要求将各种形式的司法经费纳入司法预算，从而确保法院经费的获得与支出全程受公共预算理念引领，以法律为主要方式治理司法经费预算的编制、审批、执行以及监督过程。因此，将所有形式的司法经费收支纳入司法预算口径，是司法经费预算管理体制从同质“此岸”迈向差异“彼岸”的首要步骤，亦是划分前述两者相互关系的合理界限。

（一）司法预算在形式上“内嵌”于政府预算

司法预算“内嵌”于政府预算致使专门规范体系缺位，令预算制度难以充分满足司法机关的事权需求。法治财政理论下的预算制度侧重于揭示特定的法律程序及其法律后果，将财政预算视为控制与约束政府自我赋权的手段，由此力求预算的经济成本效用和社会治理效益均衡，进而展开国家财政行为的法律治理架构。预算制度首先需要以完整性原则回应“将什么纳入预算”，然后才可论及以同等性原则强调各部分预算的恰当联系，即便需要划分为若干功能体系亦应当尽可能地谋求各体系间的协调呼应，进而才可论及以预算公开协调法定预算公开和依申请公开的关系，等等。因此，预算体系的“口径”是预算运行过程中必须回应的首要问题，即明确预算控制强度和展开相关预算制度的逻辑起点。具体论及我国的司法预算领域，尽管修订后的《预算法》第四条第二款规定“政府全部收入和支出都应当纳入预算”，从法律层面正式确立了“全口径”预算制度，但我国于2018年修订《预算法》时仍将法律适用对象确定为“政府收支行为”，此定义相较于预算的理论期望显然被限制得过分狭窄，有违《预算法》作为当前财政基本法的高等次法律位阶。即便后续能通过法解释学方法对有关条文予以扩大解释，将《预算法》的规制对象由享受行政权力的“政府”延伸至包括司法机关在内的“大政府”之收支行为。[3]毋庸讳言，由于《预算法》在文义上直指行政机关而非司法机关，可认为《预算法》所明确的司法预算立法模式，乃是将其视同政府预算组成部分的“内嵌”模式。因此，不论是司法预算的编制、审批、执行抑或监督，我国司法预算并没有超越行政预算的整体语境和制度预期，导致司法预算管理及其法律制度在理论上缺乏自生自有的独立品性。

（二）内嵌式司法预算体制或受行政干预

在具有复杂性的法律体系与立法过程内，没有哪项价值可以主张绝对优先性，因此我国的司法预算采用“内嵌”立法模式亦无不可。财政部《2017年政府收支分类科目》有关司法经费的部分表明，实践中法院收入项目可分为行政事业性收费收入、罚没收入、基层法院财政转移支付收入等;法院的支出则主要列入政府的“公共安全支出”项目，分别包括行政运行、案件审判、案件执行等明细项目。但这些明细项目并不能全方位反映法院的资金收支状况，实践中地方各级法院普遍存在预算口径外资金，这些资金主要来源于同级地方政府的拨款。此前便有来自法院系统内部的调研指出，尽管能获得可观的政府专项转移支付资金，基层法院的司法经费仍主要受同级政府财政拨款保障[4]。法院尤其是基层法院在司法经费保障体制中受制于政府的现实境况，可能产生如汉密尔顿在《联邦党人文集》中所提及的“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”的状况。[5]（P396）既然地方政府或多或少拥有影响法院财政收支的能力，不难想象，地方政府也或多或少存在利用行政权力影响司法决策的空间。兼之在以往“分级管理，分灶吃饭”的政府预算管理原则指导下，中央层面由财政部编制并管理最高人民法院的经费预算，地方则由同级财政部门编制和管理各级法院的经费预算，财政部门对司法经费的预算具有修改权，显著增加了司法经费保障及预算管理过程受行政干预的可能性。司法机关丧失经费保障和预算管理的主动权的情形，就有20世纪末21世纪初地方政府规定基层法院在经济审判中若涉及当地国有企业改制，法院的立案、判决和执行都必须经地方政府“审批”的荒谬事例。具体而言，我国《宪法》明确规定各级人民代表大会选举产生同级政府和法院，政府和法院在国家理论层面上并不存在隶属关系，《宪法》第一百二十六条也明确规定了法院独立行使审判权，这已经成为论者熟知的宪法概念1。近年就司法机关的经费保障和预算管理受制于行政机关，致使机构和决策的独立性受限导致司法地方化与行政化的研究已有丰富成果。必须指出，法院独立行使审判权并不能当然推导出法院经费制度需要“独立”，差异化司法预算亦并非彻底脱离既有的预算管理体制。社会转型时期政府更深程度介入当地经济事务已成为当下法治环境的常态，与此同时，法院在当前政府市场关系框架内并不仅仅停留于具体纠纷的解决者角色，司法裁判超出某时某地某事的语境而愈发具有普遍的社会规训价值，这也促使法院必须重视同政府存在財政交涉可能带来的社会后果。

（三）司法经费保障体制的改革成效有限

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开启了我国司法经费体制改革的进程，但中央至今仍未明确司法经费体制改革的时间表。多数地方法院对司法经费保障及预算管理体制改革持观望态度，逐步推开的司法经费保障体制改革试点进程缓慢且成效有限，部分省份甚至出现了改革反复乃至倒退的现象。首先是已实现“省级统管”的省份面临若干问题有待明确，如经费保障模式不确定、经费保障责任划分不明晰、相关省级部门协同乏力等，亟须中央以合理方式对司法经费改革事项加以明确。其次是试点探索经费保障“省级统管”地区尚未明确常态化机制。最高院牵头落实司法经费保障体制改革的法官曾撰文提及“个别省份本已确定8个法院进行试点，2016年6月1日正式将司法经费保障权限上划省级，当年9月18日即发文重新将权限划回地方，司法经费保障改革仅实际运行4个月后又退回原点;某省会城市两级法院从2018年1月1日起退出已实行了两年的‘省级统管模式而改为‘市级统管”等等。[1]未开展改革试点的省份则需要边行边试，尽快探索符合当地情况的司法经费体制改革模式。就作为改革司法预算管理体制必要基础的司法经费保障体制改革而言，各地目前提出的改革举措仅具有工具意义与事务价值，目的在于响应中央司法经费体制改革的顶层设计，并未在改革实践中主张司法经费体制相对于其他未决事项的优先性，从而导致司法经费保障体制改革初步取得的效果非常有限。如果中央从规范角度设定若干明确且不可更改的改革目标，后续全部省份全面开展司法经费保障体制的“省级统管”改革，则有必要继续探索研判司法预算管理体制运行的理论框架，从而充分调动地方各级法院体制改革的积极性。

（四）司法预算管理体制改革的进路不明

本轮司法经费体制改革的最核心环节是司法预算退出由政府主导的科层化“横向模式”。其目的在于通过预算管理体制改革使司法经费不由同级地方政府拨付抑或转移支付，阻断司法机关与地方政府间因经费保障而产生利益依附的可能。随之而来的问题在于，一是法院系统应采用“独立”的还是选择同行政机关有所差异的预算管理模式。二是经费保障和预算管理集中化的前提下，司法预算舍弃“横向模式”是否等同于采取“纵向模式”，司法系统所辖法院间关系应该如何进行整合。无论司法预算管理体制改革由哪类机构加以“协管”或“托管”，若试图同中央“省级法院统一管理辖区内人、财、物”的指导精神吻合，省级法院或多或少拥有影响下级法院经费的能力。预算管理体制改革后法院系统的财政垂直管理力度将显著加强，可能导致上级法院对下级法院不仅停留于业务指导及审级监督关系，这种制度设置失范的风险可能导致法院在脱离“地方保护主义”窠臼的同时，又陷入论者在司法经费改革开启时就已担忧的“强行政化”泥潭[6]。当前多数地区采用的“直管”模式由省以下各级法院作为预算单位直接向省财政部门编报预算，财政部门因对法院系统业务不熟悉使双方的纵向信息不对称的问题将越发显著，沟通成本增高将导致各级法院同省财政的协调机制难以规范化和常态化，同中央的探求改革长效化机制的精神不甚吻合。三是如何持续完善司法预算的监督与问责机制。在我国人民代表大会与“一府一委两院”适当分工的总体制度框架下，司法预算体制的监督问责方式必然同西方国家有很大不同。无论是当前相对柔性的审议意见、询问（提问），抑或是具有强制力的质询、组织调查委员会，甚或是追责程度最重的决定撤职，我国人民代表大会及其常委会作为问责主体在司法预算管理体制改革深入后如何有效监督司法预算管理中可能出现的问题，值得后续作出更为深入的理论探讨。

Abstract：The structural problems of the judicial budget system show that it is necessary to put the judicial budget management under the guidance of the concept of public finance and adopt a system approach that is significantly different from the administrative budget. To perfect the judicial budget management system，it is necessary to start from the concept of public property and public budget and take the matching of judicial power and expenditure responsibility as the primary principle. In the process of building a concrete system，need to discuss is listed separately judicial budget and manage the differentiation of double entrust the feasibility of the budget management system，by defining the system of budget management main body，the budget distribution and budget accountability supervision mechanism，to achieve the collection of judicial power，consolidate the judicial authority，uphold the sanctity of judges expected budget management system reform.

Key Words：Judicial appropriation;Judicial budget;Budget management;Expenditure responsibility;Fiscal management

責任编辑：刘 博