内控视角下高校科研外协经费的监管研究

杨雯雯

摘要：随着国家对科技创新要求的不断提升，高校承担的重大科研项目通过外协合作的比例逐年递增。本文分析了当前高科研外协经费管理存在的问题及风险点，并结合高校特点提出了一系列加强外协经费监管的措施。

关键词：科研;外协经费;监管;措施

中图分类号：G647.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0168-02

一、引言

党的十九大报告指出创新是引领发展的第一动力，中国要强盛、要复兴，我们必须具有强大的科技实力和创新能力。党中央对科技创新提出新的更高要求，对前沿引领技术、颠覆性技术创新、战略性国际科技创新等重大科研项目的经费投入持续加大。科技创新向高、精、尖转型，对技术指标、研发任务等提出新要求，各科研团队需要发挥跨领域、跨学科、跨地域等优势，联合申报项目开展交叉研究，以实现科研成果重大突破。

高校作为科技创新主力军之一，联合其他科研单位共同承担重大科研项目经费的比重逐年递增，因此，科研外协经费占高校科研经费总量的比重也越来越大。科研外协经费是指在项目研究开发过程中，项目承担单位由于自身的技术、工艺和设备等条件限制，必须由外单位进行研制、研究、设计、加工、检测、软件评测、试验等所需的费用。《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（教党函[2019]37号）提出“不得把外协单位作为逃避监管的法外之地。”因此，如何加强高校科研外协经费的监管，确保财政科研资金安全、高效执行，保障科研事业健康发展，已成为当前的重要课题。

二、高校科研外协经费管理的现状、问题及风险点

高校科研外协经费主要包括合作研究类、技术开发和服务类、以及其他类型外协。合作研究类外协经费是指高校作为项目承担单位，与其他科研合作单位联合申请中央或地方财政资金的纵向科研项目，作为项目承担单位按批复的任务书中明确的合作单位和预算经费，转拨给合作单位的研究经费。技术开发和服务类外协经费是指高校申请的横向科研项目，需要把部分研究任务外包给具有研发资质的外单位，以外协合作形式共同完成项目研究而转拨的经费。目前，高校科研外协经费管理主要存在以下问题：

1.外协合同业务真实性难把控，容易滋生腐败

科研外协业务内容宽泛，包括委托外单位进行研制、研究、设计、加工、检测、软件评测、试验等所需的费用，且科学研究本身具有专业性和复杂性，国家对外协单位的资质认定和单位遴选没有统一标准。外协单位的选定以项目负责人根据科研工作需要自主选择为主，具有较强的主观性，且外协费用标准核定缺乏依据，涉及技术保密等，外协合同对技术条款缺乏具体量化价格明细和考核指标，通常采用“关键技术”、“行业领先”等形式条款，合同约定内容相对笼统、模糊。科研外协业务如涉及利益关联交易，存在转移、挪用科研经费的高风险，容易滋生科研腐败。

风险分析：未对外协单位进行资格审查或资格审查流于形式，造成与不合格外协单位签署合同，导致合同履行无法顺利进行;向利益关联公司转拨非真实经济业务的支出或提高测试化验支出标准等，套取科研资金;合同條款未经专业法律人员审核，可能会造成合同条款存在瑕疵，引发潜在法律和经济纠纷，可能会造成高校承担相应的法律风险。

2.外协经费管理制度不健全，影响资金使用效率

一是高校对科研差旅费、会议费、设备费等支出均有明确的管理办法和操作规定，但对大额拨付的外协经费大部分高校通常只在科研经费管理办法中强调“加强科研项目转拨管理”，反而缺乏专门的管理办法。二是科研外协经费的比例确定仍是难点，如外协费用占科研经费的比例过高，说明高校自主研发能力偏弱;外协业务属专门定制业务，如外协费用标准太低，外协产品或技术可能无法满足研发质量要求。三是外协经费拨付审批环节和流程复杂，涉及院系、科研主管部门、财务部门等多部门交叉、多环节延伸，资金拨付效率偏低，影响外协工作的正常开展。

风险分析：未建立相关制度，或相关制度不完善，可能导致外协经费转拨工作无章可循、无据可依;外协经费转拨缺乏相应审核或审核流于形式，导致转拨事由不真实或依据不充分，可能会存在虚构外协单位套取科研经费的风险。

3.对外协单位缺乏有效监管手段，存在经费监管盲点

随着科研规模不断扩大，国家对科研资金监管要求的逐步提高，虽然目前高校科研经费管理普遍实行学校、院系、项目负责人三级管理体系，因高校科研管理队伍人手不够，通常仅限于对校内科研经费实行监管和内部审计检查。对外协单位缺乏有效监管手段，高校科研、财务等管理部门难以认定外协单位的资质能力，对外协单位的经费使用也缺乏相应的监管途径，特别是对外协单位的利益关联性和合同价格公允性等方面缺乏审查规范和把控依据。

风险分析：未对外协单位进行监管或监管流于形式，可能导致外协成果无法满足研发要求;未对外协经费执行情况进行监管或监管流于形式，可能导致外协经费未实行专款专用、独立核算，或承诺配套资金未到位，或经费执行率偏低，进而影响项目整体结题验收，影响学校声誉和往后项目的申报。

三、完善高校科研外协经费管理的改进措施和建议

1.夯实三级管理体制，完善外协经费内部控制机制

一是落实法人责任，加强高校职能部门间协同联动管理。建立领导机制，成立由校长任组长，科研、财务、审计、纪检、监察等部门负责人组成的科研经费管理工作领导小组，下设办公室，负责组织各部门间协调工作。根据教育部直属高校经济活动内部控制指南，在高校内部控制制度建设体系中增列科研管理领域内控建设专栏，梳理科研管理各环节的业务流程、制度和主要管控风险点，把科研外协经费管理列入重点管控业务类型之一。同时在科研、财务、审计部门分别增设科技项目过程管理中心、科研经费管理办公室、科研经费审计办公室，由领导小组办公室统一协调，形成协调保障机制，定期或不定期召开科研管理校内协调会议，保障科研管理内部控制机制有效运行。

二是加强院系过程管理，共同推进外协经费监管力度。院系作为高校科研活动的基层管理单位，要积极参与到科研项目的过程管理和监督检查工作中，应根据学科特点和科研工作实际情况，强化对科研外协业务的合同制定、经费转拨、外协成果验收等管理，落实对外协行为的监督管理责任。

三是明确项目负责人直接负责制。项目负责人是科研项目预算编制和经费使用的直接责任人，对科研外协单位选定和经费使用的真实性、合法性和有效性承担直接的经济与法律责任。

2.重塑跨部门业务流程，明确外协经费管理审批职责

科研外协经费管理主要包括外协经费预算编制、外协单位选定、外协合同签批和外协经费转拨等流程。高校应结合科研经费三级管理体系，修订外协经费管理流程图，梳理流程各环节步骤、控制目标、风险描述、控制措施、控制属性、责任部门及岗位等信息，明确管理职责，实现外协经费管理审批有据可依、有章可循、规范操作。

一是外协经费预算编制和外协单位选定环节。项目负责人应充分结合项目任务安排，根据研发任务合理分工，明确外协内容，选择外协单位，注意回避利益关联关系，做好外协价格公允的论证工作。项目合同书（任务书）提交学校盖章审批时，须附科研外协业务利益关联关系承诺书和外协价格公允的专家论证材料，并经项目经费批准单位审批认可。

二是外协合同签订环节。项目负责人与合作方沟通，草拟外协合同，约定合同主要条款。院系负责人重点审核合同执行进度、拨款进度与项目主合同（任务书）的衔接以及第三方与学校的关联关系等。如合同文本不是国家、行业或学校统一制定的非范式合同，需提交法律顾问对外协合同进行审核，主要关注合同主体是否合格、条款内容是否合法、权利义务是否明确等。学校科研主管部门重点对技术条款、项目完成的基本保障条件、知识产权归属和权益分配的约定、对方当事人资质、违约责任条款和争议解决条款等进行核查。

三是外协经费转拨环节。在国家“放管服”和赋予科研人员经费管理自主权的大背景下，高校应科学设置外协经费转拨审批流程、优化精简审批环节，依托科研服务系统和财务系统数据对接，开展院系、科研主管部门、财务部门等多部门联合线上审批办理，实现外协经费全流程痕迹化管理，把控风险的同时提高资金拨付效率。纵向科研项目的合作研究类外协经费，严格按任务书约定的合作单位和预算经费转拨，如需增加或变更合作单位须向项目经费批准单位备案审批。横向科研项目的技术开发和服务类外协经费，要求主合同中有相关外协条款的约定，否则需与项目经费批准方补签外协条款补充合同。国防科研项目中涉及保密项目的外协经费，由科研主管部门负责对合同（任务书）的審定。

3.推行双公开双公示，加强外协经费校内同业监督

高校应加强对科研外协合同和外协经费转拨的同业监督，除涉密项目外，外协合同签订前、外协经费转拨前需经学校有关部门在校办公网进行公示，起到相互监督和警示作用，保障科研外协经费规范合理使用，提高资金使用效益。外协项目信息内部公开内容包括：项目名称、任务下达单位、实施期限、主要研究人员、外协项目名称、外协资金、外协研究成果、外协单位法人营业执照（事业法人证）、组织机构代码证、税务登记证、资质证书等相关信息。

4.改进内部监督检查，对外协单位实行延伸内审检查

根据国家对科研资金监管的要求，目前高校科研经费管理普遍已建立了科研项目经费内部监督检查制度，定期委托会计师事务所对校内科研项目经费的内控制度、预算管理、收支管理、资产管理、绩效管理等事项进行监督和评价。为加强和改进对科研外协经费的监督和检查，高校应拓展现行的科研项目经费内部监督检查规定，对外协单位实行延伸内审检查，查找科研外协经费管理和使用中的监管盲点、薄弱点，确立外协经费管理整改方向并跟踪落实整改，早发现早诊断早预防，削除侥幸心理，防患于未然。

5.加强科研诚信建设，筑牢科研坚守法纪的思想防线

高校应加强科研诚信建设，科研项目申请、立项、预算执行、结题验收等全过程均要求通过系统管理，各类经费采购、支出业务审批纳入系统办理，实现科研违规违纪行为全程留痕，制定违背科研诚信要求行为的惩处办法，涉嫌违纪违法的应分别移送相关部门严肃处理。同时，高校应以党风廉政建设和师德师风建设为契机，组织项目负责人、院系科研管理负责人、科研财务助理等分层分类培训，加强国家科技体制改革和最新文件的宣传，强化科研经费公有属性培训，提高项目负责人的“底线”意识;适时以腐败案例、违规违纪和学术不端行为负面清单等进行警示教育，充分发挥反面教材的威慑力，筑牢科研腐败的思想防线，提高项目负责人不越“红线”、不碰“高压线”意识，营造诚实守信的良好科研创新环境。

四、结语

为确保科研项目研究计划顺利完成、高水平创新研究成果，高校应协同外协单位加强对外协经费的管理，通过建立健全单位内部控制制度、优化业务流程、信息公开、内部监督检查、诚信教育等手段，共同营造良好科研创新环境，保障高校科研事业健康可持续发展。